(Бердашкевич А. П., Елкибаева З. И.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 8)
О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ АППАРАТОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ <*>
А. П. БЕРДАШКЕВИЧ, З. И. ЕЛКИБАЕВА
——————————— <*> Berdashkevich A. P., Elkibaeva Z. I. On the legal status of the apparatus of the regional bodies of state and municipal authorities.
Бердашкевич Анатолий Петрович, помощник председателя Комитета Государственной Думы по образованию, государственный советник Российской Федерации 1 класса, заведующий правовым сектором РИЭПП, кандидат юридических наук.
Елкибаева Зухра Исламовна, государственный советник Российской Федерации 3 класса, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по делам национальностей.
Целью настоящей работы является исследование правового статуса аппаратов региональных органов государственной и муниципальной власти.
Ключевые слова: аппарат, ветви власти.
The purpose of this paper is to investigate the legal status of the devices for the regional government and municipal authorities.
Key words: apparatus, branches of government.
Власть появилась с возникновением человеческого общества и будет в той или иной форме всегда сопутствовать его развитию. Власть в классических философских концепциях выражает особые отношения между людьми, способность осуществлять свою волю. Власть необходима для организации общественного бытия, включая производство продукции и услуг, которое требует координации, а нередко и подчинения всех участников единым принципам или единой воле. Единая воля не означает единственности исполнительного механизма власти. Единая воля может быть реализована и при наличии иерархии или автономии уровней власти. Принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов закреплен в Конституции Российской Федерации и проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по их усмотрению, а на основе нормативно-правовых актов. Исполнительным и обеспечивающим механизмом публичной власти является аппарат. Как правило, аппарат является субъектом правовых, экономических, материально-технических и иных общественных взаимодействий и отношений. Правовой статус аппарата не всегда прописан в соответствующем регламенте или уставе органа власти отчасти вследствие того, что Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ) не содержит обозначения юридического лица, которое бы в полной мере было адекватно функциональному назначению аппарата органа государственной (муниципальной) власти во всех возможных модификациях. В зависимости от рода и характера деятельности каждой ветви государственной власти соответствующий аппарат имеет свои особенности и свойства. Главная задача аппарата — обеспечить исполнение государственных функций органом власти, при котором состоит конкретный аппарат как структурное образование. Выделяют федеральный государственный аппарат и аппарат субъектов Российской Федерации, а также аппараты муниципальных органов самоуправления. Существуют аппараты иных публичных органов управления экономикой и общественно-политической жизнью. Аппарат каждого органа публичной власти являет собой кадровый и экономический ресурс, который использует для обеспечения работы государственный (муниципальный) орган власти. Государственный (муниципальный) аппарат реализует ряд основных взаимосвязанных функций, в частности осуществляет решения руководства, политических элит и запросов населения. Через аппарат проходит обратная связь с населением и иными внешними институтами публичной власти. Особо важное место занимает аппарат в системе органов исполнительной власти, поскольку в ней реализуются решения законодательной и судебной ветвей государственной власти. Важной особенностью региональных и муниципальных органов власти является возможность их работы на общественных началах. В зависимости от рода и характера деятельности аппарат каждой ветви государственной власти имеет свои особенности и свойства. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» дополнил Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ) новой организационно-правовой формой юридических лиц — казенные учреждения. Упомянутый Закон ввел новое для российской правовой системы понятие «казенное учреждение» — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. К основным функциональным свойствам казенных учреждений можно отнести следующие: — казенное учреждение находится в ведении органа государственной (муниципальной) власти, осуществляющего бюджетные полномочия распорядителя бюджетных средств; — взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с правилами Бюджетного кодекса Российской Федерации; — финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы; — казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему лицевые счета; — заключение и оплата казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации (муниципального образования) в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено законом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств; — нарушение казенным учреждением установленных требований при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной (муниципальной) власти, осуществляющего бюджетные полномочия распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение; — в случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств распорядителем бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров; — сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий контракта, иного договора; — при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования отвечает соответственно орган государственной (муниципальной) власти, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение; — казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика; — казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются; — казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц. В срок до 1 июля 2012 г. ныне существующие бюджетные учреждения должны быть разделены на две группы: казенные и бюджетные. Решение о том, какие учреждения будут казенными, а какие останутся бюджетными, принимают федеральные органы исполнительной власти в отношении федеральных учреждений, субъекты Российской Федерации — в отношении учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальные образования — в отношении учреждений муниципальных образований. С появлением новой организационно-правовой формы юридических лиц появилась возможность уточнить правовой статус типажного ряда юридических лиц, представляемых в экономическом и деловом практическом обороте как аппараты органов государственной власти. Для федеральных государственных органов исполнительной власти разработана достаточно развитая система создания подведомственных юридических лиц, основу которой заложило Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 N 539 <1> «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений», которое уточняет правовой статус федеральных государственных учреждений, в подмножество которых входят казенные учреждения. Согласно этому Постановлению решение о создании федерального учреждения путем его учреждения принимается Правительством Российской Федерации в форме распоряжения. ——————————— <1> Российская газета. N 171. 2010.
Каждому субъекту Российской Федерации и, соответственно, муниципальному образованию предоставлена определенная свобода нормотворчества в указанном направлении. Но федеральное законодательство имеет хорошую базовую основу, которую можно использовать и применять с учетом региональных и территориальных особенностей. На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Правовой статус структурного образования, имеющего целью обеспечить функционирование регионального или муниципального органа законодательной, исполнительной или судебной власти, нуждается в уточнении и разъяснении. Правовой статус казенного учреждения как юридического лица в целом адекватен практическому статусу аппаратов, которые в качестве субъектов экономической и административно-хозяйственной деятельности обеспечивают функционирование органов региональной или муниципальной исполнительной, представительной либо судебной власти. Правила создания, функционирования и ликвидации федеральных учреждений, подведомственных органам федеральной государственной исполнительной власти, в целом могут быть распространены на учреждения, подведомственные региональным или муниципальным органам публичной представительной и судебной власти.
