(Савицкая О. Г.) («Семейное и жилищное право», 2011, N 2)
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ <*>
О. Г. САВИЦКАЯ
——————————— <*> Savickaya O. G. Certain aspects of legal status of self-regulated organizations in the sphere of management of blocks of flats.
Савицкая Ольга Геннадьевна, соискатель кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами. Особое внимание уделяется определению минимального числа членов саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами, требованию к обязательному членству в данных организациях, способам формирования компенсационного фонда. В рамках рассматриваемой темы автором предложено определение данного вида саморегулируемой организации.
Ключевые слова: управляющая организация, саморегулируемая организация, жилищный фонд, условия членства, компенсационный фонд, страхование гражданской ответственности.
The article considers the issues of creation and activity of self-regulated organizations in the sphere of management of blocks of flats. The special attention is drawn to determination of minimal number of members of self-regulated organization in the sphere of management of blocks of flats, requirement for obligatory membership in these organizations, methods of formation of compensation fund. Within the frames of this topic the author proposes the definition of this type of self-regulated organization.
Key words: managing company, self-regulated organization, housing fund, conditions of membership, compensation fund, insurance of civil responsibility.
В настоящее время действующим законодательством не предусмотрены требования к созданию и деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере управления многоквартирными домами. В результате отсутствия государственного регулирования на рынок жилищно-коммунальных услуг устремились некомпетентные организации, имеющие минимально допустимый уставный капитал и не обладающие ни достаточным опытом, ни квалифицированными кадрами, ни техническими возможностями. Практика показала, что в подобных случаях, как правило, отсутствует пообъектное управление, управляющие организации ориентируются на стандартный набор работ по содержанию дома, стремятся решать краткосрочные задачи, не имеют заинтересованности в ресурсоснабжении. Сложившаяся в связи с этим ситуация отражается прежде всего на гражданах, проживающих в многоквартирных домах и являющихся потребителями жилищно-коммунальных услуг. Отметим, что за последние два года было создано более 10 тысяч организаций, оказывающих услуги по управлению жилищным фондом, обслуживающих свыше 800 тысяч домов, в которых проживает около 70 миллионов граждан. Ежегодный ущерб от злоупотребления управляющих организаций составил более 65 миллиардов рублей <1>. ——————————— <1> URL: http:// www. sro. ru/?id= 64&aid;= 166&from;=0.
Механизм подтверждения соответствия деятельности организаций в сфере управления многоквартирными домами весьма ограничен и в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 29.08.2010) <2> включает добровольную сертификацию и аккредитацию, которые в силу добровольного характера не позволяют выявить недобросовестные управляющие организации. Положения Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 29.12.2010) <3> не предусматривают лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами. ——————————— <2> Российская газета. N 245. 2002. 31 декабря. <3> Российская газета. N 153 — 154. 2001. 10 августа.
Зарубежный опыт показывает, что в ряде стран также не выработан единый подход к регулированию деятельности управляющих организаций. Так, например, в США необходимым условием деятельности управляющей организации является наличие лицензии, выданной департаментом торговли или иным уполномоченным органом штата. Во Франции, Чехии, Нидерландах предусмотрена сертификация работ и услуг в сфере управления жилищным фондом <4>. ——————————— <4> См.: Репина Т. Зарубежный (европейский) опыт управления многоквартирными домами // URL: http:// mir. vc. tom. ru/ stats/?id=14.
На сегодняшний день в Российской Федерации большинство функций, связанных с руководством жилищно-коммунальным хозяйством, по-прежнему осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления. Однако монопольное регулирование и государственный контроль не всегда являются достаточно эффективными, в связи с чем на первый план выходит развитие института саморегулирования в обозначенной сфере. В рамках настоящей статьи рассмотрим вопросы создания правовых основ для деятельности саморегулируемых организаций в сфере управления жилищным фондом. 17 октября 2007 г. в ходе I Всероссийского совещания управляющих организаций в жилищной сфере был обнародован законопроект о внесении поправок в Жилищный кодекс РФ, направленный на внедрение системы саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами. Согласно законопроекту саморегулируемые организации, объединяющие управляющие компании, должны взять на себя контроль за соблюдением своими членами правил и стандартов в профессиональной деятельности, урегулирование споров между ними, а также представление интересов своих членов в их отношениях с органами власти, общественными организациями и гражданами. Однако в связи со вступлением в силу с 1 декабря 2007 г. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 27.07.2010) <5> (далее — Закон N 315-ФЗ), закрепляющего правовой статус саморегулируемых организаций, интерес к данному законопроекту постепенно пропал. ——————————— <5> Российская газета. N 273. 2007. 6 декабря.
Сложившийся опыт показал, что общих положений данного Закона недостаточно для организации деятельности саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами, в связи с чем для устранения законодательных пробелов необходимо либо принять специальный нормативный правовой акт, либо внести соответствующие изменения в Жилищный кодекс РФ. В октябре 2010 г. в Государственную Думу Российской Федерации вновь был внесен законопроект N 435903-5 «О внесении изменений в Жилищный кодекс и отдельные законодательные акты», предусматривающий правовые основы для развития саморегулирования в указанной сфере <6>. ——————————— <6> URL: http:// asozd. duma. gov. ru/ main. nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN;= 435903-5&12.
Несмотря на то что, на наш взгляд, данный законопроект не лишен недостатков, требует детальной проработки и широкого обсуждения, его принятие станет важным шагом на пути развития саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами. Итак, сформулируем определение саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами. Под саморегулируемыми организациями в сфере управления многоквартирными домами следует понимать некоммерческую организацию, созданную в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», основанную на членстве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по управлению многоквартирными домами, сведения о которой внесены в государственный реестр саморегулируемых организаций. Статьей 5 Закона N 315-ФЗ установлено, что членство субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным, однако федеральными законами могут быть предусмотрены и случаи обязательного членства субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях. Полагаем, что в связи с социальной значимостью деятельности по управлению многоквартирными домами на законодательном уровне следует установить требования к обязательному членству управляющих организаций в саморегулируемых организациях, что позволит обеспечить равные условия для всех управляющих организаций на рынке данных услуг, а также гарантировать надежную защиту прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирных домах. Одной из проблем в организации деятельности саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами является определение минимального числа членов данной саморегулируемой организации. В настоящее время саморегулирование в сфере управления многоквартирными домами может рассматриваться как допуск к профессии. Положения Закона N 315-ФЗ устанавливают необходимость наличия членства в данных организациях не менее 25 организаций. В то же время в проекте Закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс и отдельные законодательные акты» предусмотрено объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее чем 100 индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. Как отмечает Д. О. Булдаков, в сложившейся ситуации Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» не сможет в полной мере способствовать развитию конкурентных начал <7>. Это обусловлено тем, что в ряде субъектов небольшое количество хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги в сфере управления многоквартирными домами, которые не способны создать достаточное число конкурентоспособных саморегулируемых организаций. В этом случае остается либо пресекать деятельность немногих, либо ставить под полный контроль и зависимость от федеральной антимонопольной службы. В последнем случае уже нельзя достичь такого принципа саморегулирования, о котором высказывался Е. А. Павлодский, как взаимодействие государственного регулирования и саморегулирования <8>. ——————————— <7> См.: Булдаков Д. О. К вопросу о саморегулировании в сфере строительства // Юрист. 2009. N 8. С. 55. <8> См.: Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3; СПС «КонсультантПлюс».
Полагаем, что минимальное число членов саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами следует определить по результатам мониторинга численности управляющих организаций в каждом субъекте Российской Федерации. Требования к численности членов призваны способствовать созданию конкурентных саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами и, следовательно, не должны быть завышенными. В соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», от 6 февраля 2006 г. N 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» <9> в качестве управляющей организации могут выступать юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, а также индивидуальные предприниматели. В целях установления единых требований к управляющим организациям, независимо от того, являются ли они юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, предлагаем определить условия членства в саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами. Для этого на законодательном уровне следует установить, что саморегулируемая организация в сфере управления многоквартирными домами обязана разрабатывать и утверждать условия членства в саморегулируемой организации — документ, устанавливающий требования к членам саморегулируемой организации. ——————————— <9> Российская газета. N 115. 2006. 1 июня; Российская газета. N 37. 2006. 22 февраля.
Полагаем, что требования к членам саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами должны содержать: 1) требование о наличии у индивидуального предпринимателя, руководителя юридического лица высшего или среднего профессионального образования соответствующего профиля для выполнения работ в сфере управления многоквартирными домами, которые могут выполняться данными лицами самостоятельно, и стажа работы по специальности не менее чем пять лет; 2) квалификационные требования к работникам индивидуального предпринимателя, работникам юридического лица: а) требование о наличии образования определенных уровня и профиля; б) требование к повышению квалификации, профессиональной переподготовке; в) требование о наличии определенного стажа работы; г) требование к численности работников индивидуального предпринимателя или юридического лица; 3) требование о наличии у индивидуального предпринимателя, юридического лица имущества, необходимого для выполнения соответствующих работ, вида права, на основании которого лицо может использовать такое имущество; 4) требование о наличии у индивидуального предпринимателя, юридического лица нежилого помещения, предназначенного для организации приемной по работе с собственниками помещений в многоквартирном доме; 5) требование о достижении положительных результатов проводимой проверки квалификации индивидуальных предпринимателей, работников индивидуальных предпринимателей, работников юридических лиц; 6) требование о наличии сертификации работ (услуг), выполняемых (оказываемых) при управлении многоквартирным домом, сертификации системы управления качеством таких работ (услуг). Правилами и стандартами саморегулируемой организации следует предусмотреть периодическую проверку соответствия своих членов установленным требованиям. Для проведения проверки саморегулируемая организация обязана иметь в своем составе постоянно действующий орган, а также правила, определяющие исчерпывающие требования к членам данной саморегулируемой организации, срокам, процедуре проверки, периодичности и срокам повторного прохождения процедуры проверки. Если по результатам проверки выявлено несоответствие лица требованиям, предусмотренным саморегулируемой организацией или регулирующим органом для лиц, выполняющих те или иные виды работ, саморегулируемая организация вправе установить для члена саморегулируемой организации ограничения на выполнение указанных видов работ (услуг). Сведения об этих ограничениях должны вноситься в реестр саморегулируемых организаций и носить публичный характер. Кроме того, обязательным условием членства в саморегулируемой организации в сфере управления многоквартирными домами должно стать страхование гражданской ответственности за причинение ущерба третьим лицам, а также за неисполнение договорных обязательств перед потребителями услуг. С целью обеспечения индивидуального подхода к деятельности каждой управляющей организации размер страховой суммы предлагаем определить в процентном отношении от площади обслуживаемого жилищного фонда, его технического состояния и вида предоставляемых услуг. Договор страхования гражданской ответственности может распространяться на все работы, которые выполняет управляющая организация в течение определенного периода, либо на работы, выполняемые в отношении конкретного многоквартирного дома. Выгодоприобретателями по договорам страхования вправе выступать как потребители произведенных работ, так и иные лица, которым может быть причинен вред в результате выполнения работ членами саморегулируемой организации. Помимо введения обязательного страхования, саморегулируемыми организациями в сфере управления многоквартирными домами должен предусматриваться компенсационный фонд, который также будет являться дополнительным механизмом обеспечения ответственности. Компенсационный фонд формируется за счет денежных взносов членов саморегулируемой организации, размер которых устанавливается данной организацией самостоятельно. Считаем целесообразным определение размера компенсационных взносов пропорционально площади и технической характеристике обслуживаемого жилищного фонда, а также установление следующего порядка расходования средств компенсационного фонда: средства компенсационного фонда подлежат использованию только в тех случаях, когда возмещение ущерба не покрывается страховыми выплатами. Отметим, что компенсационный фонд, созданный саморегулируемой организацией, обладает рядом особенностей, среди которых можно выделить: — строгое целевое расходование его средств (возмещение причиненного вреда жизни и здоровью, имуществу граждан, окружающей среде, государственному и муниципальному имуществу и т. д.); — компенсационный фонд является гарантом обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации, что обусловливает возложение на них обязанности сохранения средств данного фонда; — средства, израсходованные из компенсационного фонда, подлежат восстановлению. Так, когда за счет средств компенсационного фонда производилось возмещение причиненного вреда, его причинитель — член саморегулируемой организации должен будет пополнить компенсационный фонд на эту сумму, а в случае его неплатежеспособности пополнение средств фонда производится за счет средств остальных участников <10>. ——————————— <10> См.: Матиящук С. В. Правовой статус саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 22.
Следует учитывать, что страхование ответственности и формирование компенсационного фонда — принципиально разные по своей правовой природе гражданско-правовые институты. Создание компенсационного фонда представляет собой фактически выдачу саморегулируемой организации в соответствии с прямым предписанием закона публичной гарантии возмещения вреда, причиненного ее членами в период осуществления профессиональной деятельности. Это означает, что из средств компенсационного фонда должен возмещаться вред, причиненный членами этой организации, в любом размере в пределах суммы сформированного фонда. Обязательство же страховщика всегда носит ограниченный характер как по причинам причинения вреда, так и по размеру — в пределах предусмотренной договором страховой суммы <11>. ——————————— <11> См.: Дедиков С. Страхование ответственности участников саморегулируемых организаций в строительной сфере // Хозяйство и право. 2009. N 11. С. 46.
В соответствии со ст. 13 Закона N 315-ФЗ размещение средств компенсационного фонда в целях их сохранения и инвестирования осуществляется через управляющие компании, если иное не установлено федеральным законом. Контроль за соблюдением управляющими компаниями ограничений размещения и инвестирования средств компенсационного фонда осуществляется специальным депозитарием на основании договора об оказании услуг специализированного депозитария. Существующий опыт саморегулирования различных сегментов рынка в России и за рубежом показал, что системы саморегулирования могут быть различными: от существования множества необъединенных саморегулируемых организаций, действующих по территориальному принципу, до жестко интегрированных вертикальных систем. По нашему убеждению, применительно к модели саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами, с учетом сложившихся особенностей российского рынка, наиболее оптимальной является двухуровневая система таких организаций, которую можно представить следующим образом. На начальном (региональном) уровне создаются саморегулируемые организации, объединяющие управляющие компании, осуществляющие свою деятельность в пределах территорий, входящих в субъект (субъекты) Российской Федерации, и заинтересованное юридическое лицо (индивидуальный предприниматель) по своему усмотрению выбирает членство в той или иной саморегулируемой организации (в зависимости от уровня требований к членам, содержания правил и стандартов, размеров взносов, условий страхования и других предпочтений). В свою очередь, саморегулируемые организации регионального уровня в силу требований законодательства должны объединяться в соответствующую ассоциацию саморегулируемых организаций федерального уровня. Основными задачами, которые, на наш взгляд, должны выполняться ассоциациями саморегулируемых организаций, являются: — координация деятельности саморегулируемых организаций регионального уровня; — принятие на федеральном уровне обязательных для всех саморегулируемых организаций стандартов, устанавливающих в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ в сфере управления многоквартирными домами, требования к результатам указанных работ, системе контроля выполнения указанных работ, и правил саморегулирования, устанавливающих требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций; — представление интересов саморегулируемых организаций во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. С целью организации взаимодействия управляющих организаций и органов государственной власти и местного самоуправления считаем целесообразным предусмотреть участие в саморегулируемых организациях с правом совещательного голоса представителей данных органов власти. Целесообразность законодательного закрепления двухуровневой системы саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами подтверждается и сложившейся региональной практикой. Так, например, в настоящее время на территории муниципального образования — городской округ «Город Рязань Рязанской области» действуют 57 управляющих организаций: 43 — в форме обществ с ограниченной ответственностью, 1 — открытое акционерное общество, 2 — закрытых акционерных общества, 11 — муниципальных предприятий. Из них 27 управляющих организаций стали членами саморегулируемой организации «Ассоциация компаний, управляющих недвижимостью», вошедшей в состав Национального объединения саморегулируемых организаций, управляющих недвижимостью. Национальное объединение саморегулируемых организаций, управляющих недвижимостью, объединяет 26 саморегулируемых организаций, представляющих 43 региона России, в состав которых входят более 1000 компаний, управляющих 200 млн. кв. м жилья <12>. ——————————— <12> URL: http:// www. nosoun. ru/ staff/ folder. php? id=8477 (по состоянию на 01.01.2011).
Итак, проведенный анализ показал, что при надлежащем правовом обеспечении поэтапный переход к саморегулированию должен стать эффективным способом решения сложившихся проблем в сфере управления многоквартирными домами. Для создания соответствующих правовых основ необходимо прежде всего внести соответствующие изменения и дополнения в Жилищный кодекс РФ. В Жилищном кодексе РФ следует определить основные задачи, права и обязанности саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами, порядок разработки и утверждения стандартов и правил, порядок формирования компенсационного фонда, механизмы взаимодействия саморегулируемых организаций с органами государственной власти и местного самоуправления, а также с собственниками помещений в многоквартирных домах. Принятие указанных выше изменений и дополнений в Жилищный кодекс РФ позволит значительно повысить управляемость жилищно-коммунальным комплексом и эффективность его деятельности, обеспечить реализацию концепции частно-государственного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сформировать институт гражданского общества в виде саморегулируемых организаций, управляющих многоквартирными домами. Переход к саморегулированию деятельности по управлению жилищным фондом позволит профессиональному сообществу выработать, принять и внедрить четкие и обоснованные критерии, которым должен соответствовать хозяйствующий субъект для участия в этой деятельности, и на основе сертификационных и аккредитационных процедур сделать рынок данных услуг прозрачным и понятным для потребителей.
