ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ ИПОТЕЧНЫЙ БАНК В НАЦИОНАЛЬНОМ ПРОЕКТЕ «ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЕ — ГРАЖДАНАМ РОССИИ» <1>
Д. Б. ПАШОВ
——————————— <1> Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 года N 38-р по Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу 2006 — 2008 годы // СЗ РФ. 30.01.2006. N 5. Ст. 589.
Пашов Дмитрий Борисович — практикующий адвокат в области жилищного ипотечного кредитования.
Задача обеспечения своих граждан жилищем, доступным по цене и по способу приобретения, по сей день является для любого государства одним из определяющих факторов его социальной политики. На первый взгляд, в России, как ни в какой другой стране, данному вопросу государство уделяет повышенное внимание. Только в декабре 2004 года принято 27 федеральных законов, направленных на «законодательное обеспечение формирования рынка доступного жилья». На правительственном уровне принят национальный проект «Доступное жилье». Почти в каждом регионе есть свои законы, другие нормативные акты, программы, концепции, инструкции по данному вопросу. Только законов и постановлений правительства субъектами Российской Федерации о развитии ипотечного жилищного кредитования принято более 300 <2>. Опубликовано несчетное количество монографий, комментариев к законодательству, статей и т. п. ——————————— <2> См., например, Законы: г. Москвы от 31.03.1999 N 11 (ред. от 19.05.2004) «Об организационном и финансовом обеспечении внедрения системы ипотечного жилищного кредитования в городе Москве»; Московской области от 23.11.2001 N 181/2001-ОЗ «Об областной целевой программе «Создание системы ипотечного жилищного кредитования в Московской области в 2002 — 2003 годах»; Ленинградской области от 22 мая 2003 г. N 40-03 «О региональной целевой программе «О поддержке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на основе принципов ипотечного кредитования в Ленинградской области на 2003 — 2012 годы»; Республики Адыгея N 293 от 31 марта 2005 г. «О государственной социальной поддержке граждан при ипотечном жилищном кредитовании в Республике Адыгея»; Астраханской области N 31/2004-ОЗ от 7 июня 2004 г. «О внесении изменений в Закон Астраханской области «Об организационном и финансовом обеспечении системы ипотечного жилищного кредитования в Астраханской области»; Алтайского края от 31 августа 2000 г. N 46-ЗС «О внесении изменения и дополнения в закон Алтайского края «О порядке предоставления ипотечных жилищных кредитов жителям Алтайского края за счет средств краевого бюджета»; Республики Алтай N 9-23 от 13 марта 2003 г. «О внесении изменений в Закон Республики Алтай «Об ипотечном жилищном кредитовании в Республике Алтай»; Республики Дагестан N 27 от 6 июля 2005 г. «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан «О развитии ипотечного жилищного кредитования в Республике Дагестан»; Новгородской области N 459-ОЗ от 6 мая 2005 г. «О внесении изменения в областной Закон «О социальной поддержке граждан, участвующих в строительстве и приобретении жилья, в сфере ипотечного жилищного кредитования в Новгородской области»; Белгородской области N 123 от 6 мая 2004 г. «О внесении изменений в закон Белгородской области «О развитии системы ипотечного жилищного кредитования в Белгородской области»; Оренбургской области N 2533/454-III-ОЗ от 29 авг. 2005 г. «Об областной целевой программе «Развитие ипотечного кредитования в Оренбургской области» на 2005 — 2010 годы»; Пензенской области N 846-ЗПО от 20 сент. 2005 г. «О внесении изменений в Закон Пензенской области «О программе «Социальная поддержка граждан в сфере ипотечного жилищного кредитования в Пензенской области на 2004 — 2010 годы»; Рязанской области N 15-ОЗ от 27 февр. 2004 г. (в ред. Закона Рязанской области N 55-ОЗ от 30 июня 2004 г.) «О внесении изменений в Закон Рязанской области «Об утверждении областной целевой программы «Долгосрочное финансирование и ипотечное кредитование строительства и приобретения жилья на 2003 — 2010 годы»; Сахалинской области N 60-ЗО от 19 июля 2005 г. «Об организации и развитии ипотечного жилищного кредитования в Сахалинской области»; Тверской области N 96-ЗО от 26 июля 2005 г. «О внесении изменений в Закон Тверской области «Об утверждении областной целевой программы «Ипотечное жилищное кредитование в Тверской области» и др.
Однако положение с доступностью гражданам приобретения и тем более получения жилища с каждым годом не улучшается, а ухудшается <3>. Набирает силу негативная тенденция по снижению ежегодного объема вводимого в государственном секторе экономики жилья для малообеспеченных граждан <4>. Еще одним негативным фактором является устойчивый рост цен на жилье на первичном и вторичном рынках <5>. ——————————— <3> По официальным данным, около 80% российских семей нуждается в улучшении жилищных условий. Так, по данным Международной ассоциации ипотечных фондов, более 5 млн. российских семей признано остро нуждающимися и стоит в очереди на улучшение жилищных условий, это более 9% общего количества семей. Из 19 миллионов жилых строений, занятых под жилье, примерно 70% изношено не менее чем на 30% (новостройки не восполняют старение ветхого фонда), 27% населения России проживает в неблагоустроенных квартирах. <4> Объем жилищного строительства сократился в России с 61,7 млн. кв. м в 1990 г. до 33,8 млн. кв. м в 2002 г. Подробнее см.: Зельднер А. Г. Жилищное строительство и ипотека в России // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2004. N 8. С. 38. За счет федерального бюджета в 2003 году было построено на 16% меньше кв. метров общей площади жилых домов, чем в 2002 году. См.: Доклад Президиума Государственного совета Российской Федерации «О реализации программ строительства жилья и развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» 2005 года. <5> В период с 2000 по 2003 гг. стоимость жилья на первичном рынке увеличилась на 49%, на вторичном — на 72%. См.: Пономарев В. Н. Развитие системы ипотечного жилищного кредитования // ЖКХ, 2005. N 2. Ч. 1 — 11.
Главной причиной тому является отсутствие общеэкономической стабильности в стране, отсутствие гарантированных прав на жилье, неработающие правовая и судебная системы и то, что жилищный сектор, по сути, не является частью экономики. Поскольку существует бедственное положение с жильем, без преувеличения можно отметить, что настоящая проблема является одной из самых больных и насущных для многих граждан России. Как следует из заявления Президента Российской Федерации на заседании Государственного совета от 27 декабря 2005 года, «национальные проекты (в том числе и проект по жилью) — это ускоренное возвращение долгов собственным гражданам» <6>. Национальные проекты необходимо грамотно реализовать. Данная позиция главы государства вызвана тем, что 30 миллионов семей (61 процент) нуждаются в жилье <7>. Для удовлетворения всех нуждающихся в жилье очередников при существующих темпах строительства потребуется не один десяток лет <8>. ——————————— <6> Российская газета. 2005. N 293(3962). 28 декабря. С. 1, 3. <7> Богданов А. Поможет ли ипотеке государство? // Недвижимость и ипотека. 2005. N 4(5). С. 54. <8> Доклад Президиума Государственного совета Российской Федерации «О реализации программ строительства жилья и развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» 2005 года. Оценка, сделанная на основе данных Госкомстата России, показывает, что свыше 20% населения может продать свою старую квартиру и приобрести квартиру на комнату больше, улучшив свои жилищные условия. При этом из-за низкого уровня жизни всего 1,2% населения приобретает жилье на собственные и заемные деньги и только 0,3% семей получают его за счет бюджета.
В настоящее время крайне необходима активизация развития социальной ипотеки жилища, поддерживаемая государством. Настоятельная необходимость жилищного ипотечного кредитования в России особенно ощутима в настоящее время, когда значительно сократилось государственное бюджетное финансирование жилищного строительства. Ипотека жилища, обеспечивающая жилищное ипотечное кредитование, должна находиться в неразрывном единстве с другими институтами и особенно с публично-правовыми. На законодательном уровне необходимо предусмотреть нормы, направленные на создание условий доступности ипотечных кредитов для социально незащищенных слоев населения, рядового гражданина через: адресную государственную, за счет бюджетов всех уровней, поддержку нуждающихся в жилище и улучшении жилищных условий граждан <9>; установление льгот в получении и погашении кредита (субсидирование первоначального взноса, процентных ставок при кредитовании), его индексации; налоговое стимулирование; поощрение накоплений; право выбора различных видов кредита (в частности, фиксированные или варьирующие проценты общих затрат и т. п.). Все перечисленное невозможно решить без участия государства. ——————————— <9> Право на субсидии или льготы должно быть сформулировано в законодательстве прямого действия, в котором четко должны быть определены категории нуждающихся.
В перечисленных вопросах бессмысленно надеяться на благотворительность со стороны сугубо коммерческих кредитных организаций при осуществлении государственных социальных проблем. Настало время создания специального Государственного жилищного ипотечного банка <10>. ——————————— <10> Целесообразно использовать богатый европейский опыт по созданию и функционированию полугосударственных банков развития (по типу Чешско-Моравского банка и немецкого Kreditanstalt fur Wiederaufbau). Банки такого профиля при поддержке государства участвуют в реализации проектов развития малого и среднего бизнеса, высокотехнологических производств, жилищно-коммунальной инфраструктуры городов. Чешский банк отмечен в качестве кредитора государственной жилищной программы в форме предоставления льготных займов на жилье. См.: Богданов А. Поможет ли ипотеке государство // Недвижимость и ипотека. 2005. N 4(5). С. 53.
Организационно-правовые формы кредитной организации определены Федеральным законом от 2 декабря 1990 года N 395-1 (в ред. от 21.07.2005 N 106-ФЗ) «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках) — хозяйственные общества (в форме акционерных обществ и в форме обществ с ограниченной или дополнительной ответственностью), образуемые на основе любой формы собственности <11>. ——————————— <11> С государственной регистрацией и выдачей (и отзывом) лицензии на осуществление банковской деятельности Банком России.
Независимо от вида хозяйственного общества, имущество, находящееся в ведении Государственного жилищного ипотечного банка (далее Ипотечный банк), которым он будет распоряжаться, может быть разделено на части, с различным правовым режимом. Нахождение определенной части имущества на положении имущества самого Ипотечного банка <12> (его собственного имущества) не исключает передачи ему определенных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов <13>, в отношении которых он совершает те или иные действия по поручению и от имени Российской Федерации (ч. 3 ст. 125 ГК РФ), т. е. в качестве ее представителя. Средства бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта Российской Федерации. С государственной регистрацией и выдачей (и отзывом) лицензии на осуществление банковской деятельности Банком России или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном Законом о банках и другими федеральными законами <14>. ——————————— <12> Уставный капитал кредитной организации, в соответствии со статьей 11 Закона о банках, составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов. <13> Например, по аналогии с Российским банком развития. В соответствии с заявлением Правительства РФ N 983п-П13, ЦБ РФ N 01-01/1617 от 05.04.2005 «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года»: «Правительство Российской Федерации и Банк России считают целесообразным участие в капитале кредитных организаций только при одновременном соблюдении следующих условий: деятельность кредитных организаций имеет стратегическое значение для решения задач государственной экономической политики; участие в капитале кредитных организаций обеспечивает оптимальные условия для решения задач государственной экономической политики». Социальное жилищное ипотечное кредитование Ипотечным банком полностью вписывается в изложенные два условия // Вестник Банка России. N 19. 13.04.2005. <14> Во избежание печальных последствий, которые имели место с другими банками, например «Возрождение» Московской области и «Уникомбанк». Подробнее см.: Бембетов А. П. Правила квалификации незаконной банковской деятельности по признаку объективной стороны преступления // Банковское право. 2005. N 2.
Согласно той же статье 9 Закона о банках кредитная организация, в конкретном случае — Ипотечный банк, операции с указанными средствами и расчеты с ними осуществляет по специально заключаемому на конкурсной основе договору, обеспечивая целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ по жилищному ипотечному кредитованию нуждающихся граждан, под гарантию государства по экономическим рискам (задержка платежа, неплатежеспособность) и другим рискам <15>. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств. Ипотечный банк должен осуществлять свою деятельность под контролем государства, например, за явным занижением залоговой цены и установлением выгодной для себя разницы между суммой ипотечного кредита и стоимостью заложенного жилища и др. Участие от государства не исключает при этом использование Ипотечным банком конструкции смешанного договора <16> (с элементами договора в пользу третьего лица — граждан — залогодателей жилища). Речь идет о сделках, совершаемых в интересах, в пользу третьих лиц <17>, для достижения социальных и управленческих целей, в целях защиты прав, законных интересов граждан, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. ——————————— <15> При ипотечном жилищном кредитовании банки получают целевой долговременный источник ресурсов, направляемых на финансирование одной из наиболее обширных отраслей экономики — стройиндустрии, производства стройматериалов и оборудования. См.: Попков В. В. Банки на переходе. Изд. «ДеКА», 2001, УралвнешторгБАНК. С. 34. <16> См.: п. 3 ст. 421 ГК РФ, сочетающий в себе элементы договоров представительства, поручения, комиссии, договора в пользу третьего лица. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной. Издательство НОРМА, 2004; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть вторая / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. Издательство «Юрайт», 2003. <17> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй. Постатейный / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. Издательство «Юрайт», 2004.
По общему правилу кредитная организация не отвечает по обязательствам государства, а государство не отвечает по обязательствам кредитной организации. Действия же представителя создают, изменяют и прекращают гражданские права и обязанности непосредственно представляемого (ст. 182 ГК РФ). Таким образом, в последнем случае ответственность по сделкам и обязательствам, в которые Ипотечный банк вступает от имени Российской Федерации, наряду с Ипотечным банком могут нести Российская Федерация и Банк России. Например, с целью защиты кредитных ресурсов от инфляции потери из-за разницы между обычной и пониженной процентной ставкой могли бы возмещаться из государственных резервов в централизованном порядке. Данное положение корреспондирует со статьей 9 Закона о банках, которая не исключает случаи, когда государство либо Банк России сами приняли на себя такие обязательства. Органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Социальное жилищное ипотечное кредитование относится к таким случаям, когда деятельность Ипотечного банка должна быть под постоянным контролем со стороны государства, с применением соответствующих мер для защиты прав граждан-залогодателей. Деятельность Государственного жилищного ипотечного банка как юридического лица должна быть основана на нормах Конституции РФ, Закона о банках, ГК РФ и другого действующего законодательства. Установление особого статуса, льготного правового режима деятельности Ипотечного банка обусловлено специфическим характером выполняемых им задач, например активное участие в договорных отношениях, с возложением на него дополнительных обязанностей в интересах залогодателей <18>, минимизация риска последних с помощью изучения застройщиков, инвесторов, риэлторов и др., с которыми заключает договоры клиент при жилищном ипотечном кредитовании, равно как упорядочение отношений последних с иными участниками ипотечных отношений. Статья 9 Закона о банках не исключает такую возможность <19>. ——————————— <18> Например, в соответствии с Банковскими актами 1979, 1987 гг. принятыми в Великобритании (особенно актом 1979 года), банки должны предоставлять гарантии вкладчикам на случай кризисных ситуаций в экономике Англии. Законом утверждена «схема защиты депозитов» вкладчиков, которая предусматривала набор обязательных для банков действий. <19> «Кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда кредитная организация приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами» (ст. 9 Закона о банках).
Учитывая конституционную, социальную значимость для государства жилищных ипотечных отношений, представляется необходимым широко использовать возможности, предоставленные законодательством, учитывать особенности отношений по ипотеке жилища. Ипотечный банк действительно должен стать уникальным юридическим лицом, участвующим в экономическом обороте и одновременно наделенным определенными властными функциями по его регулированию. Гражданско-правовые сделки, совершаемые Ипотечным банком, должны являться для него основными инструментами и методами управления в жилищно-ипотечной сфере. В частности, для обеспечения доступного рынка жилья в России деятельность Ипотечного банка, исключая излишние посреднические звенья, в отличие от ОАО АИЖК <20>, должна осуществляться на первичном рынке ипотечных кредитов, с использованием одноуровневой модели финансирования жилищного строительства, с государственной поддержкой нуждающихся граждан в жилище. Специфическая особенность титульного владения принадлежащего ему имущества могла бы заключаться в обязанности Ипотечного банка осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не только в своих интересах, но и в интересах граждан, нуждающихся в жилище, а значит, и общества и государства в целом. К основным функциям Ипотечного банка целесообразно отнести: ——————————— <20> В соответствии с Правилами предоставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (п. 3), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2001 г. N 628 (в ред. от 10.09.2005 N 556), «гарантии обеспечивают исполнение обязательств Агентства, возникающих в результате размещения эмитированных им облигаций».
— разработку и проведение единой государственной жилищной ипотечной политики на основе предоставленных Правительством Российской Федерации государственных гарантий Российской Федерации; — жилищное ипотечное кредитование. К главным целям Ипотечного банка следует отнести поддержание стабильности жилищной ипотечной системы Российской Федерации, повышение ее эффективности и надежности. Перечисленные цели Ипотечного банка, безусловно, включают: строго целевое использование бюджетных средств на социальную ипотеку жилища, с льготным ипотечным кредитом и различными видами субсидирования (исходя из доходов граждан и социальных норм жилья); равенство субъектов жилищной ипотечной системы, защиту и охрану прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Кроме того, при применении Ипотечным банком льготного жилищного ипотечного кредитовании за счет своего капитала целесообразно ввести для него благоприятный налоговый режим <21>. ——————————— <21> При решении жилищной проблемы, возможно, имеет смысл прибегнуть к кредиту с государственной поддержкой (к виду косвенного субсидирования). По сути, как видно из предыдущего анализа, по региональным программам местные власти выдают за счет своих бюджетов льготные кредиты под низкие проценты, то есть используют смешанный кредит с участием частных капиталов и государственного.
При этом вполне реально закрепление пониженной учетной ставки на кредитные ресурсы Банка России, выделенные на развитие ипотеки жилища, либо ограничение уровней максимальных размеров дивидендов для Ипотечного банка, которому предоставлена лицензия на осуществление ипотечных операций, как это практикуется в США. С целью защиты кредитных ресурсов от инфляции потери из-за разницы между обычной и пониженной процентной ставкой могли бы возмещаться из государственных резервов Национального проекта в централизованном порядке. Наряду с созданием условий приоритетности в кредитной сфере для Государственного жилищного ипотечного банка, названный банк мог бы выполнять особые функции — активного участника договорных отношений в интересах залогодателей. В частности, минимизация риска не только для себя, но и залогодателей, с помощью изучения строительной компании-застройщика или инвестора, с которым заключает договор клиент. Другими словами, перечисленные и иные льготы для Ипотечного банка должны отражаться на условиях кредитования залогодателей, чтобы они были доступными для нуждающихся в жилище граждан.
