ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОЙ КЛАССИФИКАЦИИ ПРАВА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Д. А. ПЕТРОВ
Петров Дмитрий Анатольевич, доцент кафедры коммерческого права юридического факультета СПбГУ, кандидат юридических наук.
В статье обосновывается необходимость выделения права саморегулирования как комплексной отрасли права и комплексной отрасли законодательства. К предмету права саморегулирования можно отнести корпоративные, имущественные, организационные и публично-правовые отношения.
Ключевые слова: саморегулирование, комплексная отрасль права, комплексная отрасль законодательства.
Problems of branch classification of the right of self-regulation Petrov D. A.
Need of allocation of the right of self-regulation locates in article as complex branch of the law and complex branch of the legislation. It is possible to carry to a subject of the right of self-regulation corporate, property, organizational and public legal relations.
Key words: self-regulation, complex branch of the law, complex branch of the legislation.
Насколько нестатичны общественные отношения, настолько подвижна и система права, воплощающая в себе степень развития общественных отношений в их конкретно-историческом выражении, изменения общественно-экономических отношений под влиянием внешних по отношению к системе права факторов (усложнением структуры экономических отношений, изменением регулирующей роли государства, влиянием международной интеграции и научно-технического прогресса и пр.). Трансформация российской правовой системы в связи с переходом от планово-административной к рыночной модели хозяйствования вызвала серьезные изменения, находящие свое отражение и в научных взглядах, что, по справедливому замечанию Т. Г. Батровой <1>, делает невозможным безоговорочное апеллирование к доводам не только советских, но и русских ученых XIX — начала XX вв., поскольку они выстраивались исходя из конкретно-исторической ситуации с учетом особенностей современного им законодательства. ——————————— <1> Батрова Т. А. Современные тенденции развития торгового права. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2011. С. 19.
В литературе можно обнаружить три подхода к классификации структуры системы права: 1) частно-публично-правовая классификация, базирующаяся на древнеримском делении права на публичное и частное <2>; 2) отраслевая классификация, критериями систематизации правовых норм в которой являются предмет отрасли и метод; 3) многоуровневая функциональная классификация, в которой предмет отрасли должен объединять нормы права не по степени однородности, а, скорее, по степени относимости к какому-то объекту, что допускает выделение комплексных отраслей права. ——————————— <2> Дигесты Юстиниана // Памятники римского права: Законы XII таблиц, Институции Гая, Дигесты Юстиниана. М.: Зерцало, 1998. С. 157.
Тезис о возможности существования комплексных отраслей права не нов и был впервые обоснован применительно к страховым отношениям В. К. Райхером в выдвинутой им теории существования комплексных отраслей права. Эти отрасли разнородны по своему нормативному содержанию, но имеют известное предметное единство. «Такая область права, с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям права (гражданскому праву, административному праву и т. д.), и в этом смысле имеет слаженный, комплексный характер. Но, с другой стороны, такая область права обладает единством уже в другом аспекте взятого по другому признаку очерченного предмета правового регулирования и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на всю свою комплексность структуры, отраслью права» <3>. ——————————— <3> Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 188.
Существование комплексных образований было поддержано рядом ученых <4>. ——————————— <4> Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 198 — 199; Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / Отв. ред. Р. О. Халфина; Академия наук СССР. Институт государства и права. М.: Наука, 1979. С. 32 — 33; Толстой Ю. К. Кодификация гражданского законодательства в СССР (1961 — 1965 гг.): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Л., 1970. С. 10 — 11; Халфина Р. О. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 6. С. 90; Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / Отв. ред. Р. О. Халфина; Академия наук СССР. Институт государства и права. М.: Наука, 1979. С. 32 — 33.
Но были и противники. В частности, О. А. Красавчиков выступал против комплексных отраслей права и, критикуя ученых, рассматривающих банковское право, хозяйственное право в качестве комплексных отраслей права, за искусственное сочленение в одно целое норм гражданского и финансового права, отмечал, что это не отрасли права и не отрасли законодательства, а в лучшем случае функциональные нормативные массивы, отдельным частям которых присущи различные методы правовой регламентации <5>. Но отсылка к «функциональным нормативным массивам» является если не первым шагом к допустимости существования комплексных отраслей права, то, по крайней мере, признанием невозможности в рамках стандартной системы «одна отрасль права — одна отрасль законодательства» объяснить механизмы правового регулирования в условиях взаимодействия частноправовых и публично-правовых норм. ——————————— <5> Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 2. С. 65.
Содержание комплексной отрасли складывается из специальных согласованных между собою норм, обладающих предметным и известным юридическим единством, которые, присутствуя в основных отраслях и не нарушая их целостности, объединяются в особую общность, выражающуюся в некоторых особых принципах, общих положениях, отдельных специфических приемах регулирования, свидетельствующих о существовании специального юридического режима <6>. ——————————— <6> Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 27 — 28, 185; Общая теория права: В 2 т. М.: Юридическая литература, 1984. Т. 1. С. 54 — 55.
Как отмечается в литературе, в настоящее время развитие права происходит за счет комплексных образований, которые выделяются в праве объективно, применительно к наиболее значимым для данного общества и на данный исторический момент видам деятельности <7>. ——————————— <7> Курбатов А. Я. Система права и проблемы предпринимательской деятельности // Закон. 2003. N 10. С. 115.
Таким образом, есть все основания допускать существование самостоятельных отраслей права в качестве комплексных правовых образований, характеризующихся наличием устойчивого блока собственных правовых институтов и подотраслей, свидетельствующих о достаточном уровне развития соответствующей группы общественных отношений. Поэтому идея существования комплексных отраслей права и законодательства находит все больше сторонников <8>. Зачастую именно государство в процессе реализации правотворческой функции становится инициатором выделения комплексных образований в системе законодательства, подпитывая этим тенденцию их переноса на систему права. Поэтому социальные факторы законодательной деятельности обусловливают объективный интерес государства, как отмечает В. П. Реутов <9>, в самостоятельном отраслевом регулировании данного комплекса отношений определенной отраслью. ——————————— <8> Сердюков А. В. Спортивное право как комплексная отрасль законодательства: Монография. М.: Юрлитинформ, 2011; Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007; Литовка П. И., Литовка А. Б. Медицинское право — комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. 2000. N 1; Лисица В. Н. Инвестиционное право России как комплексная отрасль российского права // Вестник НГУ. 2008. Т. 4. Вып. 1; Моденов А. К., Шабанов Г. Х. Информационное право как комплексная отрасль права // Научные труды РАЮН: В 2 т. Вып. 2. Т. 2. М.: Юрист, 2002; Сенников Н. М., Стремоухов А. В. Профсоюзное право как комплексная отрасль российского права // Правоведение. 2000. N 5; и др. <9> Реутов В. П. Функциональная природа системы права. Пермь, 2002. С. 106.
Важнейшей характеристикой отрасли законодательства в качестве комплексной выступает предметное единство, выражающееся, как отмечает С. В. Поленина <10>, в наличии кодифицированного нормативного акта, выступающего в качестве активного центра, аккумулирующего и формирующего системные связи управления. Таким актом может служить как кодекс, так и федеральный закон, посредством которых обеспечиваются однородность и связанность отрасли законодательства, устойчивость как отрасли в целом, так и составляющих ее элементов. ——————————— <10> Поленина Т. В. Теоретические проблемы советского законодательства. М., 1979. С. 59.
Системообразующее значение для законодательства о саморегулировании имеет Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <11> (далее — Закон о СРО), закрепляющий связанные между собой нормы, образующие конкретные правовые средства воздействия на определенные общественные отношения (возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, разработкой и установлением стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, контролем за соблюдением требований указанных стандартов и правил, порядком применения мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации и др.). ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6076.
Данный акт не только содержит ряд основных специальных норм о саморегулировании, изложенных в определенной последовательности, но и служит звеном, обеспечивающим связь и взаимодействие всей совокупности нормативных правовых актов других отраслей законодательства, касающихся вопросов саморегулирования. Кроме этого, Закон о СРО является центральным нормативным правовым актом, аккумулирующим и формирующим системные связи управления, обеспечивающим однородность и связанность отрасли законодательства и составляющих ее элементов. Как следует из ст. 1 этого Закона, основные идеи саморегулирования заложены именно в нем. Иные федеральные законы могут устанавливать лишь особенности правового положения саморегулируемых организаций определенных видов, порядка приема в члены и прекращения членства в саморегулируемой организации, порядка осуществления контроля и применения мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов как со стороны саморегулируемых организаций, так и по линии осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства и пр. Перечень потенциально допускаемых особенностей довольно широк, что вполне объяснимо, поскольку должны быть отличия между саморегулируемыми организациями различной отраслевой принадлежности. Эти законы иногда прямо указывают на необходимость субсидиарного применения норм Закона о СРО (например, ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <12>; ч. 2 ст. 55.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ <13>; ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» <14>; ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 27.07.2010 N 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» <15> и др.). ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5711. <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1, (ч. 1). Ст. 16. <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 15. <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4162.
Иногда законы, устанавливая делегированное или добровольное саморегулирование определенных видов деятельности и соответствующие этому нормы, не содержат ссылки на нормы Закона о СРО, что не исключает необходимость его применения. И только ч. 3 ст. 1 Закона о СРО прямо указывает отраслевые виды организаций, действующих преимущественно в кредитно-финансовой сфере, на которые его действие не распространяется, поскольку отношения, вытекающие из правового статуса таких саморегулируемых организаций, определяются отдельными федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности. Но даже и в этом случае нужно говорить о заимствовании этими законами идей Закона о СРО, а отказ от восполнительного применения Закона о СРО объяснять традиционно присущей кредитно-финансовой сфере обособленной законодательной регламентацией. Таким образом, Закон о СРО выполняет роль центрального нормативного правового акта комплексной отрасли законодательства о саморегулировании, а законы, устанавливающие специальные правила для определенных видов деятельности, являются нормативными правовыми актами соответствующих комплексных подотраслей законодательства о саморегулировании. Но если наличие комплексных отраслей законодательства признается в науке в достаточной степени широко, обоснование наличия комплексных отраслей права заслуживает детализации. Комплексные отрасли права отличает, в первую очередь, наличие самостоятельного предмета правового регулирования. Мнение о возможности выделения самостоятельной отрасли права при наличии кодифицированного нормативного акта не соответствует положениям общей теории права и является неверным, поскольку является отражением предметного единства комплексной отрасли законодательства. Тем не менее наличие комплексной отрасли законодательства — первый шаг на пути появления комплексной отрасли права. С. С. Алексеев <16> утверждал, что комплексные отрасли права появляются только с изданием комплексных законодательных актов, затрагивающих целые сферы социальной жизни или их участки, при этом нормы таких отраслей законодательства объединяются не только в силу их предметного единства, но и по тематическому или целевому признаку. ——————————— <16> Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 110.
Законодатель, руководствуясь экономическими требованиями общества и преследуя цель комплексно урегулировать группы общественных отношений, принимает нормативные правовые акты, вкладывая в нормы этих актов многоотраслевое содержание и формируя комплексные отрасли законодательства и права. При этом серьезной проблемой здесь становится определение круга общественных отношений, попадающих в сферу правового регулирования той или иной комплексной отрасли. По мнению А. Б. Венгерова <17>, комплексные отрасли права охватывают не одну, а несколько областей жизнедеятельности общества и, как следствие, имеют несколько связанных между собой предметов регулирования. ——————————— <17> Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 381.
Дополнительно указанную проблему осложняет трансформация правового регулирования всей сферы частноправовых отношений, выражающаяся прежде всего в размывании границ между частным и публичным правом <18>, что для саморегулирования, сочетающего в себе инструментарии этих двух частей права, приобретает первостепенное значение. ——————————— <18> Лукьянова Е. Г. Глобализация и правовая система России (основные направления развития). М.: Норма, 2006. С. 23.
Вопрос о возможности соединения в рамках саморегулирования частноправовых и публично-правовых начал является принципиальным при определении места права саморегулирования в системе права. Сразу хочется оговориться, что ответом здесь не может быть указание на возможность включения в один сектор системы разнообразных элементов, складывающихся вокруг участников и имеющих отношение к таким традиционным отраслям права, как гражданское и государственное право. Необходимость такого объединения и вытекающая из этого комплексность права саморегулирования заключается в том, что оно содержит объединенные функциональным единством разноотраслевые нормы, которые призваны регулировать отношения, построенные на принципах саморегулирования. Эти отношения являются собирательными и, помимо гражданско-правовых норм, являющихся базовыми, содержат в себе нормы других отраслей права, что является средством всестороннего и внутренне согласованного регулирования этих отношений с иными, прямо или косвенно с ними связанными. Такая комплексность норм приобретает качество единства предмета регулирования и наделяет право саморегулирования как сектор системы права статусом комплексной отрасли права, базирующейся на комплексном законодательстве. К предмету права саморегулирования можно отнести следующие группы общественных отношений: 1) корпоративных, связанных с: 1.1) приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций; 1.2) правовым положением и деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности; 1.3) порядком приема в члены саморегулируемой организации и прекращением членства в саморегулируемой организации; 1.4) организацией корпоративного управления путем создания как традиционных для некоммерческих организаций органов управления (общего собрания членов, постоянно действующего коллегиального органа управления, исполнительного органа), так и специализированных органов саморегулируемой организации (органа, осуществляющего контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации; органа по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия); 2) имущественных, связанных с: 2.1) установлением правил формирования имущества саморегулируемой организации, за счет которого осуществляется деятельность самой организации и выполнение возложенных на нее публичных делегированных или общественных функций; 2.2) обеспечением дополнительной имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами путем создания системы личного и (или) коллективного страхования и формирования компенсационного фонда; 3) организационных, связанных с: 3.1) разработкой и утверждением стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности в качестве требований к осуществлению последних, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; 3.2) осуществлением саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов; 3.3) применением саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов; 3.4) участием саморегулируемых организаций в некоммерческих организациях (саморегулируемых организациях) второго уровня по территориальному, отраслевому, межотраслевому или иным признакам в целях разработки единых стандартов и правил саморегулируемых организаций, условий членства в саморегулируемых организациях — членах, разрешения споров в третейском суде, профессионального обучения и аттестации работников членов саморегулируемых организаций и пр.; 4) публично-правовых, связанных с: 4.1) осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; 4.2) осуществлением государственного контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях. Помимо предмета правового регулирования, в общей теории права в качестве признака самостоятельности отрасли права выделяют метод правового регулирования, представляющий собой совокупность юридических способов и приемов воздействия со стороны государства на регулируемые общественные отношения. Но важным является не вид используемого в качестве основного метода, а соотношение методов и результаты их использования. Такой подход позволяет определить основания возникновения прав и обязанностей участников регулируемого отношения (административно-правовой акт, договор и пр.), выявить способы взаимосвязи прав и обязанностей участников, характер юридических средств обеспечения прав и обязанностей в правоотношении (особенность санкций, юридических процедур). Метод выступает дополнительной категорией по отношению к предмету правового регулирования, обусловливающему выбор тех или иных методов регулирования. Предметное своеобразие саморегулирования, регулируемого нормами различной правовой принадлежности, приводит к необходимости обеспечения правового регулирования различными методами. В отношениях саморегулирования используются два основных традиционно выделяемых метода: императивный, не предполагающий возможности выбора варианта поведения субъектом регулируемого отношения и использующий дозволения, предписания, запреты, и диспозитивный, дающий возможность такого выбора. Чаще эти начала обобщенно отражаются в нормах права, а дозволенное субъекту выступает предписанием его поведения и запретом на применение иных, помимо указанных в норме, вариантов поведения (например, обязательность соблюдения стандартов и правил саморегулируемой организации, осуществлением контроля за этим, применением мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение). Первоосновой отношений саморегулирования становятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера. Но на правовой статус саморегулируемой организации, имеющий частноправовую природу, накладывает отпечаток необходимость деятельности саморегулируемой организации в интересах сообщества разных субъектов: а) потребителей, вступающих в отношения с целью приобретения и потребления произведенных членами саморегулируемых организаций товаров (работ, услуг); б) членов саморегулируемых организаций, организующих производство товаров (работ, услуг); в) саморегулируемых организаций, устанавливающих правила поведения для своих членов с целью организации отношений между последними и потребителями; г) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных в регламентации частных отношений в общественных интересах. Характерный для саморегулирования большой объем локального правотворчества в виде установления требований к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности позволяет выделить метод автономии. Как отметил В. Ф. Попондопуло <19>, именно саморегулирование является определяющим в деятельности частных лиц, а нормативные правовые формы должны определять лишь необходимые требования, предъявляемые к частным лицам, оставляя широкий простор для их собственного усмотрения. ——————————— <19> Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. 2002. N 4. С. 98.
Но в контексте разговора о праве саморегулирования как комплексной отрасли права, занимающей подобающее место в многоуровневой функциональной классификации, рассуждения о методе не столь важны, поскольку наличие самостоятельного метода не может свидетельствовать в пользу самостоятельности комплексных отраслей права. Более того, в праве саморегулирования используется синтез методов правового регулирования, а не один из методов правового регулирования (в качестве основного для данной отрасли права). Итак, право саморегулирования является комплексной отраслью права, базирующейся на комплексной отрасли законодательства, охватывая различного рода общественные отношения, являясь средством всестороннего и внутренне согласованного регулирования этих отношений с иными, прямо или косвенно с ними связанными.
