(Суворова И. М., Мирза Л. С.) («Юридический мир», 2012, N 2)
ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕ ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ОБРАЩЕНИЮ ВЗЫСКАНИЯ НА СРЕДСТВА БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1981 — 2011 ГГ.)
И. М. СУВОРОВА, Л. С. МИРЗА
Суворова Ирина Михайловна, старший преподаватель кафедры статистики экономического факультета НИУ — Высшей школы экономики, кандидат экономических наук.
Мирза Лилия Сергеевна, генеральный директор АНО «Аналитический центр инновационных проектов и технологий», кандидат юридических наук.
Статья содержит краткий обзор и анализ правовых актов, регулирующих порядок выплат по обращениям взыскания на бюджетные средства. В статье представлено описание нового механизма исполнения судебных актов по искам к казне и бюджетным учреждениям, включая характеристику мер по установлению компенсационных механизмов защиты права на справедливое судебное разбирательство, в том числе права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Ключевые слова: правовой акт, судебный акт, обращение взыскания, средства бюджетной системы, бюджет, бюджетные организации, Минфин России, Федеральное казначейство, исполнительные документы, компенсация, нарушение права на судопроизводство в разумный срок, исполнение судебного акта в разумный срок.
Legal development of execution of judicial acts of levy of execution upon the means of budgetary system of the Russian Federation (1981 — 2011) I. M. Suvorova, L. S. Mirza
The article contains brief review and analysis of legal acts governing the method of payment of levies of execution against budgetary funds. The article describes the new mechanism of the execution of court judgements regarding claims to public treasury and budget-funded entities, including the characterization of measures setting compensatory mechanisms protecting the right to a fair trial, including the right to a judgement to be executed within reasonable time.
Key words: legal act, fieri facias, budget, state-financed organization, execution of court judgements, claims to public treasury and budget-funded entities, Ministry of Finance of RF, Federal Treasury, reasonable time, levy of execution, budget funds, compensation.
Разрешение вопросов исполнения судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства, несмотря на всю свою важность и значимость, до недавнего времени не имело целостного характера. Первым по счету нормативным правовым актом, регулирующим порядок выплат для возмещений ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, было Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24 июня 1981 г. Положение не вполне утратило силу и по сей день применяется в части, не противоречащей Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее — УПК РФ) и иным законам. Предусматривалось, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Начиная с 1997 г. в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» исполнение всех судебных актов было передано службе судебных приставов. Судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство по исполнительным листам о взыскании средств с публично-правовых образований (из казны, из бюджета). Они использовали весь спектр полномочий для обеспечения исполнительных действий, установленных законом: арест счетов бюджета, принудительное списание денежных средств, обращение взыскания на имущество. Негативные последствия вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс трудно переоценить: арест счета бюджета парализовал его исполнение, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в бюджетных учреждениях. Задержка в оплате или списание по постановлению судебного пристава средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождали новые задолженности бюджета, как следствие — новые судебные решения о взыскании. Кроме того, благодаря механизму принудительного исполнения судебных решений о взыскании из бюджета взыскатель получал приоритет перед «нормальным» получателем бюджетных средств. Для восполнения пробела правового регулирования исполнения судебных решений о взыскании ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц был издан Приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. N 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов» <1>. Приказом впервые устанавливалось, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлении граждан и юридических лиц с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств и приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Реестры для финансирования соответствующих расходов после регистрации и юридической экспертизы в Минфине России спускались в соответствующий территориальный орган федерального казначейства Минфина России, который и осуществлял выплату денежных средств. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов не предусматривалось. ——————————— <1> Действовал до ноября 2003 г.
Однако Приказ не решил проблемы вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс. Таким решением стало введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, а не службой судебных приставов. Другая проблема — правовое регулирование обеспечения неукоснительного исполнения вступивших в законную силу судебных решений после введения режима иммунитета бюджетов, однако решена еще не была. С 2000 г. начала применяться ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств. Началом формирования механизма бюджетного исполнения судебных решений можно считать 2000 г., когда ст. 143 Федерального закона N 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» были установлены общие условия обращения взысканий на средства федерального бюджета со счетов должников — их получателей, открытых в учреждениях Центрального банка РФ и (или) кредитных организациях, производимого службой судебных приставов. Однако значительных изменений по сравнению с общими правилами исполнительного производства тогда внесено не было. Начиная с 2001 г. законы о федеральных бюджетах на каждый последующий год начали сокращать полномочия органов принудительного исполнения по тем делам, в которых должником выступали федеральная казна или получатели средств из федерального бюджета. В Федеральном законе от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» было установлено, что органы федерального казначейства производят взыскание средств по денежным обязательствам получателей бюджетных средств «исключительно в пределах целевых назначений, предусмотренных настоящим Федеральным законом в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов бюджетов Российской Федерации» (ст. 109). Также было указано, что при недостаточности средств на эти цели на лицевых счетах должников субсидиарную ответственность несет главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, в пределах выделенных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством РФ. Было определено также, что исполнительные листы по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Министерство финансов РФ и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 110). В рамках реализации указаний законов о бюджете Постановлением Правительства РФ от 22.02.2001 N 143 были утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета (в ред. Постановлений Правительства РФ от 26.07.2004 N 379, от 24.02.2005 N 95), а Постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 — Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Взыскатель должен был представить в Минфин России исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств, заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, и заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. В отличие от прежнего порядка, были не только установлены сроки для исполнения судебных решений, но был изменен порядок оплаты — теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых и выделяемых ему ассигнований. Однако постановление Правительства РФ не вполне решило проблему. Правительство было вправе регламентировать лишь исполнение судебных решений о взыскании из федерального бюджета, но не из бюджетов субъектов Российской Федерации или из местных бюджетов. В последующие четыре года эти положения уточнялись и развивались в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной год: — на 2002 г. — уточнено, что Министерство финансов РФ исполняет направленные ему исполнительные листы по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 128); — на 2003 г. — установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации службой судебных приставов не производится. Компетенция судебных приставов в данной сфере была исключена Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» (с изменениями от 23 июня, 7 июля, 11 ноября 2003 г., 10 ноября 2004 г.). Какие-либо принудительные меры с целью обеспечения исполнения судебных актов предусмотрены не были; — на 2004 г. — запрещение 2003 г. распространено и на взыскание средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства (ст. 135); — на 2005 г. — к исполнительным листам, на основании которых обращается взыскание на средства федерального бюджета по денежным обязательствам должников — получателей этих средств, добавлены судебные приказы (ст. 109), а запрещение службе судебных приставов исполнять судебные акты и судебные постановления по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета распространено на все их лицевые счета, открытые в территориальных органах федерального казначейства (т. е. и на средства, полученные федеральными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, — ст. 111, 115). Проблема правового регулирования на уровне закона отношений по исполнению судебных решений о взыскании из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации приобрела актуальность с момента вступления в силу ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на Федеральное казначейство (которое с 1 января 2005 г. вместе со своими территориальными органами стало организационно обособленным от Минфина России). Кроме того, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» признаны недействительными с 1 января 2006 г. п. 3, 5 и 6 указанных Правил. Конституционный Суд РФ указал, что Правительство РФ, регламентируя вопросы, относящиеся к исключительной прерогативе федерального законодателя (в частности, возлагая на гражданина обязанность по представлению комплекта документов в Минфин России), превысило свои полномочия. В Постановлении от 14.07.2005 N 8-П Конституционный Суд РФ указал, что «включение данных положений в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность». Конституционный Суд дал властям срок до 1 января 2006 г. с тем, чтобы создать соответствующий исполнительный порядок с учетом следующих принципов: — исполнение судебных актов должно осуществляться в разумный срок; — исполнительное производство должно подвергаться эффективному, а не формальному, судебному контролю, позволяющему обжалование действий государственных служащих, затягивающих исполнение судебных актов или отказывающих в нем; — неисполнение судебного акта должно приводить к ответственности должников в соответствии с федеральными законами, и должен существовать специальный механизм, предусматривающий ответственность государственных служащих за неисполнение или несвоевременное исполнение. 27 декабря 2005 г. был принят Федеральный закон N 197-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве», который ввел новую главу в Бюджетный кодекс (далее — БК) 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», состоящей из пяти статей (ст. 242.1 — 242.5). В главе 24.1 БК «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» в соответствии с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации установлен общий для всей бюджетной системы Российской Федерации порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поручив на федеральном уровне Федеральному казначейству исполнение судебных актов, принятых против бюджетных учреждений, финансируемых за счет федерального бюджета, и Министерству финансов судебных актов, принятых против государства, предусмотрев аналогичную систему на уровне субъектов и муниципальных образований. Механизм исполнения судебных актов, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации, окончательно оформился в виде отдельного института, найдя свое нормативное закрепление не в законах ограниченного срока действия (ежегодные законы о бюджете РФ), а в законе длительного действия — Бюджетном кодексе РФ. Новый механизм исполнения судебных актов предусматривает ряд особенностей, среди которых можно выделить следующие: I. В данном механизме выделяются три группы норм: 1) общие положения; 2) исполнение по «искам к казне» (к РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, а также по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъектов РФ, муниципальных образований). Исполнительные документы исполняются Министерством финансов РФ; если должник — субъект РФ или муниципальное образование — финансовым органом соответственно субъекта РФ или муниципального образования. Исполнение судебных актов Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение (а не двух месяцев, как это установлено ФЗ «Об исполнительном производстве») и осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. Ни общие положения этой главы (ст. 242.1), ни ст. 242.2 «Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов» не предусматривают возможности возвращения взыскателям исполнительных документов без исполнения из-за отсутствия ассигнований, предназначенных на эти цели; 3) исполнение по искам к бюджетному учреждению (в связи с денежными обязательствами федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений). Организует и контролирует исполнение исполнительного документа в отношении федерального бюджетного учреждения орган федерального казначейства по месту открытия должнику лицевых счетов для учета средств федерального бюджета и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; в отношении бюджетного учреждения субъекта РФ и муниципального бюджетного учреждения — орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов этих бюджетных учреждений также по месту открытия должнику лицевых счетов для учета средств соответственно бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Исполнителями являются сами должники — бюджетные учреждения. Исполнение исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства соответствующего бюджета по денежному обязательству бюджетного учреждения — должника производится за счет бюджетных средств в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете бюджетных средств, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации, а в случае их отсутствия или недостаточности — за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в пределах общего остатка средств, учтенных на этом лицевом счете (ранее оплата за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности была правом бюджетного учреждения). В случае недостаточности средств исполнение производится за счет дополнительных лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов, выделенных главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета по запросу-требованию должника. II. Во всех указанных случаях на исполнение исполнительные документы направляются самим взыскателем или судом по просьбе взыскателя. К исполнительному листу должна быть приложена надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, на основании которого он был выдан; исполнительные документы направляются с заявлением взыскателя и указанием в нем реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. III. В случае невыполнения должником установленных требований по оплате исполнительного документа органы федерального казначейства могут приостанавливать операции по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных подразделений, открытые в данном органе федерального казначейства, до момента устранения нарушений (за исключением операций по исполнению исполнительных документов). При этом не имеет значения, за счет каких средств образовалась задолженность. IV. Бюджетный кодекс не предоставляет взыскателям права использовать принудительные механизмы исполнения в отношении публичных образований и исключает из компетенции судебных приставов принудительное взыскание с органов власти денежных средств, находящихся на лицевых счетах, открытых в органах федерального казначейства. Таким образом, введение нового порядка сделало более отлаженной деятельность по исполнению судебных актов по искам к казне и бюджетным учреждениям. Нормы бюджетного законодательства таковы, что решение судебного органа обязательно будет исполнено в строго определенный срок. В 2008 г. Конституционный Суд <2> вновь обратился к проблеме отсутствия правовой защиты за нарушение права на справедливое судебное разбирательство, определив, что если отсутствует принудительный механизм исполнения судебных решений против казны, то это не снимает обязанности с федерального законодателя по определению мер, обеспечивающих исполнение судебных решений, критериев и процедуры присуждения компенсаций за неисполнение решений по искам к Российской Федерации. ——————————— <2> Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 734-О-П.
26 января 2010 г. в своем Постановлении «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина» Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснения по капитализированным платежам, позволяющие Минфин РФ без задержек исполнять судебные решения, связанные с индексацией выплат. Меры по установлению компенсационных механизмов защиты права на справедливое судебное разбирательство, в том числе права на исполнение судебного акта в разумный срок, введены Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Данный Закон, вступивший в силу 04.05.2010, предусматривает для взыскателя дополнительные гарантии в случае нарушений закона при исполнении судебного акта. При написании Закона исходили из принципов Европейского суда: принципы разумности сроков и принцип состязательности соблюдены. Говоря о сроках рассмотрения дел, исходили из основных принципов разумности сроков, которые установлены Европейским судом. Четко урегулирован вопрос представления интересов. Были разделены все виды компенсаций, которые возможны в рамках нового Закона, и четко прописано, кто в каких случаях представляет интересы государства, поскольку у нас ответчиком по этим категориям дел выступает только государство. Представляет государство в случаях, когда речь о разумности сроков рассмотрения дела, финансовый орган. В том случае когда речь об ответственности при исполнении судебных актов, то обязательно принимает участие в судебном процессе в качестве ответчика сторона, допустившая нарушение сроков исполнения, то есть распорядитель бюджетных средств, и одновременно с ним по решению суда может быть привлечен и финансовый орган. Для исполнения Закона о компенсациях средства не доводятся до распорядителей. Они платятся из единого бюджета, казны. И платит только финансовый орган. На федеральном уровне — Минфин РФ. То есть все решения попадают в юридический департамент и после подписания начальника департамента идут на оплату. Поэтому исключается вариант нехватки средств. И так же происходит на уровне субъекта и муниципального образования. В условиях, когда у субъекта и муниципального образования средств может не хватить. Тогда они получат соответствующую помощь из федерального бюджета. Основная задача закона — это устранение нарушения прав граждан и юридических лиц, и в первую очередь граждан. Принятие рассматриваемого закона явилось важным шагом в создании эффективного внутреннего средства правовой защиты, позволяющим обеспечивать адекватное и полное восстановление нарушенных прав взыскателя в случае неисполнения или задержек исполнения решений суда. Однако представляется, что закон направлен на решение только одной из задач, провозглашенных в Конвенции о защите прав и человека и основных свобод, — задачу возмещения ущерба. Закон не предложил действенных мер для реализации другого декларированного в Конвенции права — права человека на своевременную судебную защиту. Естественно, оценить в полной мере воздействие принятого недавно Закона возможно будет лишь по прошествии времени. Но можно предположить, что неурегулирование вопросов ускорения рассмотрения дел в судах может привести к новому потоку жалоб в ЕСПЧ уже на трактовку разумности сроков судопроизводства. Хотя, по мнению Павла Александровича Лаптева, заведующего кафедрой европейского права Российской академии правосудия, в прошлом Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека, четкая «тарификация» сроков правосудия невозможна. По его словам, сам ЕСПЧ достаточно широко трактует понятие «разумный срок» и более половины жалоб по этому вопросу отклоняет <3>. ——————————— <3> URL: http://www. weekjournal. ru/society/918.htm.
23 декабря 2010 г. в соответствии с поручением Президента Российской Федерации Д. А. Медведева было принято совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 30/64 от 23 декабря 2010 г. «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или исполнение судебного акта в разумный срок» в целях единообразного применения положений Закона о компенсации N 68-ФЗ. Разъяснения высших судебных инстанций очень подробны и затрагивают применение практически всех норм Закона о компенсации. В отдельном разделе рассматриваются вопросы исполнения решения о присуждении компенсации, в частности, перечислены данные, которые должны быть указаны в резолютивной части судебного акта, способствующие своевременному исполнению решений суда: размер присуждаемой компенсации, орган, на который возложена обязанность по исполнению судебного акта по делу о присуждении компенсации, а также реквизиты банковского счета лица, обратившегося в суд с заявлением о присуждении компенсации, на который должны быть перечислены подлежащие выплате в счет компенсации денежные суммы. Размер компенсации зависит от усмотрения суда. К настоящему времени говорить о каких-либо критериях установления судами суммы компенсации преждевременно. Представляется, что споров о правильном определении размера компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или исполнение судебного акта в разумный срок будет не меньше, чем споров, связанных с размером компенсации морального вреда.
