(Рахвалова М. Н.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 5)
НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ЖИЛИЩНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЖИЛИЩНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
М. Н. РАХВАЛОВА
Рахвалова Марина Николаевна, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Новосибирского государственного технического университета, кандидат юридических наук, доцент.
В данной статье автор рассматривает проблемы соотношения норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Жилищного кодекса Российской Федерации.
Ключевые слова: Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации.
Norms, regulating housing relations, as an element of housing and civil legislation M. N. Rakhvalova
Rakhvalova M. N., head of the Chair of Civil Law and Procedure of Novosibirsk State Technical University, candidate of juridical sciences, assistant professor.
In this article the author analyzes some problems of correlation of Civil code of the Russian Federation and of Housing code of the Russian Federation.
Key words: Civil code of the Russian Federation, Housing code of the Russian Federation.
Применительно к данной теме представляется возможным отметить ряд моментов. 1. Нормы, по своей сущности и содержанию являющиеся нормами гражданского права, но вследствие специфики объекта регулируемых ими гражданских правоотношений входящие в комплексную отрасль законодательства — жилищную, могут приниматься как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ при условии их соответствия федеральному законодательству (ст. 71, 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). В ряде случаев возникает вопрос о компетенции органа, включившего в принимаемый нормативный акт нормы, регулирующие жилищные отношения, учитывая, что формирование жилищного законодательства отнесено к ведению не только Российской Федерации (в отличие от гражданского законодательства), но и ее субъектов. А в ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации <1> (далее по тексту — ЖК РФ) содержатся нормы, определяющие компетенцию и органов местного самоуправления в области жилищных отношений. ——————————— <1> Жилищный кодекс Российской Федерации: принят Гос. Думой ФС РФ 22 дек. 2004 г.; одобрен Советом Федерации ФС РФ 24 дек. 2004 г. // Российская газета. 2005. 12 янв.
2. О соотношении Гражданского кодекса Российской Федерации <2> (далее по тексту — ГК РФ) и ЖК РФ, о структуре жилищного законодательства. Нормы, регулирующие отношения пользования жилыми помещениями, содержатся и в ГК РФ, и в ЖК РФ. Можно их обнаружить и в ряде иных федеральных законов и подзаконных актов федерального уровня, нормативных актах субъектов Российской Федерации. В ряде случаев они вступают в противоречие друг с другом (например, п. 2 ст. 288 ГК РФ и ст. 15, 16 ЖК РФ, п. 1 ст. 290 ГК РФ и п. 1 ст. 36 ЖК РФ) и необходимо определить нормативный акт, обладающий наибольшей юридической силой. ——————————— <2> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: принята Гос. Думой ФС РФ 21 окт. 1994 г.; одобрена Советом Федерации ФС РФ 30 нояб. 1994 г. // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: принята Гос. Думой ФС РФ 22 дек. 1995 г.; одобрена Советом Федерации ФС РФ 30 нояб. 1995 г. // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Вряд ли можно признать удовлетворительными разъяснения Верховного Суда Российской Федерации относительно того, что гражданское законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота, в отличие от жилищного <3>. В каком случае жилое помещение — объект экономического оборота и отношения, соответственно, регулируются нормами гражданского законодательства <4>, а в каком его не следует рассматривать в качестве такового и нужно обращаться к нормам ЖК РФ — вопрос по-прежнему открыт. ——————————— <3> Пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 14 от 2 июля 2009 г. «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 8 июля. <4> Пример в Постановлении — сделки с жилыми помещениями — представляется весьма поверхностным. Передача жилого помещения в собственность в порядке приватизации — тоже сделка, совершение которой регулируется жилищным законодательством. Передача жилого помещения в пользование на основании договора социального найма регулируется нормами и гражданского, и жилищного законодательства.
Связь двух кодифицированных нормативных правовых актов представляется очевидной. Многие положения ЖК РФ не могут применяться без учета норм ГК РФ и доктринальных положений гражданского права. Так, если принять, что жилищное законодательство формируется вследствие необходимости регулирования отношений, возникающих по поводу специального объекта гражданских прав — жилого помещения, то жилое помещение в любом случае рассматривается в системе объектов гражданских прав и с позиции доктрины гражданского права. Право пользования жилым помещением, детализация которого приведена в ЖК РФ (ст. 30), является составляющей права собственности и не может рассматриваться в отрыве от общих положений гражданско-правового института собственности. Рассматривая основания прекращения права собственности на жилое помещение, также придется учитывать положения и ЖК РФ, и ГК РФ. Можно привести и другие примеры. К сожалению, проект изменений в ГК РФ <5>, так же как и ГК РФ, не дает ответа на поставленный вопрос. Перечень категорий нормативных правовых актов, относящихся к жилищному законодательству, приведен в п. 2 ст. 5 ЖК РФ. Это ЖК РФ, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы. Следовательно, другие федеральные законы должны быть приняты в соответствии с ЖК РФ. О соотношении ЖК РФ и ГК РФ в первом нормативном правовом акте — ни слова. Очевидно, что ГК РФ нельзя отнести к категории федеральных законов, указанных выше. Можно ли сделать вывод, что нормы ГК РФ не подлежат применению к жилищным отношениям? Положительный ответ выглядел бы странно. Не находим ответа и обратившись к ст. 2 и 3 ГК РФ. ——————————— <5> Проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27 апр. 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
Представляется, что как вариант можно было бы дополнить ст. 8 ЖК РФ нормой о применении гражданского законодательства к жилищным отношениям (ст. 4 ЖК РФ), не урегулированным жилищным законодательством. Это позволит сегодня решить вопрос о соотношении норм ГК РФ и ЖК РФ и продолжить дискуссию о месте жилищно-правовых норм в системе российского права, о содержании понятий «жилищное правоотношение» и «жилищные отношения», а также об их соотношении <6>. ——————————— <6> Тем более что уже известен пример сосуществования двух кодифицированных нормативных правовых актов (ст. 2, 3 ГК РФ и ст. 4 Семейного кодекса РФ), хотя, безусловно, семейные отношения (как, впрочем, и жилищные) имеют свою специфику, недаром же вопрос и об их отраслевой принадлежности длительное время является дискуссионным. Вместе с тем в ст. 2 Семейного кодекса РФ приведен перечень групп отношений, регулируемых семейным законодательством, а ст. 4 этого нормативного акта позволяет применять гражданское законодательство «постольку, поскольку это не противоречит существу семейных отношений».
3. Как следует из учебной и научной литературы, гражданское законодательство содержит нормы, регулирующие гражданские отношения, а жилищное — жилищные. Сформулировать понятие «жилищные отношения» непросто. К ним законодатель отнес разнообразные группы отношений (ст. 4 ЖК РФ). Не случайно в литературе указывается на неоднородность жилищных отношений <7>, включающих в себя и гражданские отношения, и административные <8>. И вновь возникают обе проблемы, о которых было упомянуто в начале статьи. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Ю. К. Толстого «Жилищное право» включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <7> Яковлев В. Ф. Основы жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1981. С. 38; Вишневская И. С. Советское жилищное право. Ростов н/Д, 1986. С. 32; Литовкин В. Н. Жилищное право, жилищное законодательство — соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995. С. 62; Толстой Ю. К. Жилищное право. М., 1996. С. 25. <8> В данной работе мы не будем касаться вопроса о том, является ли жилищное право самостоятельной или комплексной отраслью права или подотраслью гражданского права, и характеризовать различные точки зрения на этот счет. На наш взгляд, речь может идти лишь о жилищном законодательстве.
Согласно ЖК РФ, жилищное законодательство может содержать (и содержит) нормы, регулирующие и отношения собственности на жилые помещения. Причем что касается частной собственности, то жилищное законодательство может включать нормы, регулирующие только отношения пользования жилыми помещениями и общим имуществом собственников помещений (ст. 4 ЖК РФ). Применительно же к государственным и муниципальным жилищным фондам жилищное законодательство может включать в себя и нормы, регулирующие и возникновение, и осуществление, и изменение, и прекращение права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями (ст. 4 ЖК РФ), т. е. может содержать нормы, по сути определяющие основания возникновения, осуществления, изменения и прекращения права собственности на жилые помещения. Вместе с тем в жилищном законодательстве есть примеры, когда оно не только претендует на регулирование отношений пользования, но и содержит нормы об основаниях возникновения права частной собственности <9>, его прекращения путем изъятия жилого помещения вследствие признания дома аварийным и подлежащим сносу, а также вследствие самовольных переустройства или перепланировки (ст. 10, п. 5, 6 ст. 29 ЖК РФ). Статья 32 ЖК РФ о выкупе жилого помещения вследствие изъятия земельного участка в некоторой степени корреспондирует с положениями гл. 17 ГК РФ. Примечательно, что ЖК РФ не предусматривает возможности изъятия жилого помещения у собственника при нецелевом использовании этого помещения, при систематическом нарушении прав и законных интересов соседей, а также при бесхозяйственном обращении с жилым помещением, вследствие которого допускается его разрушение. Однако подобные нарушения как повод для изъятия жилого помещения у его собственника предусмотрены ГК РФ (ст. 235, 293). ——————————— <9> Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» // Российская газета. 1991. 27 июля.
Какова же все-таки отраслевая принадлежность отношений владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями и нормами какого кодекса они должны регулироваться? В частности, возможно ли регулирование прекращения права собственности нормами ЖК РФ, учитывая, что отношения собственности всегда являлись предметом гражданско-правового регулирования? Возможно ли четко разграничить нормы права, регулирующие отношения по пользованию жилыми помещениями, отнеся их к гражданскому или жилищному законодательству, учитывая к тому же комплексный характер последнего? Если в основание обособления и выделения гражданского права в самостоятельную отрасль права и гражданского законодательства — в самостоятельную отрасль законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексная отрасль жилищного законодательства сформирована по другому признаку — по объекту. 4. Проект изменений ГК РФ предполагает включение в него и норм о праве личного пользовладения и его разновидности — праве социального пользовладения (глава 20.3) <10>. Каким образом эти нормы будут взаимодействовать с положениями ст. 30 и 31 ЖК РФ, законодатель умалчивает. Очевидно, что их противоречие лишь усугубится. ——————————— <10> Проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27 апр. 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс»; Рахвалова М. Н. Право личного пользовладения жилым помещением: предполагаемые изменения в ГК РФ // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. ст. Ч. 48 / Ред. Б. Л. Хаскельберг, В. М. Лебедев, Г. Л. Осокина, В. С. Аракчеев. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2011. С. 6 — 8.
Список литературы
1. Вишневская И. С. Советское жилищное право. Ростов н/Д, 1986. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: принята Гос. Думой ФС РФ 22 дек. 1995 г.; одобрена Советом Федерации ФС РФ 30 нояб. 1995 г. // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410. 3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: принята Гос. Думой ФС РФ 21 окт. 1994 г.; одобрена Советом Федерации ФС РФ 30 нояб. 1994 г. // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. 4. Жилищный кодекс Российской Федерации: принят Гос. Думой ФС РФ 22 дек. 2004 г.; одобрен Советом Федерации ФС РФ 24 дек. 2004 г. // Российская газета. 2005. 12 янв. 5. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» // Российская газета. 1991. 27 июля. 6. Литовкин В. Н. Жилищное право, жилищное законодательство — соотношение с гражданским правом // Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М., 1995. 7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 14 от 2 июля 2009 г. «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 8 июля. 8. Проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27 апр. 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс». 9. Рахвалова М. Н. Право личного пользовладения жилым помещением: предполагаемые изменения в ГК РФ // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. ст. Ч. 48 / Ред. Б. Л. Хаскельберг, В. М. Лебедев, Г. Л. Осокина, В. С. Аракчеев. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2011. С. 6 — 8. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Ю. К. Толстого «Жилищное право» включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— 10. Толстой Ю. К. Жилищное право. М., 1996. 11. Яковлев В. Ф. Основы жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик и режим правового регулирования жилищных отношений // Основы советского жилищного законодательства: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1981.
