(Дихтяр А. И.) («Международное публичное и частное право», 2013, N 2)
ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАННЫХ ЛИЦ НА ТЕРРИТОРИИ ЕДИНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА <*>
А. И. ДИХТЯР
——————————— <*> Dikhtyar A. I. Land and legal status of foreign citizens in the territory of a Common economic space.
Дихтяр Ангелина Ивановна, профессор кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «Госуниверситет — УНПК».
Законодательство стран — участниц Единого экономического пространства устанавливает ограничения прав иностранных лиц на приобретение земельных участков в собственность, виды и уровень ограничений различны.
Ключевые слова: земельно-правовой статус, иностранные лица, право собственности, Единое экономическое пространство.
The law of the participating countries of the Common economic space restricts the rights of foreigners to purchase land in the property, the type and level of restrictions vary.
Key words: land and legal status, foreign persons, property and the Common economic space.
При заключении Соглашения от 9 декабря 2010 г. «О торговле услугами и инвестициях в государствах — участниках Единого экономического пространства» (далее — Соглашение) <1> Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан договорились предоставлять индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам другой Стороны не менее благоприятный режим при осуществлении экономической деятельности в различных секторах экономики, чем режим, предоставляемый при аналогичных обстоятельствах своим субъектам на собственной территории. Вместе с тем Стороны в национальных перечнях, содержащихся в Приложениях III и IV к Соглашению, предусмотрели некоторые ограничения национального режима относительно прав иностранных лиц на земельные участки на территориях своих государств. ——————————— <1> См.: решение Высшего Евразийского экономического совета от 19 декабря 2011 г. N 9 // РЖД — партнер (документы). 2012. N 3.
Одним из прав, на котором иностранные лица на территории Единого экономического пространства (далее — ЕЭП) могут владеть земельными участками, является право собственности. Гражданские кодексы <2> содержат практически аналогичные определения и основания приобретения права собственности. Национальное законодательство дает различные легальные определения земельного участка. Во всех государствах — участниках ЕЭП осуществляется деление земель на категории в соответствии с их основным целевым назначением, которые в основном совпадают. Независимо от деления на категории все земли подразделяются на виды. Законодательство сравниваемых правопорядков устанавливает ограничения оборотоспособности земельных участков в зависимости от категории (вида) земельного участка и участников земельных отношений и сделок, что в основном согласуется с национальными перечнями, содержащимися в Приложениях III и IV к Соглашению. ——————————— <2> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011 г. с изм. и доп. от 01.07.2012 г.) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 50. Ст. 7335; Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. N 218-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. N 2/744; 2011. N 78, 2/1837 <Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. URL: http://pravo. by/main. aspx? guid=3871&p0;=hk9800218&p2;={NRPA}> (15.08.2012 г.); Гражданский кодекс Республики Казахстан. Часть общая от 27 декабря 1994 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1994. N 23-24; Казахстанская правда. 2012. 20 января.
Законодательства сравниваемых правопорядков не содержат понятия «иностранное лицо», оно раскрывается через перечень лиц, которые вправе выступать субъектами земельных отношений. Круг иностранных лиц, которые вправе владеть земельными участками на праве собственности, законодатели определяют различно. Так, в Российской Федерации в соответствии со ст. 5 ЗК РФ к участникам земельных отношений, наряду с гражданами, юридическими лицами и публично-правовыми образованиями, относятся также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица. При этом иностранные государства, международные объединения и организации в перечень таких участников не включены, хотя фактически между Российской Федерацией и иностранными государствами заключаются договоры, в соответствии с которыми Россией земельные участки передаются в аренду либо отчуждаются в собственность. В Республике Беларусь в соответствии со ст. 4 Кодекса о земле Республики Беларусь (далее — КоЗ РБ) <3> субъектами земельных отношений, наряду с другими субъектами, указанными в данной статье, являются иностранные граждане и лица без гражданства (далее — граждане, если иное не предусмотрено Кодексом), иностранные юридические лица и их представительства, иностранные государства, дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств, международные организации и их представительства. Таким образом, белорусское законодательство, в отличие от российского, закрепляет более широкий круг иностранных лиц, являющихся субъектами прав на земельный участок. ——————————— <3> См.: Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. N 425-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 187, 2/1522; 2011. N 6, 2/1784.
Анализ положений ст. 12 Земельного кодекса Республики Казахстан (далее — ЗК РК) <4> позволяет сделать вывод, что в республике наряду с национальными землепользователями субъектами земельных отношений являются: созданные в соответствии с законодательством Республики Казахстан предприятия с иностранным участием; граждане иностранных государств; лица без гражданства; иностранные юридические лица; иностранные государства; международные объединения и организации. Кодекс (ч. 5 ст. 37 и ст. 46) и Приложение IV к Соглашению в качестве субъектов земельных отношений упоминают оралманов, к которым относят иностранцев или лиц без гражданства казахской национальности, постоянно проживавших на момент приобретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами и прибывшие в Казахстан в целях постоянного проживания. ——————————— <4> См.: Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. N 442-2 // Казахстанская правда. 2006. 26 июня; 2012. 16 февраля.
Земельные кодексы сравниваемых правопорядков не уточняют круг юридических лиц, относимых к иностранным, но в Соглашении стороны оговорили ограничения для юридических лиц с иностранным участием относительно прав на отдельные виды земельных участков и возможность создания в определенных секторах экономики юридических лиц с иностранным участием (Приложения III и IV). Земельные кодексы не упоминают бипатридов в качестве участников земельных отношений, но и не устанавливают ограничений их прав на земельный участок. Следовательно, на бипатридов распространяется национальный режим в отношении прав на земельный участок. Эта ситуация неоднозначно оценивается, например, в российской юридической литературе <5>. ——————————— <5> См.: Бобряшова М. А. Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10 — 11; Селифонова С. Ю. Правовое регулирование земельных отношений с участием иностранных лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 11, 22.
Земельные кодексы республик Беларусь (ст. 60) и Казахстан (ч. 2 п. 2 ст. 23 и п. 5 ст. 24) утрату гражданства рассматривают в качестве основания прекращения права собственности на земельный участок (земельную долю). Земельный кодекс РФ подобной правовой нормы не содержит. Законодательства сравниваемых правопорядков распространяют на иностранных землепользователей национальный режим, вместе с тем во всех государствах — участниках ЕЭП для иностранных физических, юридических лиц, иностранных государств, международных организаций установлены особенности их правового статуса в земельных отношениях, определенные ограничения их прав по сравнению с национальными субъектами. Наблюдаются различия между ограничениями, предусмотренными национальным законодательством, и обязательствами, принятыми при заключении указанного Соглашения. В Республике Беларусь земельные участки могут находиться у землепользователей на праве государственной и частной собственности, а также на праве собственности иностранных государств, международных организаций (ст. 3 КоЗ РБ). Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства (ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 13 КоЗ РБ). Вместе с тем в Соглашении Республика Беларусь в национальных перечнях предусмотрела иные положения, касающиеся ограничений права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе из состава земель сельскохозяйственного назначения. Так, в Приложении III (поз. 1) предусматривается, что «иностранная собственность на сельскохозяйственные земли и земли приграничных территорий запрещается и может быть ограничена для других типов земель. Аренда земельных участков разрешена на период до 49 лет. Перечень IV (поз. 5) предусматривает, что белорусские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных лиц (совокупная доля) составляет более чем 50 процентов, могут владеть земельными участками сельскохозяйственного назначения исключительно на праве аренды. Срок такой аренды не может превышать 49 лет». Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о необходимости приведения национального законодательства в соответствие с Соглашением, которое ратифицировано Республикой Беларусь. Земельные участки могут находиться в собственности иностранных государств, международных организаций, а также в частной собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, являющихся родственниками наследодателя, в случае получения ими по наследству земельных участков, предоставленных наследодателю в частную собственность, если иное не установлено законодательными актами. При этом в случае наследования земельных участков иностранными гражданами и лицами без гражданства под родственниками понимаются близкие родственники наследодателя, находящиеся в родственной связи с наследодателем, имеющие общих предков до прадеда и прабабки; родители, дети, усыновители, усыновленные (удочеренные), родные братья и сестры, дед, бабка, внуки супруга (супруги) наследодателя (примечание к ст. 12 КоЗ РБ). Кроме того, к иностранным лицам и лицам без гражданства, являющимся близкими родственниками наследодателя, по наследству переходит право частной собственности на земельные участки, предоставленные для коллективного садоводства, дачного строительства и находившиеся у наследодателя на праве частной собственности (ч. 3 ст. 39 КоЗ РБ). Несоблюдение наследниками установленного ст. 52 Кодекса срока для обращения за государственной регистрацией перехода права частной собственности на переданный по наследству земельный участок является основанием прекращения права частной собственности на земельный участок в судебном порядке (ст. 60 КоЗ РБ). Иностранные лица, в отличие от граждан Республики Беларусь, не вправе приобрести право частной собственности на земельный участок по давности владения (ст. 44 КоЗ РБ). Для размещения дипломатического представительства, консульского учреждения иностранного государства в Республике Беларусь иностранное государство, а также международная организация для размещения своего представительства могут приобрести в собственность земельный участок в соответствии с Положением «О порядке предоставления зданий, помещений и земельных участков дипломатическим представительствам, приравненным к ним представительствам международных организаций и консульским учреждениям иностранных государств в Республике Беларусь», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2003 г. N 563 <6>. ——————————— <6> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 142, 1/5172; 2009. N 41, 1/10450.
Статья 13 КоЗ РБ содержит исчерпывающий перечень земельных участков, не подлежащих передаче в частную собственность, собственность иностранных государств и международных организаций. В Республике Казахстан также допускаются две формы собственности на землю — государственная и частная. Следовательно, иностранные лица могут приобретать в собственность земельные участки, находящиеся как в государственной, так и в частной собственности физических и юридических лиц, но с учетом ограничений, установленных для иностранных лиц законом и международными договорами (соглашениями). В частности, Республика Казахстан в Соглашении по ст. ст. 3 и 9 в национальных перечнях, содержащихся в Приложениях III и IV, оговорила следующие ограничения национального режима относительно прав на земельные участки: «В частной собственности иностранных лиц не могут находиться земельные участки, предназначенные для ведения товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения. Право временного возмездного землепользования для ведения крестьянского или фермерского хозяйства и товарного сельскохозяйственного производства предоставляется иностранным лицам на срок до 10 лет». Таким образом, национальные перечни Республики Казахстан содержат иной объем ограничений прав иностранных лиц на земельные участки по сравнению с национальными перечнями Республики Беларусь. Кроме того, национальные перечни Республики Казахстан не оговорили некоторые ограничения для иностранных лиц, предусмотренные действующим Земельным кодексом республики. Это, например, касается земельных участков, расположенных в пограничной зоне и пограничной полосе, которые не могут предоставляться в частную собственность иностранцам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п. 4 ст. 23), а также ограничений права собственности юридических лиц, в уставном капитале которых доля иностранцев, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц составляет более 50 процентов, на земельные участки сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 24). Кроме того, Земельный кодекс устанавливает особый порядок приобретения оралманами права собственности на земельный участок. В соответствии со ст. 46 Кодекса оралманам из государственных земель земельные участки без проведения торгов первоначально предоставляются во временное землепользование, а после приобретения гражданства предоставленные земельные участки переходят в их частную собственность. Утрата гражданства в некоторых случаях может являться основанием прекращения права собственности на земельный участок (п. 3 ст. 23, п. 5 ст. 24 ЗК). Однако утрата гражданства не является основанием прекращения права собственности на земельный участок, предоставленный (предоставляемый) под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями (строениями, сооружениями) и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий (строений, сооружений) в соответствии с их назначением (п. 2 ст. 23 ЗК РК). Если доля иностранного участия в уставном капитале хозяйственного товарищества или акционерного общества составляет 50 или менее процентов, такое юридическое лицо может иметь земельный участок сельскохозяйственного назначения на праве собственности. Статья 26 ЗК РК содержит исчерпывающий перечень земельных участков, которые не могут находиться в частной собственности, в том числе и в собственности иностранных лиц. В Российской Федерации допускается несколько форм собственности на землю. Так, в соответствии с положениями ст. 9 Конституции РФ земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Российское законодательство не раскрывает понятие «иные формы собственности». Интересно, что белорусский законодатель наряду с правом государственной и частной собственности на земельные участки называет и право собственности иностранных государств и международных организаций (ст. 3 КоЗ РБ). Российское законодательство не содержит подобного положения. В российской юридической литературе собственность иностранных государств относят к иным формам собственности, предусмотренным ст. 9 Основного Закона РФ <7>. ——————————— <7> См.: Селифонова С. Ю. Указ. соч. С. 10.
В Российской Федерации иностранные лица могут приобретать в собственность земельные участки, находящиеся в собственности публично-правовых образований, а также в частной собственности физических и юридических лиц, но с учетом ограничений, установленных законом. Не каждый земельный участок может быть объектом права частной собственности. Возможность получения земельных участков в частную собственность зависит не только от субъектов, но и обусловлена целевым назначением и оборотоспособностью земельных участков. Так, ст. 27 ЗК РФ выделяет земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Российская Федерация при заключении Соглашения в национальных перечнях предусмотрела следующие ограничения национального режима относительно прав на земельные участки. Во-первых, иностранная собственность на сельскохозяйственные земли и земли приграничных территорий запрещается и может быть ограничена для других типов земель. Аренда земельных участков разрешена на период до 49 лет. Во-вторых, операции с землями традиционного проживания и осуществления экономической деятельности малочисленных народов и малых этнических групп, а также земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных установленных особо территориях Российской Федерации, могут быть ограничены или запрещены в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации. В-третьих, российские юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных лиц (либо их совокупная доля) составляет более чем 50 процентов, могут владеть земельными участками сельскохозяйственного назначения исключительно на праве аренды. Срок такой аренды не может превышать 49 лет. Полагаем, что Российской Федерацией предложена более удачная формулировка ограничений национального режима, позволяющая оговорить имеющиеся в законодательстве ограничения для иностранных лиц и предоставляющая возможность установления дополнительных ограничений, в том числе для устранения пробелов в анализируемой сфере. Иностранные лица не могут владеть на праве собственности следующими земельными участками: изъятыми из оборота (п. п. 2 и 4 ст. 27 ЗК РФ); в отношении которых федеральным законом установлен запрет на приватизацию (п. 4 ст. 28 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»); зарезервированными для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ); расположенными на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ, Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. N 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»); в границах особой экономической зоны, кроме случаев, когда арендаторы являются собственниками созданных ими объектов недвижимости, расположенных в границах особой экономической зоны (п. п. 2, 3 ст. 32 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»); расположенными на территории закрытого административно-территориального образования (п. 4 ст. 27 ЗК РФ, ст. ст. 6, 8 Федерального закона от 14 июля 1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»); расположенными в границах морских портов (п. п. 2, 4 ст. 28 Закона о морских портах); из состава земель сельскохозяйственного назначения в случаях, определенных законом. В частности, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Резюме. Ратификация государствами — участниками ЕЭП Соглашения от 9 декабря 2010 г. «О торговле услугами и инвестициях на территории Единого экономического пространства» и Решение Высшего Евразийского экономического совета от 19 декабря 2011 г. N 9 обязывают органы государственной власти стран — участниц ЕЭП к приведению национального законодательства в соответствие с Соглашением и выработке согласованных условий приобретения иностранными лицами прав на земельные участки на территориях своих государств. При совершенствовании национального законодательства для иностранных лиц сохранятся некоторые ограничения национального режима в отношении их прав на приобретение земельных участков в собственность.
