(Макаров О. В.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 6)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ И ИХ ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
О. В. МАКАРОВ
Макаров Олег Васильевич, адвокат, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются основные проблемы правового режима жилищного обеспечения граждан. Сформулированы теоретические и практические выводы по всей совокупности проблематики. Обоснованы предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения, направленные на формирование и поддержание единого организационно-правового режима жилищного обеспечения граждан и дальнейшего улучшения их жилищных условий.
Ключевые слова: формы удовлетворения жилищных потребностей граждан, их содержание и правовой режим, взаимодействие жилищного обеспечения граждан и задач государства.
Organizational-legal forms of housing needs and their legal treatment O. V. Mackarov
Mackarov Oleg Vasiljevich, advocate, candidate of jurisprudence, associate professor.
The article examines the main challenges of the legal regime of housing of citizens. Theoretical and practical conclusions for the full range of perspectives are formulated. Proposals to improve legislation and its application to building and maintaining a single institutional and legal regime of housing of citizens and further improve their housing conditions are proved.
Key words: forms meet the housing needs of citizens, their content and legal treatment, interaction of housing of citizens and the State.
Несложный анализ действующего законодательства выявляет довольно разнообразный набор организационно-правовых форм удовлетворения жилищных потребностей граждан. Расположим их по социально-экономической и жизненной значимости: 1) предоставление жилого помещения в собственность безвозмездно; 2) предоставление единовременной субсидии или единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения; 3) участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих; 4) приобретение жилого помещения с использованием жилищных сертификатов; 5) предоставление жилого помещения внаем; 6) предоставление арендованного жилого помещения; 7) компенсация расходов на наем, поднаем жилого помещения и 8) участие в жилищной кооперации. Предоставление жилого помещения в собственность безвозмездно моделируется действующим законодательством более как исключительная, чем общая процедура. На общих основаниях, возмездно, за плату приобретение жилого помещения в собственность, естественно, никому не возбраняется, но приобретение жилого помещения безвозмездно должно опираться на предусмотренные правовые основания (особые случаи приобретения права собственности на жилое помещение). Таковыми в текущих формально-юридических условиях являются: 1) заключение и исполнение договора передачи предоставленного по договору социального найма жилого помещения в собственность до 1 марта 2015 г.; 2) предоставление жилого помещения членам семьи погибшего сотрудника органов внутренних дел и инвалидам I и II групп, если гибель сотрудника или инвалидность связаны с исполнением служебных обязанностей (ст. 5 Федерального закона от 19 июля 2011 г. «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») <1>; 3) принадлежность к некоторым категориям военнослужащих, членам и бывшим членам семей этих военнослужащих (Федеральный закон от 8 декабря 2010 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан» <2> и 4) заключение и исполнение договора передачи в собственность гражданина жилого помещения, находящегося в частной собственности какого-либо субъекта гражданского права. В последнем случае одно из оснований передачи жилого помещения в собственность гражданина состоит в наличии корпоративных или трудовых отношений с тем или иным субъектом гражданского права. Кроме того, ст. 1 Федерального закона от 8 декабря 2010 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан» предоставляет некоторым категориям военнослужащих и членам (бывшим членам) их семей право на предоставление жилого помещения по договору социального найма или единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения. ——————————— <1> Российская газета. 2011. 21 июля; 2013. 11 января. <2> Российская газета. 2010. 13 декабря.
Предоставление единовременной субсидии или денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения по действующему законодательству взаимосвязано главным образом с особенностями субъектного состава тех или иных правоотношений. Статья 53 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <3> предусматривает предоставление гражданскому служащему единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, которые устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Часть 1 ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2011 г. «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» предусматривает право сотрудника, имеющего стаж службы в органах внутренних дел не менее 10 лет в календарном исчислении, на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период службы в органах внутренних дел. Единовременная денежная выплата может предоставляться определенным категориям ветеранов. Право на основную и дополнительную государственную субсидию имеет молодая семья — участница подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 — 2015 годы. ——————————— <3> Российская газета. 2004. 31 июля; 2013. 10 июля.
Участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения предусмотрено для военнослужащих, что характеризует ее как особую, специальную форму жилищного обеспечения, не имеющую общего значения для всех граждан РФ. Приобретение жилого помещения с использованием жилищных сертификатов также избирательно, поскольку применяется во взаимосвязи с особенностями субъектного состава того или иного правоотношения или какими-либо обстоятельствами (например, прекращение работы в районах Крайнего Севера или приравненных к ним местностях). Основания и порядок предоставления жилого помещения внаем зависят от принадлежности жилого помещения тому или иному жилищному фонду. Для предоставления жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде законодательство предусматривает общие и особые основания такого предоставления. Общие основания предоставления жилого помещения по договору социального найма предусмотрены Жилищным кодексом РФ и сводятся к признанию гражданина малоимущим и нуждающимся в улучшении жилищных условий. Особые основания предоставления моделируются какими-то другими законами, к примеру, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» (с последующими изменениями и дополнениями) <4> снимает требование определенного имущественного положения по отношению к определенным категориям граждан: инвалиды и участники войны, ветераны боевых действий. ——————————— <4> Российская газета. 1995. 19 января; 2013. 13 апреля.
Что касается предоставления арендованного жилого помещения и компенсации расходов на наем, поднаем жилого помещения, то субъектами получения арендованного жилого помещения или компенсации за наем/поднаем жилого помещения предусматриваются военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел. Такой способ приобретения права на жилое помещение, как участие в жилищной кооперации, доступен, естественно, всем категориям граждан, но вопрос о соотношении этого способа с другими формами удовлетворения жилищных потребностей граждан возникает, как, впрочем, и более общий вопрос о соотношении всех форм жилищного обеспечения. Предписания действующего законодательства либо недостаточны, либо противоречивы. В преимущественном положении, видимо, находятся военнослужащие, поскольку п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» (с последующими изменениями и дополнениями) <5> предусматривает, что военнослужащие — граждане, проходящие военную службу по контракту, в период прохождения ими военной службы имеют право на улучшение жилищных условий с учетом норм, очередности и социальных гарантий, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, военнослужащим доступны в принципе все формы удовлетворения жилищных потребностей, предусмотренные действующим законодательством. Последствия улучшения жилищных условий военнослужащих — граждан, проходящих военную службу по контракту, видимо, сводятся к возможности дальнейшего улучшения жилищного обеспечения до установленных норм. ——————————— <5> Российская газета. 1998. 2 июня; 2012. 1 августа.
Дополнительно п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» предоставляет военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, по их желанию право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо на получение ими земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов. Указание на право военнослужащих на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы, в сущности, излишне, поскольку никакие законы не запрещают военнослужащим участвовать в жилищной кооперации. Некоторым категориям ветеранов предоставляется преимущество при вступлении в жилищно-строительные и жилищные кооперативы, что может иметь значение в конкурентных условиях. Если же нуждаемость ветерана в улучшении жилищных условий сохраняется, то, соответственно, сохраняется право на улучшение жилищных условий по нормам законодательства о ветеранах. Изложенный структурно-логический и содержательный анализ действующего законодательства ясно доказывает отсутствие единого организационно-правового режима жилищного обеспечения граждан. В нарушение конституционного принципа равенства граждан солидными преимуществами в жилищном обеспечении пользуются военнослужащие, которые, по сути дела, постоянно, в течение всего периода военной службы и после ее окончания, имеют право на обеспечение жилым помещением в той или иной форме. Возникающий вопрос о возможности (или необходимости) создания и поддержания единого организационно-правового режима жилищного обеспечения граждан может опираться на следующие доводы и обоснования. Во-первых, постоянный и стабильный характер жилищных потребностей граждан <6>; постоянное возрастание и усложнение по структуре и содержанию жилищных потребностей граждан; постепенное преобразование жилого помещения в место осуществления профессиональных занятий и получения образования граждан. Государство, стремящееся быть правовым, не может безразлично относиться к объективным тенденциям развития жилищной сферы. ——————————— <6> См. об этом: Седугин П. И. Жилищное право. М., 2000. С. 7.
Во-вторых, необходимость реализации ст. 40 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого на жилище. В-третьих, формирование единого правового режима жилищного обеспечения граждан отразило бы такую тенденцию правового регулирования жилищных отношений, как унификация правового положения граждан как субъектов жилищных правоотношений, достаточно четко прослеживаемую в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» <7>. К примеру, пункт 12 данного Постановления признает право членов семьи собственника жилого помещения на вселение в жилое помещение своих несовершеннолетних детей, хотя такое право законом прямо не предусмотрено. С целью расширения объема и структуры гражданско-правового регулирования и формирования единого правового режима жилищных отношений в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» широко применяются аналогии права и закона, иногда недостаточно четко разграничиваемые. ——————————— <7> Российская газета. 2009. 8 июля.
С учетом необходимости выравнивания правового положения различных категорий граждан в жилищной сфере, реализации конституционного права на жилище и создания необходимых предпосылок и условий развития и совершенствования жилищной сферы формирование единого правового режима удовлетворения жилищных потребностей граждан представляется назревшим. Прежде всего, гражданам должно быть предоставлено право на выбор установленных законом форм удовлетворения жилищных потребностей. Бесспорно, основное и перспективное значение имеют предоставление жилого помещения в собственность, внаем или единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения при соответствии гражданина минимальным требованиям (нуждаемость, имущественное положение, право на дополнительную жилую площадь). Правомочие на улучшение жилищных условий органически присуще конституционному праву граждан на жилище и охватывается его структурой. Дальнейшее улучшение жилищных условий видится в определенном соотношении социально полезной деятельности граждан с организационно-правовыми формами жилищного обеспечения граждан. Косвенное стимулирование социально полезной деятельности граждан, взаимосвязанное с улучшением жилищных условий, к настоящему времени в РФ сложилось и взаимосвязано с различными историческими и социально-экономическими факторами и необходимостью решения задач роста и развития. Это приводит к определенным структурным связям жилищных правоотношений с совокупностью внешних условий удовлетворения жилищных потребностей. Известно, например, что некоторые категории граждан пользуются правом на дополнительную жилую площадь или предоставление жилого помещения по отличающимся от общих условиям и нормам предоставления жилого помещения по договору социального найма. К примеру, Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» (с последующими изменениями и дополнениями) не только отрицает требование определенного имущественного положения по отношению к ветеранам, но и предусматривает иные нормы жилищного обеспечения этой категории граждан. Что касается граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, то Федеральный закон от 25 октября 2002 г. «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» <8>, устанавливает возможность заключения и исполнения договора мены жилого помещения, принадлежащего гражданину на праве собственности, на государственный жилищный сертификат, подтверждающий право на жилищную субсидию. Другие категории граждан таким правом не пользуются, хотя в условиях отдаленных районов или иного несовершенного рынка жилья право на обмен своего жилого помещения на государственный жилищный сертификат, бесспорно, представляет для гражданина ценность. Возможно обсуждение вопроса об универсализации правила об обмене принадлежащего гражданину жилого помещения на праве собственности на государственный жилищный сертификат. ——————————— <8> Российская газета. 2002. 31 октября; 2011. 20 июля.
В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» <9> лица, получившие государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям, в частности, на улучшение жилищных условий. ——————————— <9> Российская газета. 2006. 31 декабря; 2011. 21 ноября.
Общий вывод, таким образом, неоспорим: правовой режим государственного регулирования жилищного обеспечения граждан за последние годы претерпел существенные изменения и развивается во взаимосвязи со стоящими перед Российским государством задачами социально-экономического развития, но общая концепция данного правового режима не сложилась. Представляется, что основными структурными элементами правового режима жилищного обеспечения граждан являются: 1) закрепление права на выбор организационно-правовых форм удовлетворения жилищных потребностей при минимальных материальных условиях; 2) закрепление права на улучшение жилищных условий в зависимости от достижений социально полезной деятельности граждан, но до определенного предела и 3) закрепление права на жилищное обеспечение в зависимости от конкретных социально-экономических задач, стоящих перед обществом и государством (проблемы демографии, исполнения профессиональных обязанностей в особых условиях, необходимость учета исторических заслуг).
