О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДОСТУПНОЕ ЖИЛЬЕ» НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. В. НОРКИНА
Норкина Е. В., Самарский государственный экономический университет, Институт права.
В целях нормативно-правового обеспечения формирования рынка доступного жилья в декабре 2004 г. российскими парламентариями было принято 27 федеральных законов. На их основе на уровне исполнительной власти принят национальный проект «Доступное жилье» <1>. Почти в каждом субъекте Российской Федерации были также приняты законы и подзаконные акты, программы и инструкции по указанному вопросу. Одних только законов и постановлений правительств субъектов Российской Федерации о развитии ипотечного жилищного кредитования как механизма, способного решить задачу большой социальной важности в масштабах всей страны — жилищную проблему, было принято около 300 <2>. ——————————— <1> Левицкая А. Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации // Журнал российского права. 2006. N 4. <2> Пашов Д. Б. О законодательном обеспечении доступного жилья в России // Законодательство и экономика. 2006. N 6.
Сегодня, по прошествии почти двух лет, хочется проанализировать указанные нормативные акты, правовой институт ипотеки жилища с позиций ее роли в решении государственной задачи — доступности для массового потребителя ипотечного жилищного кредитования и разработки предложений по совершенствованию правовой базы в этой сфере. Думается, сегодня основную роль в институциональном и законодательном обеспечении национального проекта «Доступное жилье» следует отводить работе над подзаконными актами. На уровне федеральной исполнительной власти весьма медленно принимаются документы, необходимые для реализации принятых законов и для реализации Программы «Жилище», что, в свою очередь, задерживает нормотворческую работу субъектов Федерации. Впрочем, и они не спешат в плане правового регулирования указанной сферы. Ответственность за эти упущения несет в основном Министерство регионального развития, которое либо не подготовило эти подзаконные нормативные акты, либо не согласовало их с другими ведомствами. Ни по подпрограмме «Молодая семья», ни по подпрограмме модернизации жилого фонда, ни по процедурам обеспечения земельными участками коммунальной инфраструктуры, ни по гарантиям застройщикам на сегодняшний день не принято ни одного правительственного акта. Сегодня действуют только постановления по порядку организации государственной экспертизы. Что касается законотворческого процесса, то здесь следует отметить прежде всего внесение изменений в законодательство в целях введения в действие нормы Градостроительного кодекса по созданию Единой государственной экспертизы проектной документации и Единого государственного строительного надзора, внесение поправок в Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах». Отдельно стоит проблема принятия федерального законодательства о технических регламентах, хотя по замыслам законодателей технические регламенты должны быть введены уже с 1 января 2007 г. Отдельно хочется отметить проблему несогласованности целей проекта «Доступное жилье» с другими законодательными актами в области жилищной политики, в частности с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», согласно которому ресурсоснабжающие организации получили право устанавливать тарифы на присоединение к своим сетям новых объектов вне зависимости от средств, на которые они строятся. Очевидно, что это приведет к повышению себестоимости строительства и скажется на конечной стоимости квадратного метра. Еще одной проблемой, тормозящей реализацию национального проекта «Доступное жилье», являются бюрократические препоны и проволочки. По данным вице-президента АСР В. Н. Пономарева, полтора года в среднем по России требуется только для получения разрешения на строительство. Что касается института ипотечного жилищного кредитования с позиций его роли в обеспечении доступности жилья для массового потребителя, нужно сказать, что не следует признавать ипотеку средством решения всех жилищных проблем. Анализ принятых 27 федеральных законов в конце декабря 2004 г. свидетельствует о недостаточном «законодательном обеспечении рынка доступного жилья» для миллионов нуждающихся граждан. Следует отметить нежелательную для последних тенденцию развития законодательства по ипотеке жилища и жилищному ипотечному кредитованию. Многие правоведы, экономисты считают, что для преодоления разрыва между ценами на жилье и доходами граждан нужно только создать эффективно работающий рынок, в основе которого положить жилищное кредитование. Кстати сказать, именно в этом направлении и развивается наше российское жилищное ипотечное кредитование сегодня. Однако следует указать на то, что применение этой модели требует огромных затрат на содержание, что, в свою очередь, повлечет за собой удорожание кредитных средств. Схема сложна также и в правовом регулировании и как следствие — не способствует четкой и эффективной регламентации в законе. Широкое применение такой модели возможно лишь в странах с очень устойчивой экономикой. Поэтому на протяжении более чем десяти лет в России безуспешно осуществляются попытки внедрить данную модель для массового потребления. Причинами являются отсутствие общеэкономической стабильности в стране, гарантированных прав на жилье, недостаточно эффективно работающие правовая и судебная системы, спекулятивные цены на жилье, высокие банковские проценты и то, что жилищный сектор практически не является частью экономики. Думается, сегодня в России целесообразнее было бы применение первичного рынка одноуровневой системы кредитования из-за ее легкой интегрируемости в национальное российское законодательство; дешевизны организации; отсутствия необходимости страховать кредитно-финансовые риски, что существенно снизит стоимость кредита. Одноуровневая модель и более проста в нормативном регулировании. Кроме того, решение проблемы обеспечения жильем населения через запуск ипотечных схем возможно только при активной финансовой поддержке государства. Население в свою очередь должно быть уверено в экономической стабильности; в возможности погашать ссуды; в том, что государство выступает в качестве гаранта его средств, а закон действительно регулирует и охраняет права. Ипотека жилища, жилищное ипотечное кредитование являются достаточно сложными правовыми институтами. Использовать их необходимо с большой осторожностью, с учетом не только законодательных актов, непосредственно регулирующих именно эту сферу, но и других законов, регулирующих весь комплекс однородных отношений, связанных с ипотекой жилища и жилищным ипотечным кредитованием. Иными словами, для устранения нежелательной тенденции развития законодательства по ипотеке жилища и жилищному ипотечному кредитованию необходимо совершенствование не только ипотечного законодательства, но и гражданского, жилищного, административного <3>. ——————————— <3> Пашов Д. Ипотека — не доступное жилье, или ипотека в национальном проекте «Доступное и комфортабельное жилье — гражданам России».
Ипотека жилища, обеспечивающая жилищное ипотечное кредитование, должна находиться в неразрывной связи с иными правовыми институтами. Здесь прежде всего имеется в виду такой правовой институт, как долевое участие в строительстве жилого дома по ипотечной программе. Определяющей при принятии решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления по предоставлению земельного участка застройщику должна быть цель его использования, а именно — строительство жилья по социальной ипотечной программе. Поскольку ипотека жилища в настоящие дни имеет особую социальную, конституционную значимость, то здесь требуется активизация участия государства в данных отношениях, реализация государственных программ, финансовая поддержка освоения ипотечного механизма и гарантии его применения. При решении национальной программы недостаточно рекомендательной нормы: «заинтересованным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления принять участие в финансировании мероприятий Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников», заложенной в Федеральной целевой программе «Жилище» <4>. ——————————— <4> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. N 675 (в ред. от 10 августа 2005 г.) «О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 — 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 39. Ст. 3770. При обсуждении в Госсовете 27 декабря 2005 г. также акцентировалось внимание на повышение ответственности местного руководства в рамках национальных проектов и «в Кремле рассчитывают, что они начнут вкладывать в это дело и собственные ресурсы» // Российская газета. 2005. 28 дек.
Государственная адресная финансовая помощь гражданам при приобретении жилья с привлечением долгосрочных ипотечных кредитов также должна стать на деле неотъемлемым элементом федеральной жилищно-социальной политики. Законодательство должно содержать нормы, направленные на создание условий доступности ипотечных кредитов для социально незащищенных слоев населения, рядового гражданина через: адресную государственную (за счет бюджетов всех уровней) поддержку нуждающихся в жилище и улучшении жилищных условий граждан; установление льгот в получении и погашении кредита (субсидирование первоначального взноса, процентных ставок при кредитовании), его индексации; налоговое стимулирование; поощрение накоплений; право выбора различных видов кредита (в частности, фиксированные или варьирующие проценты общих затрат и т. п.). Все перечисленное невозможно решить без участия государства. И это не единственный компонент решения жилищной проблемы, но важный и незаменимый. Необходимо также создание специального Государственного жилищного ипотечного банка <5>, под гарантию государства по экономическим и другим рискам. При этом нахождение определенной части имущества на положении имущества самого банка не исключает передачи ему определенных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в отношении которых он будет осуществлять жилищное ипотечное кредитование нуждающихся граждан по поручению и от имени Российской Федерации, т. е. в качестве ее представителя. При этом должны сохраняться контрольные функции государства за деятельностью указанного банка, например за явным занижением залоговой цены и установлением выгодной для себя разницы между суммой ипотечного кредита и стоимостью заложенной недвижимости и др. ——————————— <5> Богданов А. Поможет ли ипотеке государство // Недвижимость и ипотека. 2005. N 4(05). С. 53.
При применении банком льготного жилищного ипотечного кредитования за счет своего капитала целесообразно было бы ввести для такого банка благоприятный налоговый режим, т. е. необходимо внести определенные поправки в Налоговый кодекс РФ. Используя смешанный кредит с участием частного капитала и государственного — для льготных кредитов, вполне реально закрепление пониженной учетной ставки на кредитные ресурсы Банка России. Ряд проблем, препятствующих нормальной реализации национального проекта «Доступное жилье» в России, напрямую вытекает из жилищного законодательства. Так, согласно Жилищному кодексу РФ в настоящее время право на социальное жилище стали иметь только малоимущие <6>. Ранее Жилищный кодекс РСФСР предусматривал 15 определенных категорий граждан, имеющих право получить жилище или улучшить жилищные условия. Правоведы давно указывали на то, что право на субсидии или льготы должно быть сформулировано в законодательстве прямого действия, в котором четко должны быть определены категории нуждающихся в таких льготах. В настоящее время приняты некоторые федеральные законы, предусматривающие льготный порядок обеспечения жилыми помещениями. Однако такие категории граждан, как учителя, другие бюджетники, многодетные семьи и семьи, например, при рождении близнецов, дети-сироты, находящиеся на воспитании у родственников, и другие, утратили право на первоочередное обеспечение жилыми помещениями. Значительно сократился список категорий граждан, которых не могут выселить из служебных и жилых помещений в общежитиях без предоставления другого жилого помещения <7>. Будучи исключенными из числа нуждающихся, перечисленные группы граждан лишаются права и на получение целевых субсидий. Таким образом, вместо решения сложных социальных проблем обеспечения граждан жильем с помощью законодательства сокращаются обязательства государства перед гражданами, тем самым подрывая их доверие к закону и действиям государства. Льготы, привилегии по законодательству 2004 г. получили все, кто участвует в ипотечной программе, кроме тех, кто больше всего в них нуждался и не признается таковыми по новому Жилищному кодексу Российской Федерации. ——————————— <6> Литовкин В. Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ // Жилищное право. 2006. N 4. <7> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15.
Действующий Жилищный кодекс РФ, признав утратившими силу федеральные законы о льготах в жилищной сфере различных категорий граждан, наделил правом органы местного самоуправления признавать малоимущими в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ. Такое положение явно не согласуется с нормами Конституции РФ, так как в отсутствие социального стандарта федерального уровня каждый субъект Российской Федерации принимает свои критерии отнесения граждан к категории малоимущих. В результате ввиду сложности определения критериев существует много проблем и несогласованностей <8>. В федеральном законе необходимо определить категории граждан, в отношении которых государство берет на себя соответствующие обязательства, а также условия и порядок оказания таким гражданам государственной помощи в приобретении жилища или улучшении жилищных условий. ——————————— <8> Законы Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 г. N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге»; Саратовской области от 28 апреля 2005 г. N 39-ЗСО «О предоставлении жилых помещений в Саратовской области»; Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 июня 2005 г. «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества, находящегося в собственности и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и принятия их на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»; Владимирской области от 8 июня 2005 г. N 77-ОЗ «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества граждан и признания их малоимущими в целях предоставления по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда»; Кемеровской области от 10 июня 2005 г. N 65-ОЗ «О порядке признания органами местного самоуправления граждан малоимущими»; Еврейской автономной области от 3 марта 2005 г. N 461-ОЗ «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества граждан в целях признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда» и др.
В Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «Об ипотеке» также были внесены изменения. Обращение взыскания на заложенное жилище и выселение, включая нетрудоспособных и несовершеннолетних членов семьи собственника жилого помещения, стало возможным: на любое жилое помещение, даже если оно у залогодателя единственное; если допущенное залогодателем нарушение крайне незначительно; если размер требований залогодержателя явно несоразмерен. При прекращении семейных отношений с собственником теперь прекращаются права пользования данным жилищем бывшими членами семьи собственника. Закон об ипотеке допускает продажу заложенного имущества на открытом аукционе. При этом судьбу жилища, на которое обращено взыскание, решает не собственник имущества, а другое лицо, для которого главное — погасить требования кредитора, а не получить максимально возможную цену за жилище в интересах залогодателя. Вместо того чтобы выселять залогодателя на улицу, думается, следовало бы обеспечить ему право обмена большей по площади квартиры на другое жилище, исходя из фактических накоплений. Для этого необходимо формирование государственных фондов перераспределения жилья, созданных за счет бюджетов всех уровней, направляемых на развитие государственного и муниципального жилья. Думается, также необходимо восстановление нормы в Гражданском кодексе РФ, защищающей права несовершеннолетних, продолжающих жить в неблагополучных семьях и нуждающихся в правовой защите от родителей, не лишенных родительских прав. Необходимо также предусмотреть в законодательстве на федеральном уровне восстановление жилищных прав граждан, необоснованно отмененных, хотя бы в виде предоставления субсидий по социальной ипотеке жилища. Нормативное закрепление и применение продуманных средств правового и организационного механизма ипотеки жилища, системы жилищного ипотечного кредитования будут способствовать решению целого комплекса финансовых и социальных проблем для политической и экономической стабилизации в обществе. Как заявил Президент Российской Федерации: «Национальные проекты — это ускоренное возвращение долгов собственным гражданам». Подходы для их решения должны быть серьезно пересмотрены <9>. ——————————— <9> Российская газета. N 293(3962). 2005. С. 3.
В качестве одного из возможных способов преодоления существующей тенденции развития законодательства целесообразно внести изменения в федеральный закон «О защите прав и законных интересов граждан и их объединений, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья» по закреплению механизма защиты при наступлении неблагоприятной экономической ситуации на рынке недвижимости. При изменении цен на жилье или наступлении финансовых проблем у застройщика участники проекта — залогодатели должны быть защищены законом и иметь гарантии со стороны государства по возврату вложенных денежных средств. Залогодатели, так же как и кредиторы, по новому законодательству должны иметь возможность быстро и по доступным ценам получать достоверную информацию о недвижимости, обладать всей информацией об условиях кредита на всем ипотечном рынке (для сравнения и выбора), о застройщиках, других участниках ипотечных отношений, знать свои права и обязанности, иметь представление о последствиях невыполнения обязательств сторон по договорным жилищно-ипотечным отношениям. В настоящее время законодательство не способствует этому. Например, в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в ст. 20, 21) содержатся нормы о том, что застройщик обязан любому лицу предоставить информацию о себе и о проекте строительства. Однако без соответствующей ответственности данные нормы бездействуют. Поэтому целесообразно хотя бы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (в ст. 14.28 «Нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости») предусмотреть ответственность застройщика (других участников ипотечных отношений) за непредставление информации о себе и проекте строительства в случаях, предусмотренных законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно представление отчетности, содержащей недостоверные сведения. В заключение работы хочется еще раз отметить, что на данном этапе экономического развития, учитывая российскую специфику жилищных отношений, при реализации национального проекта «Доступное жилье» следует сделать упор на развитие одноуровневой модели рефинансирования с государственной поддержкой. Наибольшая поддержка должна оказываться применению социальной ипотеки, социальным ипотечным кредитам, дотируемым из бюджетов напрямую и без использования механизмов рефинансирования. Данный вывод сделан на основе анализа практики и устоявшихся подходов отечественной и зарубежных правовых теорий, подтверждающих свою жизнеспособность.
