(Селиванова Е. С.) («Семейное и жилищное право», 2011, N 6)
ДОГОВОР НЕКОММЕРЧЕСКОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ КАК АЛЬТЕРНАТИВА ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В РЕШЕНИИ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАН РОССИИ <*>
Е. С. СЕЛИВАНОВА
——————————— <*> Selivanova E. S. Contract of non-commercial lease of living accommodation as an alternative to the contract of social lease of living accommodation in solution of housing problem of citizens of Russia.
Селиванова Евгения Сергеевна, доцент кафедры гражданского права Южного федерального университета, кандидат юридических наук.
Раскрыты предпосылки и обоснована необходимость формирования института договора некоммерческого найма жилого помещения. Показано, что такой институт может составить альтернативу договору социального найма жилого помещения в решении жилищного вопроса малоимущих и иных указанных в законе граждан и стать одним из основных способов удовлетворения потребности в жилье граждан, доходы которых не позволяют ее удовлетворить самостоятельно.
Ключевые слова: жилищное право, договор некоммерческого найма жилого помещения, договор социального найма жилого помещения.
Preconditions and necessity of formation of non-commercial apartment renting contract are proposed. It is shown, that such institution may be an alternative to apartment social renting contract in the solution of housing problem for poor citizens and others, indicate in the civil law should become one of the main means of satisfaction of citizens’ need in housing whose benefits can’t allow to satisfy it independently.
Key words: housing law, contract of non-commercial lease of living accommodation, contract of social lease of living accommodation.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1> одним из стратегических ориентиров названо повышение доступности жилья для всех категорий граждан России, в том числе создание жилищного фонда социального использования для предоставления жилых помещений по договорам социального найма жилого помещения; разработка и внедрение института найма жилья. ——————————— <1> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Наем жилья является традиционным институтом гражданского права. Еще в конце XIX в. российский ученый В. В. Святловский в качестве одного из путей решения жилищного вопроса обозначил «деятельность государства как предпринимателя по предоставлению дешевых и удобных жилищ по договору найма служащим и всякого рода рабочим на государственных заводах, рудниках, лесах и пр.» <2>. ——————————— <2> Святловский В. В. Жилищный вопрос в России. Краснодар, 2000. С. 134.
В главе 35 действующего ГК РФ «Наем жилого помещения» урегулированы неоднородные общественные отношения. С одной стороны, это отношения, возникающие в установленном ст. 40 Конституции РФ порядке по поводу пользования жилыми помещениями в фонде социального использования на основании договора социального найма жилого помещения, и с другой — отношения, возникающие на основании договора найма жилого помещения. Каждая из разновидностей договора найма жилого помещения является прежде всего носителем его потребительской природы <3>. В то же время в литературе договор найма жилого помещения, закрепленный в главе 35 ГК РФ, получил название «договор коммерческого найма жилого помещения», поскольку наймодатель при предоставлении жилого помещения преследует коммерческую цель. На наш взгляд, некорректно отождествлять договор найма жилого помещения, закрепленный в главе 35 ГК РФ, только с договором коммерческого найма жилого помещения. ——————————— <3> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему. Проблемы современного гражданского права: Сб. статей. М.: Городец, 2000. С. 271.
Во-первых, наймодатель при предоставлении жилого помещения по договору найма жилого помещения может преследовать и иную цель, не связанную с извлечением прибыли. Во-вторых, в жилищном законодательстве наряду с договором социального найма называется договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде (п. 3 ст. 2 ЖК РФ). Очевидно, что названный договор не может являться договором коммерческого найма жилого помещения и не относится к договору социального найма жилого помещения. В-третьих, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. предлагается разрабатывать и внедрять договор найма жилого помещения наряду с договором социального найма жилого помещения. Указанный договор должен помочь решить задачу повысить доступность жилья для всех категорий граждан. Следовательно, он не может относиться к договору коммерческого найма, целью которого является извлечение прибыли для наймодателя, часто на систематической основе. В то же время договор найма жилого помещения, не являющийся социальным наймом и не относящийся к договору коммерческого найма жилого помещения, в законодательстве должным образом не урегулирован, а в науке не исследован. Таким образом, несмотря на то что договор найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде предусмотрен в ЖК РФ, о договоре найма жилого помещения пишется в программных документах, определяющих жилищную политику нашей страны, использовать жилое помещение по договору найма жилого помещения (некоммерческого) невозможно. Иллюстрацией сказанного может служить «Концепция формирования в городе Москве сети бездотационных домов для предоставления жилых помещений гражданам по договорам найма», утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. N 708-пп. В названной Концепции речь идет о формировании в составе государственного жилищного фонда коммерческого использования сети домов, жилые помещения в которых будут предназначены только для предоставления по договорам найма установленным категориям граждан. Внедрение таких домов преследует цель решения важной социальной задачи с минимальными затратами и не направлено на создание источника пополнения городского бюджета. Вместе с тем с правовой точки зрения бездотационные жилые дома должны быть отнесены к жилищному фонду коммерческого использования. Отсутствие вида жилищного фонда, из состава которого государство и органы местного самоуправления могли бы удовлетворить потребность в жилье не только малоимущих и иных указанных в законе граждан по договору социального найма жилого помещения, но и всех нуждающихся в жилых помещениях малообеспеченных, не способных самостоятельно приобрести жилье граждан, стало причиной разработки законопроекта о жилищном фонде некоммерческого использования и о договоре некоммерческого найма <4>. ——————————— <4> Проект ФЗ N 162577-5 от 13 февраля 2009 г. «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации».
Основная цель договора некоммерческого найма жилого помещения, как и договора социального найма жилого помещения, состоит в решении задачи обеспечения доступности жилых помещений для граждан с невысокими доходами, которые не позволяют снять жилье по договору коммерческого найма жилого помещения. Поскольку в нашей стране таких граждан немало, то в условиях ограниченного предложения жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, при предоставлении жилья по договорам некоммерческого найма, не избежать отношений по учету, распределению жилой площади, определению круга лиц, которым такие помещения должны предоставляться. Для решения проблемы ограниченности предложения дешевого жилья по договору найма к ее решению необходимо привлечь и частных собственников жилья. В условиях рыночной экономики любое имущество может использоваться его собственником либо с целью извлечения прибыли, либо с иной некоммерческой целью. Коммерческое и некоммерческое использование жилых помещений — это тот критерий, который позволяет раскрыть специфику обязательств, возникающих в сфере пользования жилыми помещениями. История регулирования отношений, связанных с возмездным владением и пользованием чужим жилым помещением гражданами, свидетельствует, что, во-первых, вступая в такие отношения, граждане удовлетворяют свою потребность в жилье, т. е. в пользовании конкретным жилым помещением. Поэтому для регулирования указанных отношений с участием граждан подходит договор найма жилого помещения, а не договор аренды (имущественного найма). Во-вторых, собственник жилищного фонда предоставление жилых помещений по договору найма может использовать как для поддержки определенной категории нуждающихся в жилых помещениях граждан, так и для решения иных задач: извлечения прибыли из жилого помещения, обеспечения жильем своих работников и т. п. Следовательно, договор некоммерческого найма жилого помещения может стать правовым основанием пользования жилым помещением не только в государственном и муниципальном жилищном фонде, но и в частном жилищном фонде, например жилищном фонде юридических лиц. Представляется, что по цели использования жилищный фонд следовало бы разделить на две большие группы: жилищный фонд некоммерческого использования и жилищный фонд коммерческого использования. В жилищный фонд некоммерческого использования можно включить жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма жилого помещения, по договору некоммерческого найма жилого помещения, по договору найма специализированного жилого помещения, по договору безвозмездного пользования жилым помещением, помещения, которые используются собственниками для своего проживания, проживания членов своей семьи. Жилищный фонд некоммерческого использования соответственно может формироваться как из жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, так и из жилых помещений частного жилищного фонда. Такая возможность предоставлена ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, в соответствии с положениями которой жилые помещения предоставляются малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В ФЦП «Жилище» <5> приводятся данные социологических исследований на 2009 г., согласно которым жилищная проблема стоит перед 60% российских семей, в той или иной степени не удовлетворенных жилищными условиями, при этом для 32% семей жилищная проблема является наиболее острой и требует решения в ближайшие три года. При этом каждая четвертая семья имеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии. Общая потребность населения России в жилье составляет около 1570 млн. кв. метров, для удовлетворения этой потребности необходимо увеличить жилищный фонд на 46%. Среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального использования в 2009 г. составляло 8 лет, а в 2010 г. составит 5 — 7 лет. ——————————— <5> Утв. Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1050 // СЗ РФ. 2011. N 5. Ст. 739.
В условиях, когда большая часть населения относится к так называемым гражданам с невысоким уровнем доходов, а договор социального найма не является оперативным и эффективным способом решения жилищной проблемы большинства граждан, не способных самостоятельно удовлетворить свою потребность в жилье, когда Конституция РФ декларирует, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилое помещение может быть предоставлено за доступную плату, одним из основных способов удовлетворения потребности граждан России в жилье может стать пользование чужим жилым помещением по договору некоммерческого найма. Введение договора некоммерческого найма жилого помещения предполагает решение вопроса о его соотношении с договором социального найма жилого помещения. Договор некоммерческого найма жилого помещения, как и договор социального найма жилого помещения, ориентирован на определенные категории граждан — граждан с невысоким уровнем дохода и иные категории граждан, определенные в законе, которые нуждаются в жилых помещениях. Основную группу нанимателей жилых помещений по договору социального найма жилого помещения составляют малоимущие граждане, по договору некоммерческого найма должны составлять граждане, не способные самостоятельно по рыночной стоимости снять жилое помещение по договору коммерческого найма. Следовательно, при предоставлении жилых помещений по договору некоммерческого найма также не избежать, как и при социальном найме, административно-распределительных отношений по учету нуждающихся в жилье граждан, очередности и т. п. В то же время срок ожидания жилого помещения нуждающимися в нем гражданами может быть сокращен за счет привлечения частных собственников к обеспечению жильем указанных категорий граждан при условии компенсации им за счет соответствующего бюджета части наемной платы или стоимости содержания жилья, возможно и предоставление налоговых и иных преференций. Представляется, что правовой режим пользования жилым помещением по договору некоммерческого найма и договору социального найма жилого помещения должен быть тождественен, за исключением права на приватизацию жилого помещения, а в частном жилищном фонде иначе могут решаться вопросы, связанные с предоставлением нанимателям права на обмен занимаемого жилого помещения, вселения временных жильцов и поднанимателей. Думается, что с течением времени граница между двумя видами договоров найма жилого помещения — договора социального найма жилого помещения и договора коммерческого найма жилого помещения должна исчезнуть. На смену договору социального найма жилого помещения, как преемнику договора найма жилого помещения советского периода в публичных видах жилищного фонда, должен прийти договор некоммерческого найма жилого помещения как наиболее отвечающий потребностям социальной политики в условиях рыночной экономики.
