(Вишнякова А. С.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 10)
ПУБЛИЧНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
А. С. ВИШНЯКОВА
Вишнякова Анна Сергеевна, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
Корпоративная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики производна от публичной регламентации, что обусловлено доминирующей ролью исполнительной власти, в первую очередь Минэнерго России, в сфере установления основ корпоративной деятельности Совета рынка. Федеральные органы исполнительной власти реализуют публичные полномочия в сфере корпоративного управления посредством государственного участия в форме публичного представительства в деятельности Совета рынка. Корпоративная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики реализуется Советом рынка в соответствии с Законом об электроэнергетике посредством локального нормотворчества, в том числе путем разработки стандартной формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка и регламентов оптового рынка. Таким образом, имущественные отношения в сфере электроэнергетики обусловлены регламентацией Советом рынка цивилистических полномочий владения, пользования и распоряжения. Тем самым Совет рынка опосредованно участвует в реализации частноправовыми субъектами имущественных полномочий.
Ключевые слова: электроэнергетика, корпоративная регламентация, локальное нормотворчество, контрольные полномочия, право вето, имущественные санкции, регламенты оптового рынка, договор о присоединении, публичное представительство.
Public regulation of property relations in the sphere of electric energy A. S. Vishnyakova
Corporate regulation of property relations in the sphere of electric power derives from public regulation which is conditioned by the dominating role of executive power, mostly the Russian Federation Ministry of Energy, in creating grounds for corporative activity of the Market Council. Executive authorities realize their public powers in the sphere of corporative administrati on by participating in the Market Council’s activities as a public representative. The Market Council carries out the corporative regulation of property relations in the sphere of electric energy in accordance with the Law on Electric Power Industry by the means of local law-making including establishing a standard form of agreement on joining the wholesale market and wholesale market regulations to the trade system. Therefore, property relations in the sphere of electric energy are regulated by the Market Council regulations on civil powers of possessing, operating and disposing. Thus, the Market Council indirectly participates in implementation of property powers by private entities.
Key words: electric energy, corporate regulation, local law-making, supervisory powers, right of veto, property sanctions, wholesale market regulations, accession agreement, public representation.
Публичная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики обеспечивается правовыми актами различной юридической силы. Среди них прежде всего законодательные акты: Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 26 марта 2003 г. «Об электроэнергетике» <1> (далее — Закон об электроэнергетике). Наряду с законодательным регулированием федеральные органы исполнительной власти реализуют правомочия регламентации имущественных отношений в сфере электроэнергетики посредством принятия подзаконных и ведомственных нормативных и индивидуальных правовых актов <2>. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. <2> Несмотря на отсутствие прямого указания в Законе об электроэнергетике на возможность правовой регламентации отношений в сфере электроэнергетики Президентом РФ, соответствующими полномочиями он наделен как глава государства в соответствии с Конституцией РФ.
Корпоративная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики реализуется Советом рынка <3> в соответствии с Законом об электроэнергетике посредством локального нормотворчества, в том числе путем разработки стандартной формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка <4> (далее также ДОП и Договор о присоединении) и регламентов оптового рынка электрической энергии и мощности (далее — регламенты оптового рынка). Таким образом, имущественные отношения в сфере электроэнергетики обусловлены регламентацией Советом рынка цивилистических полномочий владения, пользования и распоряжения. Тем самым Совет рынка опосредованно участвует в реализации частноправовыми субъектами имущественных полномочий. ——————————— <3> В настоящее время функции Совета рынка возложены на Некоммерческое партнерство «Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью» (НП «Совет рынка»). <4> Заключение договора о присоединении к торговой системе оптового рынка представляет собой неотъемлемую предпосылку участия юридического лица в отношениях купли-продажи электрической энергии и мощности на оптовом рынке (см. п. 1 ст. 35 Закона об электроэнергетике).
В законодательстве используются различные понятия в целях фиксации результата локального (корпоративного) нормотворчества <5>: в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» <6> употребляется термин «внутренние установления», в Трудовом кодексе Российской Федерации — «локальные нормативные акты», в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <7> — «внутренние документы». ——————————— <5> Далее понятия «локальное» и «корпоративное» нормотворчество рассматриваются в качестве тождественных. <6> См.: СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465. <7> См.: СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Таким образом, основу локальной регламентации отношений составляют корпоративные акты, принятие которых возможно в том числе и различными некоммерческими организациями. Вопрос о статусе локального нормативного акта в общей системе нормативных правовых актов решается в научной литературе по-разному. По мнению одних авторов <8>, локальные нормативные акты представляют собой неотъемлемую составную часть всей системы правовых актов РФ, занимая в ней особое место, обусловленное «децентрализованным характером локального регулирования и его приближенностью к условиям деятельности каждой конкретной организации, предприятия или учреждения» <9>. ——————————— <8> См.: Рубайло Э. А. Локальные акты в системе правовых актов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 5; Белых В. С., Кривошеев И. В. Страховое право. М., 2001. <9> См.: Рубайло Э. А. Локальные акты в системе правовых актов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 5; СПС «КонсультантПлюс».
Другие исследователи <10>, отмечая производный характер локальных нормативных актов, указывают на отсутствие системной связи между локальными и правовыми актами. ——————————— <10> См.: Пытикова Т. А., Бошно С. В. Правовая природа и признаки локальных правовых актов // Юрист. 2006. N 5.
Действующее законодательство позволяет достаточно определенно утверждать, что локальные нормативные акты не следует рассматривать вне контекста единой системы правовой регламентации. Внутрикорпоративные акты, обладая меньшей юридической силой, чем правовые акты, призваны наравне с последними обеспечивать своевременное урегулирование отношений между государственными, муниципальными и негосударственными субъектами, а также соблюдение баланса публичных и частноправовых интересов. Таким образом, локальные нормативные акты, принимаемые организациями на основе общеправовых принципов и соответствующие основным атрибутам правовых актов, представляют собой необходимую составную часть общей системы правовой регламентации, отражая ее структурную взаимообусловленность и целостность. Одной из форм локального нормотворчества Совета рынка выступает разработка стандартной формы ДОП и приложений к нему — регламентов оптового рынка. Договор о присоединении представляет собой разновидность цивилистического договора, его архитектоника тождественна договору присоединения, атрибуты которого установлены ст. 428 Гражданского кодекса РФ. Согласно данной норме договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в унифицированных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом. В соответствии с действующим законодательством вступление в члены Совета рынка представляет собой необходимое условие возникновения у организации права участвовать в отношениях купли-продажи электрической энергии и мощности на оптовом рынке. Таким образом, разработанные Советом рынка Договор о присоединении и регламенты оптового рынка обладают всеми атрибутами, свойственными локальным актам: они представляют собой результат нормотворческой деятельности Совета рынка и принимаются его компетентными органами корпоративного управления <11>; содержат нормы, обязательные для исполнения всеми членами Совета рынка; обеспечиваются нормами корпоративного санкционирования. Применительно к последнему признаку следует отметить, что на оптовом рынке электрической энергии и мощности действует целостная система мер корпоративного санкционирования. Цели и задачи, виды, а также процедуры применения указанных санкций регламентированы Положением о применении санкций на оптовом рынке электрической энергии и мощности (приложение N 21 к Договору о присоединении) <12>. Порядок и цели реализации контроля за членами Совета рынка установлены Регламентом контроля за соблюдением участниками оптового рынка Договора о присоединении к торговой системе оптового рынка и положения о порядке получения статуса субъекта оптового рынка и ведения реестра субъектов оптового рынка (приложение N 23 к Договору о присоединении). Таким образом, по результатам проведения регламентированных контрольных мероприятий к нарушителям применяются санкции, установленные Договором о присоединении. ——————————— <11> В соответствии с п. 4 ст. 33 Закона об электроэнергетике, а также подп. 4 п. 8.1 Устава НП «Совет рынка» органом, уполномоченным утверждать форму Договора о присоединении к торговой системе оптового рынка и регламентов оптового рынка, а также вносимые в них изменения, выступает Наблюдательный совет НП «Совет рынка». <12> Официальный текст Положения о применении санкций на оптовом рынке электрической энергии и мощности размещен на сайте НП «Совет рынка»: http://www. np-sr. ru.
Действующая система регламентов оптового рынка разработана для упорядочивания не только имущественных отношений субъектов оптового рынка, но и организационных отношений, обусловленных предоставлением организациям права участия в торговле электрической энергией и мощностью. Кроме того, некоторые регламенты оптового рынка можно отнести к числу декларативных: Перечень определений и принятых сокращений (приложение N 17 к Договору о присоединении). Такие акты лишь презюмируют цели правовой регламентации, не определяя их по существу. Наличие в ДОП положений, регламентирующих разнородную систему отношений на оптовом рынке, позволяет некоторым ученым квалифицировать его в качестве смешанного договора <13>. ——————————— <13> См.: Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М., 2006.
Государство, предписывая Совету рынка урегулировать установленные имущественные отношения в сфере электроэнергетики посредством локального нормотворчества, оставляет за собой право по определению существенных условий Договора о присоединении <14>. Органом государственной власти, уполномоченным определять данные условия, выступает Правительство РФ <15>. Государственное волеизъявление в деятельности Совета рынка реализуется посредством экстраординарных контрольных полномочий Минэнерго России, а также публичным представительством в органах корпоративного управления. ——————————— <14> См.: п. 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике. <15> В настоящее время существенные условия ДОП определены в Правилах оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 1172 // СЗ РФ. 2011. N 14. Ст. 1916.
К числу наиболее значимых контрольных полномочий Минэнерго России следует отнести предоставленное ему право вето в отношении решений органов управления совета рынка <16>. Право вето (от лат. veto — запрещаю) относится к наиболее существенным публичным атрибутам римского права <17> и в науке современного конституционного права используется в целях формализации права главы государства приостановить или отклонить вступление в силу акта, принятого органом законодательной власти. В зависимости от правовых последствий право вето дифференцируется на абсолютное, посредством которого глава государства отклоняет принятый представительным органом акт, и отлагательное, позволяющее приостанавливать вступление в силу акта. ——————————— <16> См.: п. 4 ст. 33 Закона об электроэнергетике. <17> См.: Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М., 1986. С. 215.
Предоставленное Минэнерго России право вето в отношении решений органов управления Совета рынка, являя собой абсолютное право, реализуется в соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством энергетики РФ государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью Совета рынка, утвержденного Приказом Минэнерго России от 1 февраля 2011 г. N 22 <18>. ——————————— <18> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 14.
По содержанию административная процедура в виде использования права вето применительно к решениям органов управления Совета рынка тождественна процедуре, установленной Конституцией РФ для отмены Президентом РФ актов Правительства РФ. Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ нормативные и индивидуальные правовые акты Правительства РФ в случае их противоречия актам большей юридической силы <19> могут быть отменены Президентом РФ <20>. Правовой формой реализации рассматриваемого полномочия Минэнерго России выступает нормативный правовой акт в виде приказа <21>. ——————————— <19> К актам, обладающим большей юридической силой, относятся: Конституция РФ, федеральные законы и указы Президента РФ. <20> Следует отметить, что именно процедура отмены решений, принятых компетентными органами, в наибольшей степени соответствует процедуре реализации права вето в Древнем Риме. Высшие выборные должностные лица из плебеев в Древнем Риме, именуемые «народные трибуны», «плебейские трибуны» (лат. tribum plebis), обладали правом вмешательства в действия патрицианских магистратов и сената и могли налагать запрет на их постановления посредством применения права вето (См.: Большая советская энциклопедия. http://slovari. уаМех. га/ ~книги/ БСЭ/ Трибуны%20народные/). <21> См.: п. 29 Административного регламента исполнения Министерством энергетики РФ государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью Совета рынка.
К числу экстраординарных контрольных полномочий Минэнерго следует также отнести право направлять в органы управления Совета рынка обязательные для рассмотрения и подлежащие включению в повестку дня заседаний органов управления Совета рынка вопросы, а также право разрешать указанные проблемы по существу в случае, если корпоративные органы Совета рынка в течение 45 дней не приняли по ним решения <22>. ——————————— <22> См.: п. 4 ст. 33 Закона об электроэнергетике.
Наряду с экстраординарными контрольными полномочиями государственное волеизъявление реализуется особым субъектным составом представителей органов управления Совета рынка. Согласно п. 4 ст. 33 Закона об электроэнергетике наряду с восемью представителями продавцов и покупателей электроэнергии, четырьмя представителями организаций коммерческой и технологической инфраструктур оптового рынка электрической энергии и мощности в состав Наблюдательного совета Совета рынка входят восемь представителей, уполномоченных Правительством РФ и назначаемых из числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти и экспертов в области электроэнергетики <23>. Тем самым обеспечивается публичное представительство в деятельности корпоративных органов частноправовых организаций. ——————————— <23> Полный перечень лиц, входящих в состав Наблюдательного совета НП «Совет рынка» размещен на сайте НП «Совет рынка»: http://www. np-sr. ru.
Таким образом, корпоративная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики производна от публичной регламентации, что обусловлено доминирующей ролью исполнительной власти, в первую очередь Минэнерго России, в сфере установления основ корпоративной деятельности Совета рынка. Федеральные органы исполнительной власти реализуют публичные полномочия в сфере корпоративного управления посредством государственного участия в форме публичного представительства в деятельности Совета рынка.
Библиографический список
1. Белых В. С., Кривошеев И. В. Страховое право. М., 2001. 2. Пытикова Т. А., Бошно С. В. Правовая природа и признаки локальных правовых актов // Юрист. 2006. N 5. 3. Рубайло Э. А. Локальные акты в системе правовых актов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. N 5. 4. Свирков С. А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М.: Статут, 2006. 5. Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М., 1986.
References (transliteration)
1. Belykh V. S., Krivosheev I. V. Strakhovoe pravo. M.: NORMA, 2001. 2. Pytikova T. A., Boshno S. V. Pravovaya priroda i priznaki lokal’nykh pravovykh aktov // Yurist. 2006. N 5. 3. Rubaylo E. A. Lokal’nye akty v sisteme pravovykh aktov Rossiyskoy Federatsii // Zhurnal rossiyskogo prava. 2010. N 5. 4. Svirkov S. A. Dogovornye obyazatel’stva v elektroenergetike. М.: Statut, 2006. 5. Sovetskiy entsiklopedicheskiy slovar’ / Pod red. A. M. Prokhorova. M.: Sovetskaya entsiklopediya, 1986.
