ИСПОЛНЕНИЕ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ИСКАМ К УЧРЕЖДЕНИЯМ И КАЗНЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Д. В. НОВИКОВ
Новиков Дмитрий Валентинович, преподаватель Уральского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, ведущий юрисконсульт ЗАО «Группа Синара».
В статье приведены обобщение и систематизация норм различных отраслевых законодательных актов, предусматривающих механизм взыскания задолженности с казенных, бюджетных и автономных учреждений, а также публично-правовых образований всех уровней.
Execution of judicial acts on suits to institutions and treasury of public formation D. V. Novikov
The article generalizes and systematizes the norms of various of branch legislative acts providing for the mechanism of collection of debt of governmental, budgetary and autonomous formations of all levels.
Key words: writ of execution, treasury of public-law formation, institution, financial agency, court marshal.
Исполнение судебных актов по искам к казне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также по искам к государственным и муниципальным учреждениям осуществляется в соответствии с исполнительным и бюджетным законодательством. Основополагающие нормы, регулирующие порядок взыскания, содержатся в таких законодательных актах, как Бюджетный кодекс Российской Федерации <1> (далее — Бюджетный кодекс РФ), Федеральный закон «Об исполнительном производстве» <2> (далее — Закон об исполнительном производстве) и Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» <3>. ——————————— <1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. <2> Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Российская газета. N 223. 2007. <3> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Статья 242.2 Бюджетного кодекса РФ содержит порядок исполнения судебных актов по искам непосредственно к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. При предъявлении взыскателем исполнительного документа в структурное подразделение территориального органа ФССП России судебный пристав-исполнитель откажет в его принятии, если установит, что в данном исполнительном документе отсутствует отметка (либо не приложен соответствующий документ) о невозможности его исполнения Министерством финансов РФ (финансовым органом субъекта Российской Федерации либо муниципального образования). Основанием для отказа в возбуждении исполнительного производства будут следующие нормы: ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, в соответствии с которой условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации; ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом. На вышеназванный порядок также указывает п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» <4>, в соответствии с которым исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока. ——————————— <4> Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
Ведомственным актом Федеральной службы судебных приставов, также регулирующим освещаемый вопрос, является Приказ ФССП РФ «Об утверждении Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» <5>. ——————————— <5> Приказ ФССП РФ от 15 мая 2009 г. N 195 «Об утверждении Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, взыскателю надлежит первоначально предъявлять исполнительный документ не в структурное подразделение территориального органа ФССП России, а в финансовый орган публично-правового образования. Процедура предъявления исполнительного документа в данный орган, а также его исполнения подробно описана в ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ. В случае неисполнения финансовым органом публично-правового образования требований исполнительного документа его надлежит направлять в структурное подразделение территориального органа ФССП России. При поступлении в структурное подразделение территориального органа ФССП России исполнительного документа о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования, по которому исполнение решения суда не было произведено соответствующим финансовым органом за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока, судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство в соответствии со ст. 30 Закона об исполнительном производстве. В данном случае взыскатель помимо перечня документов, установленного ст. 30 Закона об исполнительном производстве, представляет документы, подтверждающие неисполнение судебного акта соответствующим финансовым органом, в сроки, определенные бюджетным законодательством. Согласно п. 4 ст. 69 Закона об исполнительном производстве обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. В силу данной нормы судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета. В соответствии с п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации <6> (далее — Гражданский кодекс РФ) государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации и казну муниципального образования составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное и муниципальное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями. ——————————— <6> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <7>, Постановлением Правительства Российской Федерации «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» <8> полномочия собственника имущества, составляющего казну Российской Федерации, осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. ——————————— <7> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. N 100. 2008. <8> Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721.
Постановлением Правительства Российской Федерации «О совершенствовании учета федерального имущества» <9> утверждено Положение об учете федерального имущества, в котором определена процедура учета имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации. ——————————— <9> Постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ. 2007. N 34. Ст. 4237.
Обязанность по учету федерального имущества в соответствии с указанным Постановлением возлагается на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, осуществляющим свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Учет имущества субъекта Российской Федерации, составляющего казну субъекта Российской Федерации, осуществляет орган исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации. Аналогично построена система учета муниципального имущества. Для выявления имущества, составляющего казну соответствующего публично-правового образования, судебный пристав-исполнитель обращается с запросом в соответствующий орган публично-правового образования. Дальнейшие исполнительные действия, в том числе арест, оценка и реализация имущества, составляющего казну публично-правового образования, осуществляются в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Законом об исполнительном производстве <10>. ——————————— <10> Пункт 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением. Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального (субъекта Российской Федерации, местного) бюджета по денежным обязательствам федеральных (субъекта Российской Федерации, местных) казенных учреждений регулируется ст. 242.3 — 242.5 Бюджетного кодекса РФ. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (ч. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ). Нормами п. 1 — 12 ст. 242.3, п. 1 — 11 ст. 242.4, п. 1 — 11 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ подробно описан порядок исполнения требований исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета по денежным обязательствам казенных учреждений, а также установлено положение, согласно которому исполнительный документ изначально должен быть предъявлен именно в соответствующий финансовый орган публично-правового образования. Таким образом, в случае предъявления исполнительного документа в структурное подразделение территориального органа ФССП России судебный пристав-исполнитель вынесет постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства, однако при этом разъяснит взыскателю установленный законом порядок его предъявления. Между тем исполнение требований исполнительного документа финансовым органом может не иметь реального результата в виде взысканных денежных средств. Об этом свидетельствуют нормы п. 8 ст. 242.3, п. 7 ст. 242.4, п. 7 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми при неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган федерального казначейства (орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов казенных учреждений субъекта Российской Федерации (муниципалитета)) указанный орган в течение 10 дней информирует об этом взыскателя. Отсутствие в законе прямого императивного регулирования дальнейшего действия взыскателя и движения исполнительного документа компенсируется нормами, предоставляющими взыскателю право иным образом обратить взыскание на денежные средства должника. В случае если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве (п. 1 — 3 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, исполнительный документ, требования которого не исполнены финансовым органом соответствующего уровня, может быть предъявлен в структурное подразделение территориального органа ФССП России. При этом взыскатель должен подтвердить предъявление исполнительного документа в финансовый орган (о данных действиях могут свидетельствовать либо отметка на исполнительном документе, либо соответствующее сопроводительное письмо). Судебный пристав-исполнитель при получении исполнительного документа обязан на основании ст. 30 Закона об исполнительном производстве принять исполнительный документ и возбудить исполнительное производство. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 69 Закона об исполнительном производстве взыскание на имущество должника по исполнительным документам обращается в первую очередь на его денежные средства в рублях и иностранной валюте и иные ценности, в том числе находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях. Как уже указывалось выше, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Таким образом, в случае отсутствия у должника открытых счетов в кредитных учреждениях либо отсутствия денежных средств на данных счетах исполнительное производство по истечении двух месяцев с момента возбуждения может быть окончено на основании п. 3 ч. 1 ст. 47 Закона об исполнительном производстве. Порядок взыскания с бюджетного учреждения урегулирован нормами Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Первоначальное предъявление исполнительного документа в структурное подразделение территориального органа ФССП России приведет к отказу судебного пристава-исполнителя в возбуждении исполнительного производства (п. 4 письма Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства «О порядке взаимодействия Казначейства России и ФССП России при исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федеральных бюджетных учреждений» <11>). Таким образом, взыскателю надлежит изначально предъявлять исполнительный документ в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, который будет совершать действия по его исполнению в соответствии с п. 1 — 10 ч. 20 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». ——————————— <11> Письмо ФССП РФ N 12/01-4162-АП, Казначейства РФ N 42-7.4-05/9.3-137 от 1 марта 2011 г. «О порядке взаимодействия Казначейства России и ФССП России при исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федеральных бюджетных учреждений» // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно п. 11 ч. 20 ст. 30 вышеназванного Закона в случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного учреждения в связи с отсутствием на лицевых счетах должника денежных средств более трех месяцев исполнение исполнительного документа производится путем обращения взыскания на имущество должника в соответствии с Законом об исполнительном производстве. Исходя из данного положения, возбуждение исполнительного производства возможно при тех же условиях, что и при взыскании с казенного учреждения. В соответствии с п. 12. ч. 20 ст. 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в случае, если счета бюджетному учреждению открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве. Между тем бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Статья 216 Гражданского кодекса РФ гласит, что вещным правом наряду с правом собственности является право оперативного управления имуществом. Вещные права на имущество могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества. Таким образом, собственником имущества бюджетного учреждения, которое закреплено за ним на праве оперативного управления, является публично-правовое образование. Согласно п. 4 Положения об учете федерального имущества, утвержденного Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании учета федерального имущества», учет федерального имущества и ведение реестра федерального имущества осуществляют территориальные органы Федерального агентства по управлению государственным имуществом в отношении федерального имущества, принадлежащего правообладателям на соответствующем вещном праве, по месту регистрации в субъектах Российской Федерации, на территории которых зарегистрированы соответствующие территориальные органы. Аналогично построена система учета имущества, принадлежащего субъекту Федерации и муниципальному образованию. Таким образом, судебный пристав-исполнитель направляет запрос о наличии имущества, закрепленного за должником на праве оперативного управления, в территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом (в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления). Кроме того, бюджетное учреждение вправе приобретать имущество за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Такое имущество принадлежит ему на праве собственности, ввиду чего судебным приставом-исполнителем также должны быть направлены запросы в соответствующие регистрирующие органы с целью установления данного имущества. Дальнейшие исполнительные действия осуществляются в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Законом об исполнительном производстве. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств (ч. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ). Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» <12> автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных организациях и (или) лицевые счета соответственно в территориальных органах федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. ——————————— <12> Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
В связи с тем, что вышеназванная норма является диспозитивной и законодатель не вменяет в обязанность автономному учреждению открывать лицевые счета в территориальных органах федерального казначейства (финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), взыскатель не ограничен в выборе органа, исполняющего требования исполнительного документа. Между тем более целесообразно, на взгляд автора, предъявление исполнительного документа в структурное подразделение территориального органа ФССП России, так как судебный пристав-исполнитель, реализуя принцип своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения (ст. 4 Закона об исполнительном производстве), вправе направить соответствующий запрос в территориальный орган федерального казначейства, финансовый орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В случае установления открытых лицевых счетов судебный пристав-исполнитель обязан сообщить об этом взыскателю, который вправе предъявить исполнительный документ в исполнительный орган, осуществляющий ведение лицевого счета должника (ст. 220.1 Бюджетного кодекса РФ), либо оставить исполнительный лист для дальнейшего исполнения его требований судебным приставом-исполнителем. Ввиду того что имущество передается его собственником автономному учреждению на праве оперативного управления, судебный пристав-исполнитель в целях установления данного имущества обращается с запросом в территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом, в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. Дальнейшие исполнительные действия осуществляются в соответствии с порядком обращения взыскания на имущество должника, установленным Законом об исполнительном производстве.
