The article is devoted to actively discussed today in Russia and abroad, issues of possibility ofintroduction and development of the institute of lobbying.
Качественное использование ресурсов гражданского общества в лоббистской деятельности для целей обеспечения законопроектной работы становится возможным при определении правовых границ продвижения их законных интересов. Так, например, лоббизм является натуральным каналом формирования предложений бизнес-структур по преодолению необоснованных административных барьеров, нередко навязываемой системы так называемых «откатов» или получения незаконных преференций, а также протекционизма в отношении избранных компаний, как правило, аффилированных с недобросовестными чиновниками. Основанная на результатах анализа и оценки правоприменительной практики реакция на недостатки правотворчества и правоприменения может определяться законными или социально полезными интересами структур гражданского общества (будь то бизнес-объединения, общественные либо религиозные организации, политические движения, профессиональные союзы и т. д.). Помимо этого, необходимость законодательного обеспечения института лоббизма продиктована еще и сложившимися качественно-негативными явлениями его проявления де-факто в теневом режиме, что продуцирует и детерминирует коррупцию. Как свидетельствуют анализ и оценка существующих в мире практик организации лоббистской деятельности на национальном уровне в каждой стране, понимание назначения лоббизма и содержания деятельности по его осуществлению неодинаково. До сих пор нет четкого определения понятия лоббизма, а сам он часто ассоциируется с узаконенной формой коррупционного влияния на принятие управленческих или законодательных решений. Такие ассоциативные связи находят свое объяснение даже в смысловой нагрузке слова «лоббизм», который с английского переводится как «кулуары» и исконно подразумевает механизм давления на парламентариев. Между тем в понимании апологетов юридического отстаивания лоббизма таковой трактуется как форма взаимодействия гражданского общества с государством <1>. ——————————— <1> См.: Любимов А. П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (антикоррупционный проект). М.: Издание Государственной Думы, 2000; Формирование системы цивилизованного лоббизма в России: GR и проблемы эффективности взаимодействия общества и власти / Под ред. В. И. Быкова, Л. Н. Галенской, Л. В. Сморгунова. СПб.: Россия-Нева, 2006.
В большинстве государств, относящихся к континентальной системе права (Центральной и Восточной Европы прежде всего), где был введен в практику лоббизм, его результаты и качество редко признавались успешными. В странах англосаксонской системы права отмечается исправное, хотя и на редкость забюрократизированное осуществление лоббистской деятельности на профессиональной и подотчетной основе (Канада, США), которая сравнима с работой медиаторов и адвокатов. Существующие различия продуцированы факторами объективного свойства (неодинаковая правовая система и культура, ментальность правоприменения), которые не сходны в разных государствах. По большому счету, можно говорить о том, что каждое государство имеет свою концепцию восприятия социально-правовой роли лоббизма, а также потребности в нем. Представляется, что в России возможности установления нормативного правового регулирования лоббизма, требований к его организации и осуществлению должны учитывать: — качество законодательных инициатив и динамику их реализацию (на федеральном, региональном и муниципальном уровне). Следует признать, что основным субъектом правотворчества до сих пор остаются органы государственной власти либо органы местного самоуправления (их должностные лица). При этом по оценке экспертов из числа парламентариев за прошедшее десятилетие скопилось несколько тысяч законопроектов, по разным причинам не рассмотренных и не принятых, но имеющих актуальный статус; — действенность антикоррупционной политики. При недостаточности или малой результативности антикоррупционных мер теневой лоббизм получает широкое развитие в крайних латентных формах; — эффективность государственно-общественного взаимодействия. При недостаточности такого взаимодействия или при его отсутствии велики риски проявления дискреционных полномочий со стороны представителей государственных органов, которые выражаются в усмотрении необходимости и целесообразности установления правовых регуляторов в различных сферах общественной жизни, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц. Следует подчеркнуть, что приведенная типология факторов характерна для российской правовой действительности и не может быть универсальной для других государств. Каждый из вышеприведенных факторов, если принимать его недостаточное (неудовлетворительное) качество, может служить обоснованием введения лоббизма. Однако одного лишь законодательного установления лоббистской деятельности недостаточно. Главнейшей задачей является его организационно-правовое обеспечение. Представляется, что объективные и в будущем легитимные основания для использования лоббизма как средства позитивного влияния на сферу законодательства и практику его правоприменения могут быть выражены в относительно новом юридически значимом виде деятельности — мониторинге правоприменения. На сегодняшний день в России имеются законодательные основания для участия различных структур гражданского общества в оценке состояния законодательства и практики его применения для выявления потребностей их корректировки (совершенствования). До недавнего времени такая работа проводились в инициативном порядке, но с прошлого 2011 года она приобрела правовое регулирование с изданием сначала Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а затем в связи с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 N 694, которым утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. В соответствии с существующими сегодня концептуальными основами мониторинга правоприменения, ключевым его элементом является использование профессионального мнения относительно недостатков отраслевого законодательства и практики его применения. Такие данные являются производными деятельности по анализу и оценке правового регулирования тех или иных сфер, к которой могут привлекаться субъекты правоприменительной практики, в том числе и различные структуры гражданского общества. При этом антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как частный метод мониторинга правоприменения следует признать уже действующим инструментом для целей лоббистской деятельности, если рассматривать экспертизу и ее результаты с точки зрения возможностей влияния на законодательство, обеспечения его объективности. Использование мониторинга правоприменения для целей лоббизма во многом сокращает традиционный путь влияния на социально, политически и экономически значимые вопросы, которые находятся в ведении законодателей или представителей исполнительной власти. Традиционный путь предполагает воздействие на структуры исполнительной или законодательной власти либо их руководство, с целью побудить к принятию какого-либо решения. Такой путь не только сопровождается рисками коррупционных проявлений, но и может продуцировать теневое обеспечение корпоративных или узкогрупповых интересов, которые неминуемо вступят в конфликт с интересами большинства либо будут иметь ограниченный социально полезный результат. Весьма примечательными являются инициативы ОЭСР, рассчитанные на привлечение национальных деловых структур в широком смысле этого слова (компаний, деловых организаций, неправительственных организаций, ассоциаций производителей) в самостоятельный институт, способный осуществлять широкую палитру мер профилактики коррупции, и прежде всего в связи с обеспечением чистоты законодательства. Ценность таких объединений полезна в лоббистской деятельности. Такая модель объединения согласуется с нормами гражданского законодательства Российской Федерации. В частности, ст. 121 «Объединение юридических лиц (ассоциации и союзы)» ГК РФ предусматривает возможность консолидации коммерческих организаций в целях координации представления и защиты общих имущественных интересов. Подобные объединения в Российской Федерации успешно функционируют и на поле противодействия коррупции, и в формате продвижения правотворческих инициатив (Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей). Такие объединения обладают солидным мониторинговым ресурсом относительно законодательства и практики его применения, который основан на возможностях анализа опыта взаимодействия компаний с государственными структурами или их участия в подготовке аналитических документов и законодательных предложений для органов государственной власти по узловым вопросам своей сферы деятельности.
