(Розовенко М. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 4)
ДУАЛИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД <*>
М. В. РОЗОВЕНКО
——————————— <*> Rozovenko M. V. Dualism of legal regulation of delivery of goods for the state needs.
Розовенко Мария Владимировна, аспирант кафедры гражданского и земельного права юридического факультета Горского государственного аграрного университета.
В статье рассматриваются особенности правового регулирования поставки товаров для государственных нужд. Автор определяет двойственную природу законодательного регулирования договорных отношений по поставке товаров для государственных нужд, характеризуя как публично-правовое, так и частноправовое начало регулирования данных отношений. Автор анализирует различные точки зрения, а также приводит собственные рассуждения по поводу комплексного характера правового регулирования отношений по госзаказам. В целях устранения межотраслевой противоречивости правового регулирования торгов автор предлагает перевести отношения в данной сфере в русло публично-правового регулирования.
Ключевые слова: договор, поставка, контракт, государственный заказ, льготы, государственные нужды, публично-правовые интересы, частноправовое регулирование.
The article concerns the peculiarities of legal regulation of delivery of goods for the state needs. The author determines dual nature of legislative regulation of contractual relations on delivery of goods for the state needs, characterizing both public-law and private-law essence of regulation of these relationships. The author analyses various viewpoints and also considers the complex character of legal regulation of relationships with regard to the state orders. For the purpose of elimination of inter-branch controversy of legal regulation of sales the author proposes to transfer the relationships in this sphere to the sphere of public-law regulation.
Key words: contract, delivery, state order, benefits, state needs, public-law interests, private-law regulation.
В настоящее время российское законодательство развивается в направлении возрождения дуализма права. Поэтому выявление баланса публичного и частного права имеет важное как теоретическое, так и практическое значение. Ученые-юристы не раз подчеркивали, что черта между публичным и частным правом весьма условна и на каждом определенном этапе развития общества и государства сфера правового регулирования тех или иных общественных отношений изменяется. По данному вопросу профессор В. Ф. Яковлев отмечает: «Возьмем любую страну и побеседуем с юристом, занимающимся вопросами правового регулирования экономических отношений, и он скажет, что главная проблема — это определение соотношения публичного и частного права в сфере экономики» <1>. В. Ф. Яковлев, исследуя данный вопрос, обращает внимание на сложный внутренний характер взаимодействия регулирования отношений различными отраслями права, обусловливающий необходимость единства и согласованности не только норм одной отрасли права, но и разных взаимодействующих отраслей, и отмечает, что это взаимодействие должно быть особенно взвешенным и отработанным <2>. В. Ф. Яковлев подчеркивает, что «соотношение частноправового и публично-правового регулирования, распределение сфер между ними, степень влияния публичного права на частное право во многом зависит от существующего социально-экономического и политического строя» <3>. ——————————— <1> Яковлев В. Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами // Вестник ВАС. 1995. N 5. С. 93. <2> Яковлев В. Ф. К проблеме гражданско-правового метода регулирования общественных отношений. Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сборник статей. М., 2001. С. 374 — 375. <3> Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 174.
По мнению В. Ф. Яковлева, «в тех сферах, которые в целом находятся под воздействием частного права, присутствие элементов публичного права может быть выражено двояко. Использование публично-правового регулирования может происходить в явной форме, когда в этих отношениях принимают то или иное участие государство или его органы. Другая форма использования элементов регулирования публичного права — скрытая, неявная. Она выражается в том, что государство не принимает непосредственного участия в соответствующих отношениях, но оно вмешивается в регулирование этих отношений, используя приемы и механизмы публичного права» <4>. ——————————— <4> Там же. С. 175.
Непосредственное участие государства в сфере госзаказов обусловливает публично-правовое регулирование рассматриваемых отношений в явно выраженной форме. Регулирование рассматриваемых отношений нормами административного, финансового и других отраслей публичного права, как уже отмечалось выше, вызвано, в частности, особой целевой направленностью государственного контракта — необходимостью удовлетворения общезначимых экономических потребностей, особыми источниками финансирования госзаказов — бюджетными средствами, средствами государственных внебюджетных фондов и т. п. Российской правовой наукой сформулированы общие основания отграничения публичного права от частного <5>. Критериями деления служат: ——————————— <5> См., напр.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 34 — 37; Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве. М., 1994; Ровный В. В. Проблемы единства российского частного права. Иркутск, 1999 и др.
— природа самих общественных отношений; — субъектный состав; — интересы, защищаемые участниками общественных отношений; — принципы построения общественных связей. Итак, определение частной или публичной специфики общественных отношений помогает решить вопрос о том, какой метод правового регулирования должен быть применен в каждом конкретном случае. Главным условием эффективного регулирования общественных отношений является совпадение типа правового регулирования с их природой, поэтому решение задачи о выборе метода правового регулирования является одним из ключевых моментов правового регулирования отношений, возникающих в обществе. Особенно актуальным является вопрос о соотношении публичного и частного права при регулировании общественных отношений по поставке товаров для государственных нужд. Государственные закупки входят в сферу прямого соприкосновения частных и публичных интересов. Поэтому при регулировании данных общественных отношений необходимо решение трех задач: — удовлетворение частного интереса; — удовлетворение публичного интереса; — оказание положительного влияния на экономику страны. В действующем законодательстве существуют некоторые проблемы правового регулирования публичных закупок. К основным из них можно отнести: — пренебрежение регулирующей задачей государственных и муниципальных контрактов, которое современное гражданское законодательство относит к подвидам гражданско-правовых договоров; — направленность закупок только лишь на эффективность бюджетного регулирования; — отсутствие иерархичного построения компонентов системы планирования. Основным фактором, определяющим указанные недостатки правового регулирования государственных закупок, на наш взгляд, является несогласованность методов правового регулирования. Мысль о том, что экономические отношения требуют отдельного правового воздействия, является не совсем верной, так как невозможно четко отделить вертикальные отношения собственности от горизонтальных. Проблема неэффективного функционирования механизма публичных закупок — вершина айсберга, отражающая неэффективность функционирования хозяйственного механизма в целом. Разрешение этой проблемы привычным способом «латания дыр» возможным не представляется; необходимо концептуальное изменение подходов к правовому обеспечению экономики. Решение вопроса о развитии государственных закупок в настоящее время позволит разрешить важные проблемы совершенствования экономических отношений, возникающих в обществе. Несомненно, положительно влияют на развитие экономики государственные заказы на отечественные продукты. В свою очередь, это ускоряет научно-технический прогресс, оказывает благотворное влияние на развитие малого предпринимательства, развивает перспективное производство в стране. В современной России после отказа от административно-командной системы построения отношений между государством и хозяйствующими субъектами они интегрировались в частную сферу и поэтому были отнесены к обычным видам гражданско-правовых обязательств. Но в последние годы начал ставиться вопрос о том, чтобы применять публично-правовые элементы в урегулировании вопросов о государственных закупках. Поэтому необходимо выявить особенности данных общественных отношений, учитывая государственные интересы, правовой статус субъектов, участвующих в этих отношениях, а также способ оформления этих отношений. Как показывает опыт зарубежных стран, рынок не только совместим с планированием процесса экономического развития, но и практически невозможен без определения целей, механизмов их осуществления, без расчета, прогноза результатов. К особенностям планирования в условиях рынка относится то, что оно не является жестким, основано на использовании экономических методов, имеет рекомендательный характер в отношении частных собственников и частных производителей, сочетает взаимные интересы общества, государства, отдельных товаропроизводителей <6>. Таким требованиям отвечает индикативное планирование. ——————————— <6> Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 104.
Индикативные планы представляют собой определенные ориентиры экономического развития и экономической политики для предприятий, организаций, а также государства и регионов. Экономические индикаторы планов могут варьироваться в зависимости от условий. По срокам реализации планов различают стратегические (долгосрочные) (5 — 50 лет), среднесрочные (два года — пять лет), краткосрочные (до одного года) планы <7>. Индикативное планирование включает деятельность по согласованию (координации) процессов <8>: ——————————— <7> Басовский Л. Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. М., 2007. С. 31, 32. <8> Дудкин В., Петров Ю. Индикативное планирование — механизм координации государственных и негосударственных субъектов управления экономикой // Российский экономический журнал. 1998. N 6. С. 38 — 52.
— макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых государством; — территориального планирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных планах и программах региональных и местных властей; — микропланирования, реализуемого в планах субъектов предпринимательской деятельности; — мезопланирования, т. е. планирования отраслей, подотраслей, территориально-производственных комплексов и т. п., исходящего прежде всего от межотраслевых, межрегиональных и международных финансово — промышленных групп. Индикативное планирование играет роль механизма координации интересов и деятельности государства и самостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающего государственное регулирование с рыночным саморегулированием. Этот механизм основан на разработке системы индикаторов социально-экономического развития и включает определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и прочие процедуры согласования решений на макро — и микроуровне. Индикативное планирование успешно применяется в Японии, Канаде, США, во Франции и многих других странах. Одним из наиболее существенных принципов организации индикативного планирования является его демократизм. В отличие от формы организации планирования «сверху вниз» система индикативного планирования строится на основе консультирования и многоступенчатых согласований, в которых на равноправных началах участвуют представители различных групп — государственных служащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и т. п., т. е. позволяет реализовать договорный принцип установления взаимосвязей в масштабах всего национального хозяйства. Демократический процесс разработки плана позволяет рассматривать его как форму достижения своеобразного экономического и социального компромисса. В процессе прогнозного сопоставления возможных целей и действий хозяйствующих субъектов достигается консенсус экономических интересов, в установлении которого заинтересованы многие из участников процесса планирования. При этом взаимодействие хозяйствующих субъектов на стадии планирования не противоречит рыночным механизмам, так как субъекты согласования не несут бремя экономической ответственности за принимаемые решения, да и сами решения не выступают как обязательные предписания, а имеют рекомендательный характер. Индикативные планы легко корректируются вслед за постоянно изменяющейся рыночной конъюнктурой. И хотя план принимается высшей законодательной структурой, он от этого автоматически не становится директивным элементом, план ориентирован на формулирование основных целей и прогнозируемых результатов. В экономической литературе подчеркивается, что общество, государство и экономика являются теми основными макросистемами, которые определяют функционирование страны. Успешное функционирование и развитие страны непосредственно зависят от взаимодействия и баланса сил общества, государства и экономики <9>. Установление такого баланса может быть достигнуто, в частности, путем применения индикативного планирования. ——————————— <9> Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике // Вопросы экономики. 2004. N 4. С. 27.
Индикативное планирование рассматривается в юридической литературе как своеобразная форма общественного договора. В этом значении индикативный план представляет собой комплекс взаимосвязанных мероприятий по основным народнохозяйственным, социальным, экологическим, внешнеэкономическим и иным проблемам. При этом индикативный план не является суммой заданий и показателей для всех хозяйствующих субъектов, последние включаются в его реализацию только в случае его соответствия их экономическим интересам. Непосредственная задача плана — это прежде всего организация движения денежных потоков. В западной практике индикативное планирование предшествует целевому общегосударственному финансированию. Уже на стадии принятия индикативного плана (программы) определяются органы государственного управления — как заказчики, так и исполнители, формулируются задачи для основных и иных исполнителей, которые могут включиться в процесс реализации плана, предопределяются возможные сроки, критерии оценки и приемки полученных результатов. На основе общенациональных планов (программ) складывается стабильная система контрактных отношений. Вне индикативного планирования государственные заказы могут иметь случайный характер и формироваться по мере обнаружения какой-либо государственной потребности. При индикативном планировании государственный заказ становится устойчивой формой взаимодействия государства и различных субъектов хозяйствования. Поэтому показатели индикативного плана в момент его принятия и утверждения не определяются по исполнителям, так как последние участвуют в их реализации только в случае соответствия плана их интересам при условии обязательного заключения контракта. В зарубежных странах, где широко применяется индикативное планирование, государственный бюджет рассматривается парламентами одновременно с согласующимся с ним индикативным планом. Таким образом, в правоприменительной практике комплексный характер правового регулирования отношений по госзаказам (применение норм частного и публичного права) зачастую вызывает определенные затруднения. Это связано, в частности, с некоторыми противоречиями между нормативными правовыми актами различных отраслей права, регулирующими рассматриваемую сферу отношений. В научной юридической литературе высказываются различные точки зрения по вопросу о соотношении гражданско-правовой и публично-правовой составляющих, в том числе при регулировании размещения госзаказов. В целях устранения межотраслевой противоречивости правового регулирования торгов предлагается, в частности, перевести отношения в данной сфере в русло публично-правового регулирования <10>. С этим предложением нельзя согласиться, поскольку, как представляется, развивать в рыночных условиях следует в том числе частноправовую составляющую рассматриваемых правоотношений. ——————————— <10> Балакин В. В. Торги как институт гражданского права в условиях современной рыночной экономики России: Дис. … к. ю.н. М., 2004. С. 174.
