(Свирков С. А.) («Предпринимательское право», 2013, N 2)
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ЭНЕРГОРЫНКА В ЕВРОСОЮЗЕ И В РОССИИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
С. А. СВИРКОВ
Свирков Сергей Александрович, заместитель заведующего кафедрой гражданского и семейного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
В статье разбираются правовые вопросы формирования российского оптового рынка электрической энергии и мощности. При этом проводятся параллели с законодательством Евросоюза, рассматриваются основные принципы формирования национальных энергорынков по действующему европейскому законодательству. Автором предлагается система критериев, которая позволяет дать характеристику модели национального энергорынка и выявить особенности его правового регулирования. Так, анализируются меры по развитию конкуренции на энергорынке, рассматриваются пути повышения социальной ответственности в сфере электроэнергетики.
Ключевые слова: оптовый рынок электрической энергии и мощности, конкуренция, либерализация электроэнергетики.
General principles of organization of energy market in the European union and in Russia: legal aspect S. A. Svirkov
The article considers the legal issues of the formation of Russian wholesale market of electric energy and power. The parallels with the legislation of the European Union are made; the main principles of the formation of the national energy markets in accordance with the current European legislation are observed. The author suggests a system of criteria those allow to characterize the model of national energy market and to reveal the peculiarities of its legal regulation. As well the measures to enhance of competition in the energy market are analyzed, the ways to increase the social responsibility in the sphere of electric power industry are considered.
Key words: wholesale market of electric energy and power, competition, liberalization of the electric power industry.
Рынок электроэнергии является необходимым атрибутом электроэнергетической отрасли во всех развитых государствах. Рыночный способ хозяйствования зарекомендовал себя как наиболее эффективное направление развития отрасли. Однако рынок, являясь достаточно сложным экономическим инструментом, имеет ценность, лишь если в нем реализованы такие принципы, как открытость, прозрачность, недискриминационность, конкурентность. Конкурентные виды деятельности являются неотъемлемой частью системы функционирования электроэнергетики во всех странах с либерализованным энергорынком. Показательно, что еще на начальных этапах развития отрасли отношения в ней воспринимались исключительно как конкурентные <1>. ——————————— <1> См.: Стофт С. Экономика энергосистем. Введение в проектирование рынков электроэнергии / Пер. с англ. М.: Мир, 2006. С. 40 — 41.
Со временем развитие энергорынка привело к тому, что было проведено экономическое обоснование и разграничение сфер, в которых целесообразно развитие конкуренции, и сфер, где сохраняется монополия. Постулат о необходимости разграничения соответствующих видов деятельности (по крайней мере раздельного учета расходов и доходов от их осуществления) считается основополагающей тенденцией всех реформ по либерализации во всем мире. Без этого либерализация рынка, по существу, невозможна. Создание конкурентного рынка послужило одной из основных целей проведения реформы электроэнергетического сектора. Благодаря низким транзакционным издержкам рынок превращается в главную альтернативу вертикально интегрированным компаниям <2>. Вместе с тем реформы приобретают смысл лишь в том случае, если в сферах, обозначенных по плану реформ как конкурентные виды деятельности, действительно будет присутствовать конкуренция. ——————————— <2> См.: Уроки, извлеченные из либерализации рынков электроэнергии. Международное энергетическое агентство. М.: ОАО «РАО «ЕЭС России», 2005. С. 66.
Вообще энергорынок стоит особняком в числе иных рынков в современной экономической системе. Существует ряд обстоятельств, которые сближают его как с финансовым, так и с товарным рынком. Тот факт, что характер оборота на данном рынке обеспечивается посредством оборота прав, которые, по существу, носят финансовый характер, представляют собой своего рода суррогаты инструментов финансового рынка, в известной степени сближает данные типы рынков. Вместе с тем характерная возможность поставки имущества в случае, когда право на электроэнергию приобретают крупные потребители на опте, сближает данный рынок с товарной биржевой торговлей. По существу, отношения на рынках электроэнергии представляют собой адаптированную модель биржевой торговли применительно к торговле таким специфическим товаром, как электроэнергия. При этом все основные инструменты биржевой торговли также претерпевают определенные изменения. Необходимо иметь в виду, что российский энергорынок представляет собой с экономической точки зрения специализированную модель биржевой торговли с присущими ей экономико-правовыми инструментами, применяемыми для обеспечения ее функционирования. Несмотря на то, что энергорынок не подпадает под сферу действия законодательства о биржевой торговле <3>, с экономической точки зрения он продолжает оставаться биржей. При этом оптовый рынок электрической энергии и мощности (далее — ОРЭМ) является уникальным структурным образованием, специализированной биржей, статус которой установлен специальным законодательством. ——————————— <3> См.: п. 2 ст. 1 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ «Об организованных торгах» // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6726; Закон РФ от 20.02.1992 N 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» // Российская газета. 06.05.1992.
Экономическая модель биржевой торговли реализована на практике посредством законодательного установления определенных правовых механизмов, которые далеко не всегда адекватны природе оформляемых с их помощью экономических сделок. Так, сделки в обороте электроэнергии сконструированы исключительно как кассовые сделки спот, однако на самом деле помимо этого имеют место финансовые сделки. Правовое регулирование энергорынков в Евросоюзе. Законодательство Евросоюза уделяет значительное внимание вопросам организации энергорынков и созданию для них конкурентных механизмов, которые в большинстве случаев находят практическое воплощение. На необходимость применения конкурентных инструментов указывается в Европейской энергетической хартии (Гаага, 16 — 17 декабря 1991 г.) <4>, а также Договоре к энергетической хартии (Лиссабон, 17 декабря 1994 г.) <5>. ——————————— <4> Текст по книге: Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 173 — 180 (извлечение). <5> СПС «КонсультантПлюс».
В качестве целей государств, подписавших Европейскую энергетическую хартию (далее — ЕЭХ), выделяются повышение надежности энергоснабжения и максимальная степень обеспечения эффективности производства, преобразования, транспортировки, распределения и использования энергии с тем, чтобы повышать уровень безопасности и сводить к минимуму проблемы окружающей среды. В числе основных путей достижения указанных целей в ЕЭХ называются создание открытого и конкурентного рынка энергетических продуктов, материалов, оборудования и услуг; обеспечение доступа к энергетическим ресурсам, их разведке и разработке на коммерческой основе, доступа к местным и международным рынкам; устранение технических, административных и прочих препятствий на пути торговли энергией и соответствующими оборудованием, технологиями и связанными с энергией услугами и др. (разд. I ЕЭХ). В п. 2 разд. II ЕЭХ указывается, что доступ к местным и международным рынкам энергетических продуктов должен учитывать необходимость облегчения действия рыночных факторов и стимулирования конкуренции. В развитие указанных положений ЕЭХ в рамках Европейского союза был принят целый ряд нормативных документов. Процесс создания открытого конкурентного рынка, начавшийся в 1990-х гг., проводится планомерно и весьма последовательно. С. С. Селиверстов выделяет три основных этапа либерализации электроэнергетического и газового рынков в ЕС, которые он связывает с последовательным принятием Европейским парламентом трех пакетов законодательных актов <6>. Учитывая последние изменения в законодательной базе ЕС, можно выделить следующие акты, которые ознаменовали поэтапный переход к либерализованному рынку в Евросоюзе: ——————————— <6> См.: Селиверстов С. С. Программа спецкурса «Энергетическое право ЕС» // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Новая правовая культура, 2009. С. 613.
1) Директива 90/377/EC от 26 июня 1990 г. относительно процедур Сообщества по увеличению прозрачности цен на газ и электроэнергию для промышленных потребителей; Директива 90/547/EC от 29 октября 1990 г. и N 91/296/EC от 31 мая 1991 г. о транзите электроэнергии и природного газа; 2) Директивы 96/92/EC от 19 декабря 1996 г. и N 98/30/EC об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии и природного газа; 3) Директивы 2003/54/EC от 26 июня 2003 г. и N 2003/55/EC от 26 июня 2003 г. об общих принципах внутреннего рынка электроэнергии и природного газа; 4) Директива 2009/72/EC от 13 июля 2009 г. об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии <7>. ——————————— <7> URL: http://eur-lex. europa. eu.
Следует отдельно остановиться на содержании последней директивы (далее — Директива 2009/72/EC), которая представляет собой последний этап формирования либерализованного энергорынка в Евросоюзе. Основные принципы организации энергорынка согласно данной Директиве таковы. Возможности, предоставляемые гражданам Евросоюза, могут обеспечиваться только в рамках полностью открытого рынка, который позволяет потребителям свободно выбирать поставщиков, а поставщикам — свободно снабжать своих потребителей. Надежность поставки электроэнергии имеет жизненно важное значение для развития Европейского сообщества, осуществления устойчивой политики в области изменения климата и содействия конкурентоспособности на внутреннем рынке. В целях обеспечения конкуренции и поставки электроэнергии по наиболее конкурентоспособной цене государства-члены и национальные регулирующие органы должны способствовать развитию трансграничного доступа для новых поставщиков электроэнергии. Без эффективного отделения сетей от деятельности по генерации и поставкам существует неотъемлемый риск дискриминации не только в работе сети, но и в создании стимулов для вертикально интегрированных компаний (ВИК) для адекватного инвестирования в свои сети. Любая система разделения видов деятельности должна быть эффективной в устранении любых конфликтов интересов между производителями, поставщиками и операторами системы передачи в целях создания стимулов для осуществления необходимых инвестиций и гарантий доступа к рынку новых участников посредством создания прозрачного и эффективного регулирования. В целях развития конкуренции на внутреннем рынке электроэнергии крупные небытовые потребители должны иметь возможность выбирать своих поставщиков и заключать контракты с несколькими поставщиками, чтобы обеспечить свои потребности в энергии. Такие клиенты должны быть защищены от исключительного положения ВИК, которое может проявляться в блокировании конкурирующих или дополнительных предложений. Недискриминационный доступ к распределительной сети предопределяет последующий доступ к розничным потребителям. Развитие честной конкуренции и простой доступ для разных поставщиков и обеспечение интересов новой генерации должны иметь чрезвычайно важное значение для государств-членов с тем, чтобы потребители могли в полной мере воспользоваться преимуществами либерализованного внутреннего рынка электроэнергии. Создание общего рынка энергии является, по мнению Еврокомиссии по энергетике, весьма эффективным способом повышения конкуренции и снижения цен. В рамках европейского пространства на сегодня действует два организованных международных рынка биржевого типа: это Nord Pool Spot AS и European Energy Exchange AG (EEX). Практически во всех странах еврозоны существуют собственные внутренние организованные энергорынки, которые тяготеют к торговле форвардными контрактами (таких, как Великобритания, Нидерланды и др.). На сегодня в Европе существует более 15 энергетических бирж и платформ по торговле электроэнергией, структура которых имеет значительные различия. Общая характеристика ОРЭМ. Можно выделить несколько параметров, которые позволяют дать исчерпывающую характеристику модели национального энергорынка и которые отражают особенности его правового регулирования. В числе таких параметров следует назвать: 1. Уровень конкуренции (конкурентность рынка). Критерием оценки эффективности функционирования модели оптового и розничного рынков электроэнергии следует признать прежде всего обеспечение конкуренции и открытости на данных рынках. В современной литературе справедливо отмечается, что конкуренция является институтом гражданского права <8>. При этом необходимо учитывать многоплановость данного явления <9>, на которую указывал еще Г. Ф. Шершеневич. По мнению классика, в содержании данного понятия выделяются экономический, этический и юридический аспекты. При этом «юридическое предположение свободной конкуренции заключается в институте частной собственности и свободе договора» <10>. ——————————— <8> См.: Варламова А. Н. Правовое обеспечение развития конкуренции. М.: Статут, 2010. <9> См.: Конкурентное право Российской Федерации: Учебное пособие для вузов / Под ред. Н. И. Клейн, Н. Е. Фонаревой. М.: Логос, 1999. С. 9 — 10. <10> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. Т. II: Товар. Торговые сделки. М.: Статут, 2003. С. 100 — 101.
Большие надежды в вопросе развития конкуренции возлагаются на Программу развития конкуренции в Российской Федерации <11>, в которой появился ряд новых понятий: «конкурентная среда» и «развитая конкурентная среда» и др. Как указано в Программе, состояние конкурентной среды в настоящий момент характеризуется высоким уровнем административных барьеров, таможенных тарифов. Согласно данному документу развитие конкуренции в области электроэнергетики должно обеспечиваться за счет реализации следующих основных направлений: ——————————— <11> Утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р // СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2736.
1) запуск конкурентного рынка перспективной генерирующей мощности; 2) создание условий для развития конкуренции на розничном рынке; 3) создание стимулов для гарантирующих поставщиков на розничном рынке электроэнергии в оптимизации затрат на покупку электроэнергии с оптового рынка в целях снижения стоимости транслируемой нерегулируемой цены на электроэнергию розничным потребителям; 4) обеспечение для потребителей информационной открытости деятельности инфраструктурных организаций электроэнергетики, в том числе с учетом необходимости опубликования информации о наличии свободных мощностей для присоединения к электрическим сетям, информации о ходе исполнения инвестиционной программы. Следует проанализировать предлагаемые меры по отдельности. Первая мера, по существу, лишь заявляет о запуске еще одного сегмента оптового рынка. При этом никаких гарантий или механизмов, которые обеспечивали бы конкурентный характер на этом рынке, Программа не предусматривает. Поэтому остается неясным, каким образом данная мера будет способствовать развитию конкуренции на энергорынке в целом. О второй мере можно сказать буквально то же самое. Создание условий для конкуренции декларировалось с самого начала проведения реформ и создания правовых основ их проведения. На сегодня уже назрела острая необходимость установления конкретных конкурентных механизмов. Касательно третьей предлагаемой меры с трудом можно понять, каким образом она будет способствовать собственно развитию конкуренции на розничном рынке электроэнергии (далее — РРЭ). Основной проблемой конкуренции на РРЭ является обеспечение для потребителя возможности свободного выбора поставщика, т. е. возможности ухода от прежнего поставщика, необходимости возмещения выпадающих доходов и т. д. Оптимизация расходов ГП на оптовом рынке сама по себе может положительно сказаться на его взаимодействии с розничными потребителями, может повысить его конкурентоспособность, но едва ли приведет к реальному развитию конкуренции на РРЭ. Четвертая предлагаемая мера также может рассматриваться как одно из необходимых условий существования конкуренции, однако выглядит весьма декларативно, и одной ее для развития конкуренции явно недостаточно. При всей важности указанных мероприятий они едва ли способны изменить ситуацию, которая сложилась на рынке электроэнергии в результате проведения реформы. Данная ситуация, равно как и современная конфигурация рынка, полностью обусловлена изначально не вполне корректным вектором реформирования. Таким образом, для создания условий полноценной конкуренции необходимыми являются значительные структурные изменения существующей модели оптового и розничного рынков. 2. Либерализация отношений в рамках энергорынка. Очевидно, что конкуренция не может быть обеспечена без осуществления государственного антимонопольного контроля. Однако излишнее государственное вмешательство может также мешать развитию конкуренции на энергорынке <12>, например государственное ценовое регулирование устраняет рыночные сигналы ценообразования и лишает стимулов к снижению издержек. ——————————— <12> См.: Cameron P. D. Competition in energy markets. Law and regulation in the European Union. Oxford University Press, 2007. P. 29 — 31.
Следует отметить, что чрезмерно «заурегулированный» рынок не может в принципе считаться эффективным. Он не может раскрыть для своих участников все потенциальные возможности либерализованного рынка. Есть мнение, что современный российский рынок электроэнергии не может считаться конкурентным как раз в силу огромного регулирующего воздействия на него со стороны государства <13>. Неразвитое состояние конкурентной среды отражается на конкурентоспособности российских компаний на внутреннем и внешнем рынках. Потенциальной угрозой для конкуренции является создание государственных корпораций в сферах, где есть условия для конкуренции с другими хозяйствующими субъектами <14>. В силу особого статуса таких субъектов должна обеспечиваться максимальная прозрачность их деятельности. ——————————— <13> См.: Попондопуло В. Ф. Система договоров в сфере электроэнергетики // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П. Г. Лахно. С. 187. <14> См.: Варламова А. Н. Правовое обеспечение развития конкуренции.
3. Обеспечение социальной ответственности. Концепция социальной ответственности государства и энергокомпаний получила детальное раскрытие в законодательстве Евросоюза, а также большинстве национальных европейских законодательств. Так, согласно Директиве 2009/72/EC, интересы потребителей находятся в основном фокусе данной Директивы, и качество обслуживания должно составлять основную ответственность предприятий электроэнергетики. Существующие права потребителей должны укрепляться и гарантироваться, а также должны включать большую прозрачность. Защита потребителя должна обеспечивать, чтобы все потребители, пользуясь поддержкой Сообщества, получали выгоду от конкурентного рынка. Права потребителей должны обеспечиваться государствами-членами. В связи с этим в законодательстве европейских стран выработана концепция публичного обслуживания (public service obligations — PSO), которая подразумевает необходимость принятия государством ряда мер, отрасли, в особенности направленных на обеспечение баланса интересов всех субъектов отрасли, в особенности населения <15>. К примеру, в итальянском законодательстве установлены специальные положения, направленные на защиту прав потребителей электроэнергии, касающиеся тарифов, возможности заключения прямых договоров и т. д. <16>. В Дании большая часть энергосистемы находится под контролем государства или потребителей <17>. ——————————— <15> См. подробнее: Cameron P. D. Competition in energy markets. Law and regulation in the European Union. P. 128 — 132. <16> См.: Energy Law in Europe. National, EU and International Regulation. Second edition / Edited by M. Roggenkamp, C. Redgwell, I. del Guayo, and A. Ronne. Oxford University Press, 2007. P. 757. <17> См.: Олесен Г., Солески Ю. Поставки энергии в Дании и их демократическое регулирование. Международная сеть устойчивой энергетики (INFORSE) // URL: http://www. inforse. dk.
В России концепция защиты прав потребителей электроэнергии не нашла отражения в законодательстве, что непосредственно отражается на характере экономических отношений в электроэнергетике. Так, необходимо отметить проблему розничных бытовых и небытовых потребителей, которые de facto не имеют системного представительства интересов при принятии решений по конфигурации рынка. В кругах истеблишмента РАО «ЕЭС России» существовало расхожее выражение по этому поводу: «…за все платит потребитель». Защита государством интересов потребителей может проявляться в основном в виде ограничительных регулятивных мер в отношении рынка. Однако подобная линия не способствует развитию открытого конкурентного рынка, а, напротив, замораживает его. Единственный выход из этой ситуации состоит в формировании подлинного рынка потребителя, в котором будет осуществлена действенная либерализация розничного рынка. Данная концепция получает детальное обоснование в трудах современных ученых <18> и, несомненно, должна стать основой развития законодательного регулирования отрасли. ——————————— <18> См.: Трачук А. В. Рынок покупателя как цель реформирования естественных монополий // Экономика. 2010. N 5. С. 25 — 32; Трачук А. В. Теоретико-методологическое обоснование совершенствования механизма деятельности естественных монополий: Автореф. дис. … д. э.н. М., 2011.
4. Структура (архитектура) рынка. В экономической литературе выделяется несколько моделей организации энергорынка в зависимости от характера централизации и порядка совершения сделок (двусторонний и посреднический рынки). Посреднический, в свою очередь, дифференцируется на дилерский рынок, биржу и пул <19>. Российский энергорынок (в самом общем понимании) распадается на рынок «наличного товара», представленный ОРЭМ, а также на рынок срочной торговли, т. е. рынок производных финансовых инструментов с базисным активом — электроэнергией. ——————————— <19> См.: Стофт С. Указ. соч. С. 136 — 140.
Ныне действующий российский ОРЭМ с экономической точки зрения является полным рынком, поскольку представляет собой комбинацию различных типов рынка: рынка с двусторонней торговлей и посреднического (пула). Он включает в себя все основные модели торговли энергией, известные современной биржевой практике <20>. Данные модели представлены в виде различных сегментов ОРЭМ, таких, как: ——————————— <20> См.: Тукенов А. А. Рынок электроэнергии: от монополии к конкуренции. М.: Энергоатомиздат, 2007. С. 168 — 172.
— форвардный рынок, или рынок двусторонних договоров купли-продажи электроэнергии, которые могут заключаться между продавцами и покупателями электроэнергии по обговоренным сторонами ценам, объемам, условиям оплаты, обязательствам по поставке. Данный рынок представлен в ОРЭМ системой торговли по свободным договорам купли-продажи электроэнергии и мощности (далее — СДЭМ); — рынок «на сутки вперед» (РСВ), или спотовый рынок. Основан на механизме конкурентного ценообразования — аукциона ценовых заявок покупателей и продавцов электроэнергии, который проводится ежедневно за сутки до реального времени поставки электроэнергии и одновременно на каждый час суток. В основе его функционирования заложена экономическая модель пула. В российском ОРЭМ данная модель торговли электроэнергией представлена системой договоров купли-продажи электроэнергии по равновесной цене. РСВ является максимально централизованным рынком; в связи с этим законом устанавливается, что функционирование торговой системы оптового рынка обеспечивается посредством организованной системы договоров, которая определяет основные условия деятельности субъектов на оптовом рынке, условия продажи электроэнергии и оказания услуг; — рынок «реального времени». Основной принцип его работы — минимизация стоимости поставки/потребления «балансирующей» электроэнергии, исходя из ценовых заявок поставщиков/потребителей, в сочетании с регулируемым потреблением на дозагрузку или на разгрузку по сравнению с плановыми объемами производства/потребления электроэнергии, формируемыми на рынке «на сутки вперед». В системе ОРЭМ данная система торговли представлена балансирующим рынком электроэнергии и мощности; — рынок мощности, направленный на компенсацию постоянных издержек генерации. Таким образом, в структуре ОРЭМ сочетаются элементы биржевой и внебиржевой торговли. Важно отметить, что торговля по двусторонним обязательствам традиционно рассматривается как внебиржевая торговля <21>. Ее особенность состоит в том, что она является нерегулируемой сферой, на которую в полной мере распространяется действие принципа свободы договора <22>. Важной тенденцией развития внутренних энергорынков в Европе является максимальное предоставление договорной свободы при заключении двусторонних договоров (форвардных контрактов). В отличие от этого в России энергорынок построен на основе иных принципов. СДЭМ фактически интерполированы в общую систему биржевой торговли (пула) и становятся, по сути, биржевыми сделками. Свобода договора при заключении двусторонних договоров купли-продажи электроэнергии существенным образом ограничивается в силу следующих обстоятельств: ——————————— <21> См.: Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 813. <22> Energy Law in Europe. National, EU and International Regulation. Second edition / Edited by M. Roggenkamp, C. Redgwell, I. del Guayo, and A. Ronne. P. 758 — 759.
— установление необходимости учета объемов, поставляемых по СДЭМ, в сводном прогнозном балансе производства и поставок электроэнергии и мощности; — установление третьей очереди принятия на оптовом рынке для объема производства электроэнергии, направленного на обеспечение исполнения обязательств по двусторонним договорам купли-продажи электроэнергии (п. 2 ст. 32 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» <23>); ——————————— <23> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
— необходимость регистрации СДЭМ коммерческим оператором.
