(Подавалова Л. Д.) («Семейное и жилищное право», 2011, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ТЕРМИНОЛОГИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МАЛОЭТАЖНОГО ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА <*>
Л. Д. ПОДАВАЛОВА
——————————— <*> Podavalova L. D. Problems of terminology in the legal regulation of low-rise residential buildings.
Подавалова Лариса Дмитриевна, аспирантка Московской финансово-промышленной академии.
В 2007 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий», однако до настоящего времени данный проект не принят, что обусловлено различными проблемами как законодательного, так и экономического характера. Некоторые из проблем, связанных с терминологией жилищного и других отраслей российского законодательства, автор попытался осветить в настоящей статье.
Ключевые слова: жилищное право, право на жилище, жилое помещение, строительство, малоэтажная застройка, территория малоэтажной жилой застройки, этаж жилого помещения.
In 2007, the State Duma introduced a draft Federal law «On amendments to some legislative acts of the Russian Federation on the development of low-rise residential development areas», but to date the project was not accepted due to various problems, both legislative and economic. Some of the problems associated with the terminology of housing and other sectors of the Russian legislation, the author tried to cover in this article.
Key words: housing law, the right to housing, housing construction, low-rise buildings, the area of low-rise residential buildings, floor dwelling.
Статья 2 Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК РФ) закрепляет право граждан на обеспечение со стороны органов государственной власти и местного самоуправления условий для осуществления права на жилище. Одним из направлений реализации права на жилище является стимулирование жилищного строительства (п. 4 ст. 2 ЖК РФ), в том числе создание условий для развития малоэтажного строительства. Действующее законодательство в основном регулирует отношения, возникающие между собственниками помещений в многоквартирных домах, и слабо учитывает специфику правоотношений по строительству и управлению малоэтажными домами. Для решения данной проблемы еще в 2007 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий», который до сих пор не принят Федеральным Собранием. Основные направления гражданско-правового регулирования данного законопроекта включают в себя создание объединений граждан, основной целью которых является обеспечение малоэтажного строительства и участие в нем, а также управление территориями, на которых осуществляется малоэтажная жилищная застройка. Как отмечалось Д. А. Медведевым, «в настоящее время застройщики в основном сохраняют за собой права на инфраструктуру коттеджной застройки и граждане, приобретая земельный участок и жилой дом в месте такой застройки и, по существу, оплачивая все расходы застройщика на создание инфраструктуры, остаются зависимыми от застройщика, а проживание в такой застройке превращается для них в достаточно дорогое удовольствие. Граждане, даже если они объединятся, не смогут на равных конкурировать с постоянными участниками рынка строительства (инвесторами, девелоперами и т. п.), поскольку такие объединения граждан при предоставлении земельных участков на конкурсах рассматриваются как рядовые юридические лица. Поэтому закон должен создать условия, при которых объединившимся гражданам было бы проще преодолеть как психологические, так и бюрократические барьеры, связанные со сложностями осуществления самостоятельного строительства» <1>. ——————————— <1> Медведев Д. А. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации: вопросы кодификации // Кодификация российского частного права / В. В. Витрянский, С. Ю. Головина, Б. М. Гонгало и др.; Под ред. Д. А. Медведева. М.: Статут, 2008.
Проблемы, поставленные перед законодателем в связи с внесением в Государственную Думу вышеназванного проекта, весьма многообразны и охватываются нормами не только гражданского, жилищного, земельного, но и административного права, а также градостроительного, бюджетного законодательства. В связи с этим видятся целесообразными разработка и принятие единого комплексного законодательного акта, посвященного вопросам малоэтажного строительства, охватывающего нормы как гражданского, жилищного, земельного права, так и административного. Актуальным представляется вопрос Г. Ф. Шешко: «Разумно ли решение вопроса о малоэтажном строительстве в рамках Жилищного кодекса, если обосновывать его наличием в ЖК положений о кооперации; т. е. небесспорный в ЖК ряд норм о кооперации влечет череду иных сомнительных решений?» <2>. ——————————— <2> Шешко Г. Ф. О некоторых проблемных вопросах жилищного законодательства, о приватизации жилья и несколько слов к вопросу о регистрации граждан по месту жительства // Жилищное право. 2010. N 4. С. 57 — 68.
Для ответа на данный вопрос необходимо обозначить круг таких проблем, которые охватываются частным правом, и тех, которые входят в сферу публичного права. Законодательство о малоэтажном строительстве призвано регулировать: 1) отношения, возникающие по поводу общего имущества в малоэтажной застройке; 2) формы объединений граждан для освоения земельных участков путем малоэтажного строительства; 3) правовое положение граждан — участников таких объединений; 4) особенности осуществления деятельности этими объединениями; 5) способы управления территорией малоэтажной жилищной застройки; 6) порядок предоставления данным объединениям граждан земельных участков; 7) формы государственной поддержки объединений граждан, в том числе содействие органов государственной власти, органов местного самоуправления в создании указанных объединений, введение упрощенного порядка предоставления земельных участков жилищным некоммерческим объединениям граждан под малоэтажную жилищную застройку, в том числе предоставление таких земельных участков на бесплатной основе либо с частичной компенсацией соответствующих расходов по приобретению таких земельных участков; введение упрощенного порядка осуществления градостроительной деятельности при осуществлении малоэтажной жилищной застройки территорий жилищными некоммерческими объединениями граждан, установление льготного налогообложения и т. д. В сферу частного права входят правоотношения, обозначенные в п. 1 — 4. Наиболее важным вопросом гражданско-правового регулирования является осуществление права собственности на общее имущество в малоэтажной застройке. Для его изучения и оптимального решения необходимо определиться с понятиями «малоэтажная застройка», «территория малоэтажной жилищной застройки». Проектом Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий» не дается определение малоэтажной застройке, но предлагается в ст. 49 Градостроительного кодекса РФ <3> определить объекты малоэтажного жилищного строительства, применительно к которым не проводится государственная экспертиза в отношении проектной документации: ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
— отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства); — жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из частей — нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования либо на территорию малоэтажной жилищной застройки (жилые дома блокированной застройки); — многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования либо на территорию малоэтажной жилищной застройки. В действующих нормативных правовых актах понятия объекта малоэтажного жилищного строительства не содержится, за исключением Постановления Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 242 «Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2008 — 2009 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки» <4>, в котором дается определение нового микрорайона массовой малоэтажной застройки как комплексного освоения земельного участка (земельных участков) в целях жилищного строительства, в том числе с выполнением на нем (них) работ по строительству жилых домов (индивидуальных и многоквартирных) высотой до трех этажей включительно. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2007. N 7. Ст. 2053.
Таким образом, очевидно, необходима общая норма, которая устанавливала бы общее ограничение для всех объектов малоэтажной застройки тремя этажами, а также содержала указание на признаки жилого помещения в соответствии со ст. 15 Жилищного кодекса РФ. Эти признаки имеют значение как для гражданского, жилищного, так и для градостроительного, земельного, бюджетного законодательства. В дальнейшем при определении льготных норм по предоставлению земельных участков, ведении градостроительной документации и т. д. необходимо установление критерия ограниченного числа семей (определение семьи должно быть использовано исходя из норм жилищного, а не семейного права), ограничение количества квартир, расположение на одном земельном участке, образование общей территории, общего имущества и т. д. в зависимости от предмета отраслевого регулирования. Так, например, для государственной регистрации прав на данный объект недвижимого имущества не имеет значения количество семей, членов семьи и т. п., но важны технические характеристики, прежде всего признак взаимосвязи с землей и вытекающие из этого иные признаки. Кроме того, при определении этажности необходимо учитывать, что градостроительное законодательство предусматривает разные виды этажей и не формулирует самостоятельное определение этажа. Приказ Минземстроя РФ от 4 августа 1998 г. N 37 «Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации» дает понятия мансардного (мансарда), надземного, подвального, технического, цокольного этажей. Этажность жилого дома должна определяться по числу надземных этажей. При определении этажности в число надземных этажей включаются цокольные этажи, если верх перекрытия цокольного этажа возвышается над уровнем планировочной отметки земли не менее чем на 2 м. Первым надземным считается этаж, пол которого находится не ниже уровня планировочной земли. Если отдельные части жилого дома имеют разное количество надземных этажей, его этажность определяется по наибольшему количеству этажей в здании. Эти вопросы необходимо учитывать при определении объекта малоэтажного строительства. Если число надземных этажей включает мансардные и цокольные, то нужно учитывать возвышение перекрытия над уровнем планировочной отметки земли, что заложено в определении надземного этажа и не соответствует определению цокольного, либо внести изменение в вышеназванные технические нормы. В том случае, если объект малоэтажного строительства имеет ограничение по количеству блоков в жилом доме блокированной застройки (до десяти), необходимо сформулировать определение блока, чего не сделано в проекте Закона. Кроме того, необходимо разграничивать для целей жилищного права понятия объектов малоэтажного жилищного строительства и других, не относящихся к категории жилых. В названии проекта используются термины «малоэтажная жилищная застройка территорий», «территория малоэтажной жилищной застройки», однако их критерии не определены. Предлагается под территорией малоэтажной жилищной застройки (малоэтажной жилищной застройкой) понимать совокупность смежных земельных участков и расположенных на них объектов малоэтажного жилищного строительства и иных взаимосвязанных с ними объектов, в том числе земельные участки и иные объекты, входящие в состав общего имущества в такой застройке. Относительно использования категорий «жилой» и «жилищный» следует учитывать, что термин «жилищный» используется применительно к вопросам нормативного правового регулирования, в частности используется в терминах: «жилищное законодательство», «Жилищный кодекс», «жилищные отношения», «жилищные права и обязанности». В отношении объектов жилищного права используется термин «жилой» — жилое помещение, жилой дом. В связи с тем что рассматриваемый проект оперирует категориями, относящимися к объектам жилищного права, то, безусловно, следует использовать термин «жилой» применительно к малоэтажной застройке. Эти и другие вопросы терминологии имеют важное значение в рамках дальнейшей законодательной деятельности по принятию проекта Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий» и влияют на нормативное правовое регулирование в данной сфере.
