(Соломаха Д. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 12)
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГРАЖДАНАМИ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ <*>
Д. В. СОЛОМАХА
——————————— <*> Solomaha D. V. Competence of public authorities in the implementation of the right to housing.
Соломаха Дмитрий Вячеславович, соискатель кафедры конституционного права России зарубежных стран юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
В статье проанализированы полномочия органов публичной власти и местного самоуправления в сфере реализации права на жилище. Исследована практика реализации права граждан на жилище в Воронежской области.
Ключевые слова: полномочия органов публичной власти, право граждан на жилище, практика реализации права граждан на жилище.
In the article the powers of the bodies of public authorities and local self-government in the sphere of realization of the right to housing. We studied the practice of the realization of the right of citizens to housing in the Voronezh region.
Key words: the powers of the organs of public power, the right of citizens to housing, the practice of the realization of the right of citizens to housing.
Одной из наиболее актуальных задач Российского государства является создание условий, позволяющих населению страны реализовать право на жилище. Данное право человека и гражданина является естественным правом и закреплено в ст. 40 Конституции Российской Федерации <1>, а также рядом международных нормативно-правовых актов. В данной статье раскрываются проблемы и даются предложения, связанные с реализацией гражданами права на жилище. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. Законов о поправках к Конституции от 30.12.2008) // РГ. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.
Право на жилище в том виде, в котором оно сформулировано в ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, относится именно к последней разновидности субъективных публичных прав <2>. Предоставление жилых помещений малоимущим, как писал И. А. Покровский, должно стать обязанностью государства, а не его свободным усмотрением. Именно такой принцип заложен в нормах международного права, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции России являются составной частью ее правовой системы. В соответствии со ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, который Россия ратифицировала в 1976 г., «государство должно признавать право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» <3>. ——————————— <2> Усков О. Ю. Эволюция права на жилище: (законодательство и доктрина) // Журнал рос. права. 2005. N 8. С. 18. <3> Об экономических, социальных и культурных правах: Междунар. пакт от 16 дек. 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.
Согласно пп. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, законодательство, регулирующее жилищные отношения, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. На уровне федерального законодательства закрепляются общеобязательные нормы, гарантирующие государственную защиту и единство субъектов жилищных отношений на всей территории государства. Регулирование взаимоотношений осуществляется на уровне законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов, которое призвано детализировать и регламентировать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции федеральным законодательством. В статье 2 Жилищного кодекса Российской Федерации <4> закреплены основные юридические обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению условий для осуществления права на жилище. Указанные обязанности возлагаются как на представительные, так и на исполнительные органы государственной власти, действующие на федеральном и региональном уровнях, а также на муниципальные органы. Перечень обязанностей, предусмотренных в данной статье, сформулирован как исчерпывающий. Однако фактически он таковым не является, поскольку иные обязанности государственных и муниципальных органов в сфере обеспечения условий для осуществления права на жилище входят в состав компетенции этих органов, установленной ст. 12, 13, 14 Жилищного кодекса Российской Федерации. Кроме того, компетенция федеральных органов государственной власти определяется и иными федеральными законами, а компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации — законами соответствующих субъектов Федерации. ——————————— <4> Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 дек. 2004 г. N 188-ФЗ (в ред. от 29.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации закреплены ст. 12 Жилищного кодекса России и включают в себя основы государственного регулирования отношений, связанных с обеспечением права граждан на жилище, регулирование полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере жилищных отношений, основы государственного жилищного контроля. Органом государственной власти, на который возложена обязанность по формированию государственной политики в сфере реализации государственных гарантий на жилище, является Министерство регионального развития Российской Федерации. На данное федеральное Министерство в соответствии с Постановлением Правительства России от 26 января 2005 г. N 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» <5> возложена обязанность по выработке единой государственной политики в сфере строительства, архитектуры и градостроительства, а также нормативное правовое регулирование данных отраслей. Одним из полномочий данного Министерства является определение стоимости 1 кв. м жилья <6>. Данные расчеты утверждаются приказом Министра для определения количества денежных средств в бюджете Российской Федерации, предусмотренных для приобретения жилья в государственную собственность и для расчета объемов федерального финансирования при реализации целевых программ, направленных на улучшение жилищных условий граждан. ——————————— <5> Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 26 янв. 2005 г. N 40 (в ред. от 30.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 5. Ст. 390. <6> О средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на второй квартал 2012 г.: Приказ Минрегиона России от 29 марта 2012 г. N 143 // РГ. 2012. 20 июля.
Государственная жилищная политика России направлена на создание условий для реализации гражданами права на жилище. Формирование основ современной жилищной политики России было начато в 1993 г. Первым шагом для этого послужила целевая Программа «Жилище», утвержденная Постановлением Совета Министров — Правительством Российской Федерации — от 20 июня 1993 г. N 595. В 2001 г. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 была утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 гг. <7>. ——————————— <7> О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 — 2010 гг.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сент. 2001 г. N 675 // Собрание законодательства РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.
В настоящее время Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011 — 2015 гг. <8>. Целью данной программы является формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности; выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством. Основными задачами выступают: создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса; повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья; обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями. В рамках реализации данной программы предусмотрена реализация ряда подпрограмм, в т. ч. направленных на модернизацию коммунальной инфраструктуры, выполнение государственных гарантий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. ——————————— <8> О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2011 — 2015 гг.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 дек. 2010 г. N 1050 // Собрание законодательства РФ. 2011. N 5. Ст. 739.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления закреплены ст. 13 Жилищного кодекса РФ. В данной статье законодательно закреплены полномочия соответствующих субъектов жилищных отношений при реализации права на жилище, а также указаны источники финансирования. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере реализации государственной жилищной политики закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <9>. Данный нормативный акт закрепляет основные направления деятельности органов государственной власти в регионах, которые направлены на обеспечение мер по реализации права на жилище. На территории Воронежской области утверждена Стратегия социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу <10>, в которой одним из основных элементов развития региона является реализация целевых программ, направленных на улучшение жилищных условий населения области. ——————————— <9> Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. N 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. <10> О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2020 г.: Закон Воронеж. обл. от 30 июня 2010 г. N 65-ОЗ // Собрание законодательства Воронеж. обл. 2010. N 6 (ч. 1). Ст. 326.
Обеспечению жильем за счет органов государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат граждане, в силу закона отнесенные к определенной категории лиц (ветераны, военнослужащие и т. д.). Перечень лиц определен Законом Воронежской области от 9 октября 2007 г. N 93-ОЗ «О предоставлении жилых помещений жилищного фонда Воронежской области по договорам социального найма» <11>. Порядок обеспечения различных категорий граждан жилыми помещениями устанавливается отдельными нормативными актами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. ——————————— <11> О предоставлении жилых помещений жилищного фонда Воронежской области по договорам социального найма: Закон Воронеж. обл. от 9 окт. 2007 г. N 93-ОЗ // Собрание законодательства Воронеж. обл. 2007. N 10. Ст. 291.
Постановлением Правительства Воронежской области от 29 сентября 2010 г. N 815 утверждена долгосрочная областная целевая программа «Развитие системы жилищного ипотечного кредитования населения Воронежской области на 2011 — 2015 годы» <12>, целью которой является создание условий для обеспечения населения области жильем за счет консолидированных источников финансирования, включающих как средства населения, так и средства областного бюджета. Одним из разработчиков данной областной программы является ОАО «Агентство жилищного ипотечного кредитования Воронежской области» <13>. Основным его акционером является правительство Воронежской области, 97,93% акций находятся в ведении Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области, остальные закреплены за страховыми компаниями. ——————————— <12> Об утверждении долгосрочной областной целевой программы «Развитие системы жилищного ипотечного кредитования населения Воронежской области на 2011 — 2015 годы»: Постановление Правительства Воронеж. обл. от 29 сент. 2010 г. N 815 // Собрание законодательства Воронеж. обл. 2010. N 9 (ч. 2). Ст. 609. <13> О реализации мероприятий по созданию открытого акционерного общества «Агентство жилищного ипотечного кредитования Воронежской области»: распоряжение Администрации Воронеж. обл. от 25 дек. 2002 г. N 2314-р // СПС «КонсультантПлюс».
Практические результаты предыдущей областной целевой программы «Развитие системы жилищного ипотечного кредитования населения Воронежской области на 2005 — 2010 годы»: на реализацию программы за весь срок ее действия направлено 17 978 709,4 тыс. руб., в т. ч.: федеральный бюджет — 27 325,5 тыс. руб., областной бюджет — 243 709,0 тыс. руб., внебюджетные источники — 17 707 674,9 тыс. руб. В качестве целевых показателей программы на весь период реализации приняты: количество выданных ипотечных кредитов в рамках программы — 2820 (в 2010 г. — 790); государственная поддержка льготных категорий граждан в виде субсидий из областного бюджета на погашение заемщикам части первоначального взноса и части процентной ставки по ипотечным кредитам — 187,609 млн. руб. (на 2010 г. — 50,0 млн. руб.). Поддержка в приобретении жилья оказана: — 71 семье в виде субсидирования процентной ставки по кредиту; — 115 семьям в форме компенсации первоначального взноса за приобретаемое жилье и платежей по кредиту (погашение основного долга); — 50 молодым семьям в форме дополнительной компенсации стоимости приобретенного жилья в размере 10% расчетной стоимости жилого помещения в связи с рождением ребенка. В результате реализации мероприятий программы в 2010 г. достигнуты следующие целевые показатели: количество выданных ипотечных кредитов и займов — 4088; государственная поддержка льготных категорий граждан в виде субсидий из областного бюджета на погашение первоначального взноса, платежей в погашение основного долга и части процентной ставки по ипотечным кредитам — 50 млн. рублей. В 2010 г. областная целевая программа «Развитие системы жилищного ипотечного кредитования населения Воронежской области на 2005 — 2010 годы» завершила свою реализацию. За период реализации программы на развитие системы рефинансирования ипотечных займов и оказание безвозмездной финансовой помощи гражданам в приобретении жилья из областного бюджета выделено 243,7 млн. рублей. Это позволило обеспечить за счет рефинансирования предоставление населению ОАО «Агентство жилищного ипотечного кредитования Воронежской области» ипотечных займов на сумму более 550 млн. рублей и оказать поддержку в улучшении жилищных условий 810 семьям. За 2005 — 2010 гг. жилищные условия с помощью ипотечных кредитов и займов улучшили 15,9 тысяч семей (показатель по программе — 2800) <14>. ——————————— <14> Отчет о работе Контрольно-счетной палаты Воронежской области за 2012 г.: утв. коллегией Контрол.-счет. палаты Воронеж. обл. (протокол N 3(80) от 12 марта 2012 г.) // СПС «Региональный консультант».
В 2010 г. департаментом экономического развития области разработана долгосрочная областная целевая программа ДОЦП «Развитие системы жилищного ипотечного кредитования населения Воронежской области на 2011 — 2015 годы», которая утверждена Постановлением правительства от 29 сентября 2010 г. N 815. Деятельность ОАО «Агентство жилищного ипотечного кредитования Воронежской области» отражают следующие показатели, связанные с реализацией права на жилище и фактическим улучшением жилищных условий за счет реализации схем ипотечного кредитования, а также получением ипотечных кредитов семьями, имеющими детей, в т. ч. и семьями, имеющими трех и более детей: за истекший год в агентство обратились для получения жилищного ипотечного кредита 1435 семей с детьми, из них 1062 семьи получили ипотечный заем; 119 семьям материнский капитал был направлен на погашение долга по ипотечному кредиту. Всего, по данным Главного управления Центрального банка России по Воронежской области, за период с января по сентябрь 2011 г. было предоставлено 4685 ипотечных кредитов, объем ипотечного кредитования составил 5199,8 млн. руб. Пункт 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закрепляет за органами местного самоуправления полномочия по самостоятельному решению населением вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти. Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения жилищных прав граждан неразрывно связана с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Полномочия органов местного самоуправления отражены в ст. 14 Жилищного кодекса и схожи по своей сути с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако они направлены на реализацию права на жилище гражданами, признанными в установленном порядке малоимущими. Местное самоуправление имеет относительно небольшие возможности по фактическому предоставлению жилых помещений, находящихся в муниципальном жилищном фонде. Реализация полномочий по созданию условий для осуществления права на жилище на уровне органов местного самоуправления осуществляется за счет муниципальных бюджетов. Формирование местных бюджетов осуществляется в соответствии с требованием Бюджетного кодекса РФ и отражает финансирование всех вопросов местного значения. Исполняя требования законодательства Российской Федерации, направленные на обеспечение граждан, признанных в установленном законом порядке малоимущими и нуждающимися в улучшении жилищных условий, органы местного самоуправления реализуют ряд муниципальных целевых программ. Администрацией городского округа г. Воронеж разработана и реализована муниципальная целевая программа расселения общежитий <15>, находящихся в муниципальной собственности, путем предоставления возможности лицам, зарегистрированным в общежитиях, приобрести по льготной стоимости отдельное благоустроенное жилье. ——————————— <15> О проведении эксперимента по долевому участию в строительстве доступного жилья гражданами, зарегистрированными на проживание в муниципальных общежитиях МУП «ВЖКК»: Постановление Администрации г. Воронежа от 16 апр. 2003 г. N 775 // СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии со ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма устанавливается органом местного самоуправления. Однако пунктом 6 ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено положение, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан допускается установление иных учетных норм. Законом Воронежской области от 9 октября 2007 г. N 93-ОЗ «О предоставлении жилых помещений жилищного фонда Воронежской области по договорам социального найма» установлена учетная жилая норма в размере 11 квадратных метров общей площади жилого помещения <16>. В этой связи предлагается предусмотреть возможность внесения изменений в нормативные правовые акты Воронежской области в части увеличения учетной нормы площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. ——————————— <16> Данные мониторинга законодательства Воронежской области за 2011 г. (Государственно-правовое управление аппарата Воронежской областной Думы) // СПС «Региональный консультант».
