ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА <*>
О. Г. САВИЦКАЯ
——————————— <*> Savickaya O. G. Legal status of municipal enterprises in sphere of furnishing services of housing resources: regional experience and judicial practice.
Савицкая Ольга Геннадьевна, соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина.
В статье рассматриваются особенности правового положения муниципальных предприятий, оказывающих услуги в сфере управления жилищным фондом, на современном этапе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, дается правовой анализ ликвидации и приватизации муниципального предприятия в соответствии с региональным опытом и судебной практикой. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: предприятие, управление многоквартирными домами, ликвидация, банкротство, приватизация.
The article considers the characteristics of legal status of municipal enterprises, furnishing services of housing resources in the modern period of reformation housing and communal services and makes legal investigation of liquidation and privatization municipal enterprise in compliance with regional experience and judicial practice.
Key words: enterprise, management of block of flats, bankruptcy, liquidation, privatization.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства, получившая начало в 1990-х годах, заложила основу для развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг и привлечения к управлению многоквартирными домами управляющих организаций. Вместе с тем многие исследователи отмечают, что из-за затянувшегося кризиса, изношенности основных фондов, накопленной кредиторской и дебиторской задолженности и прочих проблем создание конкурентных управляющих организаций на базе действующих структур, в том числе путем изменения формы собственности, весьма затруднительно. Зачастую это связано с отсутствием потенциального собственника, заинтересованного в инвестировании в данную отрасль и эффективной деятельности муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства, а также с возможным нарастанием социальной напряженности из-за проведения процедур банкротства в данной социальной сфере <1>. ——————————— <1> См.: Колядинский Д. А. Жилищно-коммунальное хозяйство Амурской области: некоторые результаты рыночно ориентированного реформирования и проблемы налогообложения // Налоги. 2007. N 5. С. 17.
В настоящее время согласно Правилам предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 <2>, под управляющей организацией следует понимать юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуального предпринимателя, управляющих многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2006. N 23. Ст. 2501.
Анализ региональной практики показывает, что, несмотря на основные цели реформы жилищно-коммунального хозяйства, на сегодняшний день значимый объем услуг по управлению жилищным фондом по-прежнему предоставляется муниципальными предприятиями. Так, например, в городе Рязани из 53 управляющих организаций 11 являются муниципальными предприятиями <3>. При этом, в отличие от иных коммерческих организаций, унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью, круг совершаемых ими сделок ограничен и в случаях, установленных законодательством, требуется согласие собственника имущества — муниципального образования. ——————————— <3> URL: http://admrzn. ru (по состоянию на 01.10.2010).
Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» <4> определены основные случаи создания муниципальных предприятий. В соответствии со ст. 8 указанного Закона унитарное предприятие может быть создано: ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
— при необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; — при необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач, а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; — при необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации; — при необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота. Таким образом, правовое значение унитарных предприятий состоит в том, что они выполняют функции, которые по различным причинам не могут быть реализованы иными видами коммерческих организаций. Перечень задач, для решения которых органами местного самоуправления могут создаваться предприятия, является исчерпывающим. Ни одна из перечисленных задач не распространяется на содержание деятельности по управлению многоквартирными домами. Более того, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> управление многоквартирным жилищным фондом различных форм собственности не относится к вопросам местного значения. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Статьей 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органам местного самоуправления необходимо до 1 января 2012 г. осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г., не соответствующего требованиям ст. 50 указанного Закона и не переданного в федеральную собственность. В свою очередь, ст. 50 Закона N 131-ФЗ определяет, что в собственности муниципальных образований может находиться: — имущество, предназначенное для решения установленных указанным Законом вопросов местного значения; — имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления и обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Кроме того, в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» <6> одним из условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда является наличие в муниципальном образовании в 2009 г. не менее 50% от общего числа организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования и оказывающих услуги по управлению жилищным фондом, с долей участия в уставном капитале субъекта РФ не более чем 25%, 80% таких организаций в 2010 г. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.
В настоящее время в целях исполнения вышеуказанных требований законодательства в региональной практике распространены ликвидация муниципальных предприятий и приватизация муниципальных предприятий. Ликвидация предприятия может осуществляться как по решению собственника, так и вследствие признания судом муниципального предприятия несостоятельным (банкротом). В некоторых случаях к банкротству приводят безответственные действия руководства предприятия, а также изъятие органами местного самоуправления имущества предприятия-должника и передача его во вновь созданные управляющие организации. Так, согласно Постановлению Совета народных депутатов Кемеровской области от 26 мая 2010 г. N 813 «Об отчете контрольно-счетной палаты Кемеровской области за 2009 год» в течение отопительного сезона 2008 — 2009 гг. были ликвидированы через банкротство 38 предприятий, оказывающих услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В результате банкротства предприятий бюджеты всех уровней понесли потери в виде недополученных налогов. В 2008 г. 40 предприятий жилищно-коммунального хозяйства понесли убытки в размере 700 млн. рублей, что, в свою очередь, привело к недопоступлению налога на прибыль в областной бюджет <7>. ——————————— <7> СПС «КонсультантПлюс».
Следует отметить, что в судебной практике не выработано единого подхода к рассмотрению дел о признании муниципального предприятия, предоставляющего услуги по управлению жилищным фондом, банкротом и выявлению преднамеренного банкротства. Приведем несколько примеров. Муниципальное предприятие «Жилищно-эксплуатационное управление» (далее — МП «ЖЭУ N 4») обратилось в Арбитражный суд Пермского края с иском к Администрации Чайковского муниципального района о взыскании на основании п. 3 ст. 56 ГК РФ в порядке субсидиарной ответственности 18 981 063 руб. 98 коп. кредиторской задолженности. Решением суда от 21 августа 2008 г. исковые требования удовлетворены в полном объеме. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2008 г. решение суда отменено, в удовлетворении исковых требований отказано. В кассационной жалобе МП «ЖЭУ N 4» ссылается на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда апелляционной инстанции о том, что действия ответчика не могли привести к банкротству истца, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Как следует из материалов дела, учредителем и собственником имущества предприятия «ЖЭУ N 4» является муниципальное образование — город Чайковский. Согласно договору о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения ответчик наделил истца имуществом на праве хозяйственного ведения. Распоряжениями Администрации Чайковского района имущество на общую сумму 45 979 514 руб. 88 коп. (транспортные средства, объекты жилищно-коммунального хозяйства: колодцы, водопровод, уличное освещение, установка хранения сжиженного газа, колонки водонапорные и т. д.) у МП «ЖЭУ N 4» было изъято. В процессе ликвидации ликвидационной комиссией установлено, что стоимости оставшегося имущества предприятия недостаточно для удовлетворения требований кредиторов, в связи с чем ликвидационная комиссия обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании МП «ЖЭУ N 4» несостоятельным (банкротом). Суд первой инстанции удовлетворил исковые требования в полном объеме. При этом на основании анализа финансово-хозяйственного положения предприятия до и после изъятия имущества суд первой инстанции установил, что до изъятия имущества у предприятия имелась возможность осуществлять предусмотренную уставом деятельность и погасить имеющуюся задолженность. Однако изъятие имущества привело к невозможности погашения кредиторской задолженности, действия ответчика были направлены на вывод имущества из-под обращения взыскания кредиторов по долгам истца, что в конечном итоге привело к банкротству муниципального предприятия. Отменяя решение и отказывая в удовлетворении иска, суд апелляционной инстанции исходил из недоказанности причинно-следственной связи между изъятием имущества и банкротством предприятия и отсутствия в связи с этим оснований для привлечения ответчика к субсидиарной ответственности. В соответствии с п. 3 ст. 56 ГК РФ, если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями, собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам. Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 10 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» <8>, а также в п. 2 ст. 7 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
В п. 22 Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <9> дается официальное разъяснение, согласно которому при разрешении вопросов, связанных с ответственностью учредителя юридического лица, признанного несостоятельным (банкротом), собственника его имущества или других лиц, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия (п. 3 ст. 56 ГК РФ), суд должен учитывать, что указанные лица могут быть привлечены к субсидиарной ответственности лишь в тех случаях, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана их указаниями или иными действиями. ——————————— <9> Российская газета. N 152. 1996. 13 августа.
С учетом данных правовых норм и разъяснений для привлечения к субсидиарной ответственности, предусмотренной ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ, необходимо установление совокупности условий: наличие у ответчика права давать обязательные для истца указания либо возможности иным образом определять действия истца; совершение ответчиком действий, свидетельствующих об использовании такого права и (или) возможности; наличие причинно-следственной связи между использованием ответчиком своих прав и (или) возможностей в отношении истца и действиями истца, повлекшими его несостоятельность (банкротство); недостаточность имущества истца для расчетов с кредиторами. Проанализировав финансово-хозяйственное положение предприятия до и после изъятия имущества, Федеральный арбитражный суд Уральского округа пришел к выводу о том, что фактически в течение 2006 г. учредителем было изъято почти все имущество предприятия, принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения. При условии изъятия большей части основных средств предприятие было лишено возможности осуществлять эффективную деятельность, предусмотренную его уставом. Судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что задолженность предприятия могла быть погашена за счет его собственных средств при наличии у него основных средств и продолжении хозяйственной деятельности. С учетом изложенного Федеральный арбитражный суд Уральского округа постановил отменить постановление суда апелляционной инстанции ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов суда апелляционной инстанции имеющимся в деле доказательствам, решение суда первой инстанции оставить в силе <10>. ——————————— <10> URL: http://fasuo. arbitr. ru (по состоянию на 01.10.2010).
Таким образом, при рассмотрении указанного дела судом установлена причинно-следственная связь между действиями собственника и банкротством предприятия, при этом в постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа не указано, было ли собственником имущества получено согласие муниципального предприятия на изъятие указанного имущества. В аналогичном случае при рассмотрении кассационной жалобы конкурсного управляющего муниципального унитарного предприятия «Жилищно-эксплуатационное управление» Федеральным арбитражным судом Уральского округа причинно-следственная связь между действиями собственника по изъятию имущества, принадлежащего предприятию на праве хозяйственного ведения, и банкротством предприятия установлена не была, в связи с тем что предприятием было дано согласие на изъятие указанного имущества. В обоснование своих доводов суд указал следующее. Согласно ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. В соответствии с п. 3 ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника. В силу ст. 235, 236 ГК РФ одним из оснований прекращения права собственности является отказ от него. При этом собственник может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Как следует из материалов дела, муниципальное унитарное предприятие «Жилищно-эксплуатационное управление» дало согласие на изъятие из хозяйственного ведения спорного имущества. Данное согласие оценено судом как отказ предприятия от права хозяйственного ведения на спорное имущество <11>. ——————————— <11> См.: Там же.
Изложенная позиция, на наш взгляд, представляется наиболее обоснованной, так как наличие согласия муниципального предприятия на изъятие имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения, исключает прямую связь между действиями муниципального образования — собственника имущества и банкротством предприятия. В свою очередь, действия муниципального образования по изъятию имущества, принадлежащего муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения и составляющего его оборотные средства, направленные на ликвидацию данного предприятия в связи с признанием его несостоятельным (банкротом), могут нарушить прежде всего законные права и интересы граждан — собственников помещений в многоквартирном доме, заключивших договор управления с данным предприятием, и ресурсоснабжающих организаций. Практика показывает, что наряду с ликвидацией муниципальных предприятий, управляющих жилищным фондом, происходит процесс приватизации указанных структур. В соответствии со ст. 25 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» по решению органа местного самоуправления муниципальное имущество, а также исключительные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности муниципального образования и приобретаемых муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25 процентов плюс одна акция. Следует отметить, что публичные образования вправе участвовать в создании уставных (складочных) капиталов юридических лиц, предоставляющих услуги по управлению многоквартирным домом, путем предоставления бюджетных инвестиций. Данное право предусмотрено ст. 80 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ. Полагаем, что, по существу, замена организационно-правовой формы юридического лица путем приватизации и в дальнейшем предоставление вновь созданному юридическому лицу бюджетных инвестиций ничего не меняют, так как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» речь идет прежде всего о правах собственности на объект и правах учредителей организации. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает также приватизацию муниципального предприятия посредством продажи имущественного комплекса данного предприятия. В соответствии со ст. 132 ГК РФ в состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги, и другие исключительные права. По договору продажи предприятия продавец обязуется передать в собственность покупателя предприятие в целом как имущественный комплекс, за исключением прав и обязанностей, которые продавец не вправе передавать другим лицам. Статьей 562 ГК РФ предусматривается, что кредиторы по обязательствам, включенным в состав продаваемого предприятия, должны быть до его передачи покупателю письменно уведомлены о его продаже одной из сторон договора. Кредитор, который письменно не сообщил продавцу или покупателю о своем согласии на перевод долга, вправе в течение трех месяцев со дня получения уведомления о продаже предприятия потребовать либо прекращения или досрочного исполнения обязательства и возмещения продавцом причиненных этим убытков, либо признания договора продажи предприятия недействительным полностью или в соответствующей части. На наш взгляд, указанный способ приватизации муниципального имущества позволит в должной мере обеспечить соблюдение требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». При приватизации предприятия как имущественного комплекса к новому собственнику перейдут все права и обязанности, что позволит обеспечить защиту прав и законных интересов контрагентов. В рамках рассматриваемой темы следует также отметить, что в соответствии с Жилищным кодексом РФ муниципальное образование самостоятельно определяет способ управления многоквартирными домами, составляющими муниципальный жилищный фонд. Для этих целей муниципальное образование в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» <12> вправе создавать учреждения, деятельность которых должна быть направлена исключительно на управление муниципальным жилищным фондом либо на контроль за качеством содержания имущества в муниципальных домах. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Итак, реформа жилищно-коммунального хозяйства, заложившая основу для развития конкуренции в сфере управления жилищным фондом в 1990-х годах, продолжается и в настоящее время. От того, насколько эффективной окажется ее реализация, зависят прежде всего интересы граждан, потребителей жилищно-коммунальных услуг.
