(Карпухин Д. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 6)
ПРАВОВАЯ СПЕЦИФИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ Г. МОСКВЫ
Д. В. КАРПУХИН
Карпухин Дмитрий Вячеславович — старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Жилищный кодекс РФ устанавливает особенности компетенции в области жилищных отношений в отношении двух субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с ч. 2 ст. 14 ЖК РФ установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге указанные в ч. 1 настоящей статьи полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти федерального значения, если иное не предусмотрено законами данных субъектов Российской Федерации. Таким образом, указанные субъекты РФ имеют право принимать специальные законы, в соответствии с которыми часть полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных ч. 1 ст. 14 Кодекса, будет находиться в ведении органов государственной власти субъекта, а другая передана муниципальным образованиям внутри города. Разграничение полномочий может быть зафиксировано как в базовом нормативно-правовом акте, так и посредством фиксации круга полномочий муниципальных образований с указанием на то, что все иные вопросы в пределах компетенции подлежат урегулированию нормативно-правовыми актами Москвы и Санкт-Петербурга. Основным нормативно-правовым актом, определяющим компетенцию органов государственной власти в сфере управления жилищным фондом г. Москвы является Закон г. Москвы, от 14 июня 2006 г. «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» (ред. от 24.01.2007 N 2) (далее — Закон) <1>. ——————————— <1> Закон г. Москвы от 14 июня 2006 «Об обеспечении права жителей г. Москвы на жилые помещения» (ред. от 24.01.2007 N 2) // Ведомости Московской городской думы. 08.08.2006. N 7. Ст. 170; Вестник мэра и Правительства Москвы. 14.02.2007.
Ст. 5 указанного Закона определяет компетенцию и полномочия органов исполнительной власти г. Москвы по обеспечению права жителей г. Москвы на жилые помещения. Так, органы исполнительной власти в соответствии с ч. 1 данной статьи имеют право осуществлять: — признание жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда г. Москвы; — признание жителей г. Москвы нуждающимися в жилых помещениях; — определение порядка ведения документов жилищного учета; — ведение жилищного учета жителей г. Москвы, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий и нуждающимися в жилых помещениях; — определение порядка предоставления жилых помещений из жилищного фонда г. Москвы по различным видам договоров; — определение порядка приобретения в собственность жилых помещений с помощью г. Москвы; — утверждение городских и на их основе окружных жилищных программ и распределение жилых помещений из жилищного фонда г. Москвы, а также разработку проектов городских целевых программ; — формирование жилищных комиссий для рассмотрения жилищных вопросов. В рамках реализации предоставленных полномочий органы исполнительной власти г. Москвы в соответствии с ч. 2 ст. 5 вправе принимать решения по вопросам о: — признании жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда г. Москвы; — признании жителей г. Москвы нуждающимися в жилых помещениях; — принятии жителей г. Москвы на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях; — снятии жителей г. Москвы с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях, нуждающихся в улучшении жилищных условий; — предоставлении в установленном порядке жителям г. Москвы, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилых помещений из жилищного фонда г. Москвы; — предоставлении в установленном порядке жителям г. Москвы, состоящим на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилых помещений из жилищного фонда г. Москвы и безвозмездных субсидий для приобретения в собственность жилых помещений или строительства жилых помещений в целях приобретения их в собственность; — предоставлении в установленном порядке жителям г. Москвы, не состоящим на жилищном учете, иным гражданам жилых помещений на возмездной основе. Кроме того, в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 5 рассматриваемого Закона органы исполнительной власти Москвы имеют право принимать решения по иным вопросам, отнесенным федеральным законодательством и законодательством г. Москвы к их компетенции. Обратимся к характеристике правового статуса Правительства г. Москвы как органа общей компетенции, действующего на уровне субъекта РФ. Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими правовое положение высшего исполнительного органа власти столицы, являются Закон РФ от 15 апреля 1993 года N 4802-1 «О статусе столицы РФ» (ред. от 26.06.2007 N 118 — ФЗ), Закон Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы» (ред. от 15.02.2006) (далее — Устав) и Закон г. Москвы N 65 от 20.12.06 «О Правительстве Москвы» (далее — Закон о Правительстве Москвы) <2>. ——————————— <2> Закон РФ от 15 апреля 1993 года N 4802-1 «О статусе столицы РФ» (в ред. от 26.06.2007) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. N 19. 13.05.1993. Ст. 683; СЗ РФ. 24.07.1995. N 30. Ст. 2863; 08.10.2007. N 41. Ст. 4849; Закон Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав г. Москвы» (ред. от 15.02.2006) // Ведомости Московской думы. 1995. N 4; Ведомости Московской городской думы. 14.09.200. N 8. Ст. 130; 06.06.2003. N 5. Ст. 69; 19.11.2003. N 10. Ст. 268; 03.04.2006. N 3. Ст. 56; Закон г. Москвы от 20.12.2006 N 65 «О Правительстве Москвы» // Ведомости Московской городской думы. 23.03.2007. N 2. Ст. 385.
Статус Правительства г. Москвы как высшего постоянно действующего коллегиального органа исполнительной власти г. Москвы, обладающего общей компетенцией и обеспечивающего согласованную деятельность других органов исполнительной власти, законодательно закреплен в ч. 1 ст. 44 Устава. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Устава Правительство г. Москвы наделено нормотворческой компетенцией. Нормативно-правовые акты Правительства г. Москвы подлежат опубликованию в официальных изданиях Московской городской думы и органов исполнительной власти столицы. Ч. 1 ст. 48 Устава к числу правовых актов органов исполнительной власти г. Москвы относит распоряжения и постановления Правительства Москвы. Правовое определение основных актов высшего исполнительного органа власти изложено в ч. 1 ст. 19 Закона о Правительстве Москвы. Постановления носят нормативный характер, то есть рассчитаны на заранее не определенный круг лиц и применяются многократно. Так, Постановлением Правительства Москвы от 6 июня 2006 года N 362-ПП «О мерах по реализации Закона г. Москвы «О порядке признания жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» были утверждены: — методика расчета дохода и определения стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи, учитываемых при признании жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях; — перечень видов доходов для определения имущественной обеспеченности жителей г. Москвы при признании их малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях; — форма заявления о признании жителей г. Москвы малоимущими; — перечень документов, представляемых для признания жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет как нуждающихся в жилых помещениях <3>. ——————————— <3> Постановление Правительства Москвы от 6 июня 2006 года N 362-ПП «О мерах по реализации Закона города Москвы «О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» // Вестник мэра и Правительства Москвы. 21.06.2006. N 35.
Постановления Правительства Москвы могут носить персонифицированный характер и быть адресованы конкретному субъекту, например, отраслевому органу исполнительной власти, входящему в его структуру. В соответствии с п. 7.1 Постановления Правительства Москвы от 19 июня 2007 г. N 468-ПП «Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2006 году и о городских жилищных программах на 2007 — 2008 годы» Департаменту жилищной политики и жилищного фонда Москвы было поручено обеспечить в 2007 — 2008 гг. целевое использование не менее 4818 тыс. кв. м площади, поступающей из разных источников для выполнения городских жилищных программ, а также вводимой в эксплуатацию согласно п. 4 Постановления Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. N 857-ПП «Об итогах работы Комплекса архитектуры, строительства, развития и реконструкции г. Москвы в первом полугодии 2006 года, о задачах по выполнению программы 2006 года в целом и мерах по экономии бюджетных средств в строительстве», и 218,3 тыс. кв. м площади, освобождающейся в 2007 — 2008 гг. за выбытием граждан. Распоряжения — это нормативные акты, которые издаются по оперативным и другим текущим вопросам и не носят нормативного характера. С целью реализации Закона г. Москвы от 25 января 2006 г. N 7 «О порядке признания жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» было издано распоряжение от 5 мая 2006 года N 744-РП «Об уполномоченном органе, осуществляющем признание жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» <4>. В соответствии с положениями данного нормативного акта департамент социальной защиты населения г. Москвы был наделен полномочиями по осуществлению признания жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. ——————————— <4> Распоряжение от 5 мая 2006 года N 744-РП «Об уполномоченном органе, осуществляющем признание жителей г. Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях» // Вестник мэра и Правительства Москвы. 24.05.2006. N 30.
Ст. 3 Закона о Правительстве Москвы определяет структуру системы органов исполнительной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы. Ее элементами являются: департаменты, комитеты, главные управления, управления и инспекции (ч. 2 указанной статьи). Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона о Правительстве Москвы департаментом является отраслевой или функциональный орган исполнительной власти г. Москвы, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в приоритетных для г. Москвы областях деятельности. Постановлением Правительства Москвы от 26 сентября 2006 года N 737-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы» (ред. от 24.04.2007) (далее — Положение о Департаменте) определен правовой статус указанного отраслевого органа исполнительной власти г. Москвы, подведомственного Правительству Москвы, образованного в целях проведения единой жилищной политики в г. Москве (п. 1.1 указанного Положения о Департаменте) <5>. ——————————— <5> Постановление Правительства Москвы от 26.09.2006 N 737-П (в ред. от 24.04.2007) «Об утверждении Положения о Департаменте жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы» // Вестник мэра и Правительства Москвы. 25.10.2006. N 58.
Раздел N 2 (пункты 2.1 — 2.47) Положения о Департаменте формулирует основные задачи и функции исполнительного органа власти, к которым относятся: — разработка и реализация единой жилищной политики в Москве, направленной на реализацию конституционного права жителей г. Москвы на предоставление бесплатно либо за доступную плату благоустроенных жилых помещений (домов), а также на обеспечение гарантий и защиту законных интересов лиц, участвующих в гражданских правоотношениях в жилищной сфере; — изучение, систематизация и внедрение результатов деятельности научных и других организаций в области жилищной политики. Анализ жилищных проблем, условий проживания и уровня обеспеченности жильем жителей Москвы. Организация и участие в проведении демографических и социологических исследований жилищной ситуации в городе; — проведение анализа структурных, количественных и качественных показателей жилищного фонда с целью повышения эффективности использования государственного и муниципального жилищного фонда. Планирование, прогнозирование и участие в выполнении городских, социальных и экономических программ развития города и административных округов с учетом объемов и пропорций жилищного строительства; — выполнение функций заказчика-инвестора на строительство жилья, направленного на выполнение общегородских жилищных программ, финансируемых из городских источников, а также из внебюджетных источников (ипотека, облигации жилищного займа и др.); — организация работы по привлечению внебюджетных источников, кредитных ресурсов и инвестиций для реализации жилищных программ; — управление бюджетными ресурсами, выделяемыми на реализацию городских жилищных программ, в том числе в виде безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, а также привлеченными внебюджетными ресурсами (ипотека, облигации жилищного займа и др.), направляемыми на реализацию жилищной политики; — анализ расходов на строительство жилых помещений муниципального жилищного фонда и подготовка предложений по снижению стоимости строительства жилья; — инвестирование работ по реконструкции жилых помещений пятиэтажного, ветхого и аварийного фондов; — участие в разработке и экономическом обосновании структуры и размещения жилищного строительства в городе; — процессуальное оформление актов о правах г. Москвы на построенные (созданные) жилые помещения (жилые дома); — принятие решений по вопросам вселения граждан в жилые помещения, находящиеся в собственности г. Москвы, а также согласование с иными собственниками вопросов по определению порядка пользования в коммунальных квартирах, в которых имеются жилые помещения, принадлежащие г. Москве на праве собственности; — организация управления многоквартирными домами, разработка и совершенствование примерных форм документов и договоров; — работа в комиссиях по приемке в эксплуатацию законченных строительством жилых домов, возведенных за счет бюджетных средств г. Москвы по государственному заказу Москвы и переданных городу в качестве доли по инвестиционному договору (контракту). На Департамент возложены контрольные функции по соблюдению жилищного законодательства, содержанием которых в соответствии с п. 2.30 Положения является: — принятие граждан на учет нуждающихся в жилых помещениях или снятие с учета; — предоставление жилых помещений, приватизация, обмен, вселение в жилые помещения, находящиеся в собственности г. Москвы; — выполнение городских жилищных и федеральных программ по обеспечению жилыми помещениями различных категорий граждан в пределах средств, выделяемых на эти цели федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а также социальных задач. В соответствии с п. 5.2 Положения о Департаменте его руководитель имеет право издавать в пределах своей компетенции распоряжения по вопросам деятельности данного отраслевого органа власти. Иных положений, наделяющих департамент правотворческими полномочиями, рассматриваемый нормативно-правовой акт не содержит. Распоряжения руководителя Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы носят нормативно-правовой характер, так как устанавливают определенный порядок совершения действий сотрудников департамента, рассчитанный на многократное применение и обеспечивающий решение управленческих задач в пределах компетенции отраслевого органа управления. По своей правовой сущности распоряжения департамента — это подзаконные нормативно-правовые акты, так как издаются исполнительным органом власти с целью детализации положений законов, обладающих высшей юридической силой и издаваемых нормотворческими субъектами в лице Городской думы Москвы, Правительства г. Москвы. Так, 05 июня 2007 г. было издано распоряжение N 704 «Об утверждении Положения по оформлению временного проживания граждан в жилых помещениях, находящихся в собственности г. Москвы», которым установлен соответствующий порядок по оформлению данной категории лиц в жилых помещениях, принадлежащих Москве <6>. ——————————— <6> Распоряжение Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы N 869 «О порядке подтверждения сведений о наличии у граждан права на жилищные льготы по состоянию здоровья» // опубликован не был. получен из правовой системы «Консультант».
22 августа 2007 г. было издано распоряжение Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы N 869 «О порядке подтверждения сведений о наличии у граждан права на жилищные льготы по состоянию здоровья», в котором в соответствии с п. 1.1 был определен порядок подтверждения сведений о наличии у граждан права на жилищные льготы и установления новых льгот по состоянию здоровья <7>. ——————————— <7> Распоряжение Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы N 869 «О порядке подтверждения сведений о наличии у граждан права на жилищные льготы по состоянию здоровья» // опубликован не был. получен из правовой системы «Консультант».
Следует отметить, что нормативные акты Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы не только устанавливают определенную последовательность совершения действий субъектов регулируемых отношений, но и наделяют определенной компетенцией соответствующие структуры. Так, 9 января 2007 г. Департаментом во исполнение Постановления Правительства Москвы от 13 декабря 2005 г. N 994-П «О втором этапе Московской программы «Молодой семье — доступное жилье» на 2006 — 2008 гг.» было издано распоряжение N 20 «О мерах по обеспечению выполнения молодыми семьями обязательств, предусмотренных условиями участия в московской программе «Молодой семье — доступное жилье» <8>. В соответствии с п. 3 данного распоряжения государственное унитарное предприятие города Москвы «Московский городской центр арендного жилья» совместно с управлениями Департамента в административных округах получили право инициировать выселение неплательщиков из занимаемых жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, и принимать меры к погашению молодыми семьями имеющейся у них задолженности по договорам найма жилых помещений, купли-продажи с рассрочкой платежа, по оплате услуг по содержанию и ремонту жилого помещения, а также коммунальных услуг. ——————————— <8> Постановление Правительства Москвы от 13.12.2005 N 994-П // Вестник мэра и Правительства Москвы. 28.12.2005. N 1.
Специфическим правовым статусом обладает жилищная инспекция г. Москвы (Мосжилинспекция), на которую в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 08.02.2005 N 73-ПП «О порядке переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах на территории г. Москвы» (ред. от 25.09.2007) возложены функции по согласованию переустройства или перепланировки, которая также осуществляет: — разрешение переустройства и (или) перепланировки жилых помещений в жилых домах, являющихся собственностью г. Москвы; — надзор за соблюдением установленных правил производства ремонтно-строительных работ по переустройству и (или) перепланировке жилых помещений в жилых домах; — организацию приемки завершенного переустройства и (или) перепланировки помещений в жилых домах с оформлением соответствующих актов; — согласование ранее выполненных самовольно переустройств и (или) перепланировок жилых и нежилых помещений в жилых домах, если они не нарушают права и законные интересы граждан либо не создают угрозу их жизни и здоровью <9>. ——————————— <9> Постановление Правительства Москвы от 08.02.2005 N 73-ПП «О порядке переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах на территории города Москвы» (ред. от 25.09.2007) // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. N 13. Ст. 67; N 10. 18.10.2007.
Указанная правовая специфика обусловлена вышеизложенным положением ч. 2 ст. 14 ЖК РФ, которая предоставляет право осуществления в г. Москве полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений (в данном случае согласование переустройства и перепланировки) органам государственной власти субъектов РФ. Таким образом, проанализировав правовой статус органов государственной власти Москвы в сфере управления жилищным фондом, можно сделать вывод, что Москва как субъект РФ наделена полномочиями по административно-правовому регулированию жилищных правоотношений, в том числе возникающих по поводу управления жилищным фондом. Наличие собственного правового регулирования вытекает из конституционного положения, предусмотренного п. «к» ч. 1 ст. 72, в соответствии с которым жилищное законодательство является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Правовые особенности статуса Москвы как субъекта РФ в сфере административно-правовой регламентации в различных сегментах управления жилищным фондом — принятии решений, координации, контроле вытекают из положений ч. 2 ст. 14 ЖК РФ, наделяющей органы государственной власти городов федерального значения правом осуществлять полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере. Правительство Москвы является высшим органом исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим текущее управление различными сферами общественной жизни столицы, в том числе жилищным фондом. Нормотворческая компетенция Правительства Москвы осуществляется в соответствии с принципом разграничения полномочий между субъектами РФ — основополагающим принципом федеративного государства. Специфика правового статуса Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы как отраслевого органа исполнительной власти специальной компетенции заключается в том, что он воплощает в своей деятельности два управленческих направления. Первое состоит в осуществлении разработки единой жилищной политики в г. Москве, направленной на реализацию права жителей г. Москвы на благоустроенное жилище путем его бесплатного предоставления либо за доступную плату, а также на защиту законных интересов участников гражданских правоотношений в жилищной сфере. Данное направление деятельности Департамента можно обозначить как функцию стратегического управления. Другое заключается в том, что Департамент осуществляет текущее (оперативное) управление жилищным фондом г. Москвы. Она состоит в том, что данный орган специальной компетенции участвует в реализации принятых управленческих решений, представляет интересы Москвы в государственных и судебных инстанциях, контролирует ход выполнения поставленных задач. Это направление деятельности Департамента можно обозначить как функцию оперативного управления. Правотворческие функции Департамента выражаются в принятии распоряжений, которые имеют двойственный характер. С одной стороны, они имеют правоприменительный характер, то есть направлены на правовое урегулирование конкретного случая. Нормативный характер распоряжений Департамента выражается в установлении общих предписаний, рассчитанных на многократное воплощение.
