(Баратова М. А.) («Семейное и жилищное право», 2011, N 4)
ФОРМИРОВАНИЕ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА В РОССИИ <*>
М. А. БАРАТОВА
——————————— <*> Baratova M. A. Formation of housing law in Russia.
Баратова Марина Аскатовна, старший преподаватель кафедры гражданского права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», магистр частного права.
В данной статье автор рассматривает вопросы, связанные с формированием жилищного права в России. В ретроспективе показаны этапы и особенности эволюции данной отрасли.
The author of the present article considers the issues related to formation of housing law in Russia; shows in retrospective the stages and peculiarities of evolution of this branch.
В настоящее время под жилищным правом понимается совокупность норм, которые регулируют жилищные отношения <1>. ——————————— <1> Вишневская И. С., Селиванова Е. С. Жилищное право. М., 2010. С. 14.
Под жилищным правоотношением понимается правоотношение, объектом которого всегда выступает жилое помещение. При этом жилищные правоотношения могут возникать из разных оснований, и следовательно, субъектный состав и содержание таких правоотношений также различаются. Иными словами, жилищные отношения возникают и существуют в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей <2>. ——————————— <2> Там же. С. 20.
В нашей стране в течение XX в. существовали три различные системы удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. Различия в системах были обусловлены различной структурой собственности <3>. ——————————— <3> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: вчера, сегодня, завтра // Жилищное право. 2010. N 6. С. 73.
1. В дореволюционной России (до октября 1917 г.) жилищные отношения регулировались частным правом в качестве гражданских отношений и представляли собой в основном отношения по купле-продаже и найму жилых помещений (так называемые доходные дома). Граждане удовлетворяли свои жилищные потребности индивидуально и самостоятельно, без какого-либо участия государства (местного самоуправления), которое самоустранилось от решения жилищной проблемы населения. Рынок жилья был малоразвит (практически отсутствовал). Подобное положение дел (социальная пассивность государства по отношению к жилищной проблеме общества) было аналогично положению, существовавшему и в иных государствах в данный исторический период времени. 2. В советский период развития права было создано жилищное законодательство, в научной литературе активно обсуждался вопрос о месте жилищного права в системе права. Этот период формирования жилищного права в России представляется возможным условно разделить на три этапа. 2.1. В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» <4> впервые официально был использован термин «жилищное законодательство». ——————————— <4> Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» // СПС «КонсультантПлюс».
Данным Постановлением жилищное законодательство было «отделено» от остального массива советского законодательства. В качестве критерия данного отделения был принят объект жилищного правоотношения — жилое помещение. Таким образом, в состав жилищного законодательства были включены нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения, объектом которых всегда выступало жилое помещение. Изначально правовые нормы, регулирующие вышеназванные правоотношения, были рассредоточены по различным отраслям законодательства — гражданскому, административному, семейному. По мнению В. Н. Литовкина <5>, с этого времени жилищное законодательство приобрело официальный статус. Поэтому жилищное законодательство правомерно считать искусственно и целеустремленно созданным по воле и инициативе законодателя образованием, структурно состоящим из совокупности правовых норм, принадлежащих различным отраслям права. ——————————— <5> Литовкин В. Н. Указ. соч. С. 74 — 75.
Данное утверждение представляется возможным дополнить следующим: причиной для такой интеграции послужило решение руководства страны (Постановление было принято ЦИК и СНК СССР) на государственном уровне решить стоящую перед обществом жилищную проблему — обеспечение граждан жильем. Причина и цель создания пока еще только межотраслевого правового массива — формирование национальной государственной системы удовлетворения жилищных потребностей общества. Следовательно, причину и цель создания жилищного законодательства в нашей стране возможно охарактеризовать как прикладные. В силу известных принципов построения государства рынок жилья в СССР практически отсутствовал, поэтому решить жилищную проблему самостоятельно, без участия государства, в индивидуальном порядке гражданам представлялось затруднительным. Представляется возможным сделать вывод о том, что советское государство было социально активным по отношению к жилищной проблеме общества, более того, в стране была утверждена государственная монополия для решения данной проблемы. Следовательно, законодатель еще на стадии инициативного создания жилищного законодательства подчинил этот правовой массив публично-правовым мерам регулирования. 2.2. Как уже упоминалось выше, жилищное законодательство состояло из норм различных отраслей законодательства. С 1964 г. гражданско-правовая часть жилищных отношений регулировалась ГК РСФСР, т. е. законом. Административно-правовая часть жилищных отношений в тот же промежуток времени регулировалась правительственными, ведомственными и региональными нормативными правовыми актами <6>. ——————————— <6> Литовкин В. Н. Указ. соч. С. 77.
В 1977 г. было провозглашено конституционное право граждан СССР на жилище, что предопределило иной уровень правового регулирования жилищных отношений. Была сформирована конституционная основа для дальнейшего развития жилищного законодательства. В 1981 г. были приняты Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 1983 г. — первый Жилищный кодекс РСФСР. Таким образом, законодатель однозначно признал жилищные отношения самостоятельными, но при этом не сформулировал их законодательного определения. Вследствие такого положения дел в науке представлены различные точки зрения по этому вопросу, дискуссия продолжается и по сей день <7>. ——————————— <7> В ст. 4 Жилищного кодекса РФ 2005 г. отсутствует понятие жилищного отношения, хотя присутствует закрытый перечень жилищных отношений.
В процессе кодификации жилищного законодательства была скорректирована глава 28 ГК РСФСР 1964 г. — вместо 46 статей осталась одна. Правовые нормы, регулирующие институт жилищного найма, полностью переместились в ЖК РСФСР 1983 г. По мнению А. Л. Маковского <8>, в стране утвердилась система распределения жилья, которая не имела отношения к товарно-денежному гражданскому обороту. ——————————— <8> Маковский А. Л. О кодификации гражданского права (1922 — 2006). М.: Статут, 2010. С. 34.
По мнению В. Н. Литовкина, кодификация жилищного законодательства означала признание жилищного законодательства комплексной отраслью законодательства. При этом вышеупомянутый автор считает, что жилищное право не соответствует жилищному законодательству и, следовательно, их необходимо различать <9>. ——————————— <9> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему. В кн.: Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 239.
Р. З. Лившиц <10> считает, что предмет отрасли законодательства всегда индивидуально определен и таким критерием предмета отрасли законодательства выступает объективная потребность общества в правовом регулировании определенной группы общественных отношений. ——————————— <10> Лившиц Р. З. Теория права. М., 1994. С. 119.
Таким образом, после принятия в 1981 г. Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1983 г. ЖК РСФСР существование жилищного законодательства никем не оспаривалось. Более того, ряд авторов считали, что в результате кодификации была создана отрасль жилищного права, так как был соблюден формальный признак существования самостоятельной отрасли права — создан кодифицированный закон. По вопросу о природе, т. е. о месте жилищного права в системе права, дискуссии в научной литературе ведутся на протяжении нескольких десятилетий. 2.3. Здесь хотелось бы отметить, что и на сегодняшний день (не говоря уже о рассматриваемом выше периоде) в нашей стране традиционно законодательство отождествляют с правом. Эту проблему рассматривает Г. Жилин в своей статье <11>. ——————————— <11> Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 8.
О. А. Красавчиков <12> отмечал, что понятие отрасли права зачастую отождествляют с любым незначительно выделенным в теории или на практике массивом правовых норм. ——————————— <12> Красавчиков О. А. Система права и система законодательства (гражданско-правовой аспект) // Правоведение. 1975. N 7. С. 78.
Формой существования права является закон. Поэтому и отрасль законодательства, и отрасль права представляют собой совокупность правовых норм. Отличие состоит в том, что отрасль законодательства может содержать нормы разной отраслевой принадлежности. Отрасль права регулирует своим особым методом качественно однородные общественные отношения. Также отрасль права отличается от отрасли законодательства по структуре. В 40-е годы прошлого века В. К. Райхер <13> предложил обособить жилищное право в самостоятельную комплексную отрасль права, которая включает в себя нормы административного, гражданского и кооперативного права. ——————————— <13> Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 190.
В 1982 г. ряд авторов (С. Н. Братусь, М. И. Козырь и др.) обсуждали этот вопрос в журнале «Советское государство и право». Ряд авторов <14> считали жилищное право подотраслью гражданского права. ——————————— <14> Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 17; Брауде И. Л. Некоторые вопросы системы советского права // Ученые записки ВИЮН. М., 1955. Вып. 4 и др.
Ю. К. Толстой <15> полагает, что жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. При этом упомянутый автор критично относится к необходимости различия «жилищного права» и «жилищного законодательства», считая, что практическая необходимость в подобном разграничении отсутствует. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Ю. К. Толстого «Жилищное право» включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <15> Толстой Ю. К. Жилищное право. М., 2010.
3. В соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. жилищное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов. Таким образом, на современном этапе развития российского законодательства существование жилищного законодательства как самостоятельного правового образования (отрасли законодательства) однозначно. Почему жилищное законодательство отнесено к совместному ведению России и ее субъектов? Для данного решения существовали соответствующие исторические предпосылки. Так, в СССР существовала двухуровневая союзно-республиканская система регулирования жилищных отношений <16>. Такая система учитывала особенности (климатические, исторические, архитектурные и иные) региона страны и позволяла производить местное законодательное регулирование региональной группы жилищных отношений. ——————————— <16> Литовкин В. Н. Указ. соч. С. 71.
По мнению Н. А. Власенко, жилищное право представляет собой пример, когда отрасль законодательства существует, но отрасли права в структуре права нет <17>. ——————————— <17> Власенко Н. А. Теория государства и права: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 166.
В жилищном праве отсутствуют единый предмет и метод, следовательно, как самостоятельная отрасль права жилищное право не существует и является подотраслью гражданского права. Данную позицию поддерживают ряд авторов <18>. ——————————— <18> Вишневская И. С., Селиванова Е. С. Указ. соч. С. 23.
Основываясь на вышесказанном, представляется возможным сделать следующие выводы: 1. Жилищное законодательство существует как самостоятельное комплексное правовое образование (отрасль законодательства), что подтверждается п. «к» ст. 72 Конституции России. 2. Жилищное право не является самостоятельной отраслью права и представляет собой подотрасль (институт) гражданского права с несколько «повышенным» по отношению к иным подотраслям гражданского права содержанием императивных норм, что объясняется значением объекта (жилого помещения) жилищных правоотношений для граждан и общества в целом нашей страны. 3. Жилищное право в смысле юридического образования представляет собой специальную учебную дисциплину, созданную для упрощения процесса обучения студентов. В процессе освоения данной учебной дисциплины помимо изучения подотрасли гражданского права необходимо также обращаться к институтам иных отраслей права.
