(Мозымова Е.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2006, N 10)
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ИНВАЛИДОВ И ЛИЦ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА В СУДЕ
Е. МОЗЫМОВА
Мозымова Е., очный аспирант НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Инвалидам и лицам пожилого возраста государство предоставляет дополнительные гарантии жилищных прав. Так, в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ провозглашено: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и иных случаях, установленных законом. В этой статье мы постараемся рассмотреть, в какой степени указанные гарантии и механизм их реализации соответствуют своему назначению. Государственную политику в области социальной защиты инвалидов и лиц пожилого возраста в России определяют следующие основные нормативные правовые акты: 1) Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в ред. от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ (далее — Закон «О защите инвалидов»); 2) Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» в ред. от 22 августа 2004 г.). Также необходимо учитывать Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г. N 901 (далее — Правила о предоставлении льгот). Целью государственной политики является обеспечение инвалидам и лицам пожилого возраста равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод. Споры по вопросам предоставления конкретных мер социальной защиты, в том числе по обеспечению инвалидов жилой площадью, предоставлению им льгот на жилищно-коммунальные услуги, а также споры, касающиеся иных прав инвалидов (в том числе и жилищных), рассматриваются именно в судебном порядке (ч. 2 ст. 32 Закона «О защите инвалидов»). Однако вынесение судебного решения требует от судьи и участников процесса (прокурора, сторон, третьих лиц) тщательного анализа соответствующих норм, содержащих гарантии жилищных прав инвалидов и лиц пожилого возраста. Согласно ч. 11 ст. 17 Закона «О защите инвалидов» жилое помещение в домах государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемое инвалидом по договору социального найма, при помещении инвалида в стационарное учреждение социального обслуживания сохраняется за ним в течение 6 месяцев. Подобная норма продублирована для инвалидов и лиц пожилого возраста в отношении жилых помещений, занимаемых по договору аренды или найма в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда в пп. 10 п. 1 ст. 12 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и в п. 9 Правил о предоставлении льгот. Ситуация такова, что утрата права инвалида на жилое помещение в указанном случае осуществляется в административном порядке. По нашему мнению, право на жилое помещение настолько важно в жизни людей, а особенно такой беззащитной категории, что необходимы дополнительные государственные механизмы защиты для снижения риска мошеннических действий в отношении жилья инвалидов и лиц пожилого возраста. Если бы вопрос утраты указанного права на жилое помещение решался только в судебном порядке, риск незаконных манипуляций в отношении инвалидов (лиц пожилого возраста) был бы значительно снижен. Это имеет смысл, поскольку даже отчисление граждан из стационарного учреждения социального обслуживания возможно только в судебном порядке <1>. Администрация таких учреждений не имеет права «выселять» находящихся у них граждан. ——————————— <1> См.: В удовлетворении заявления о признании частично недействующими примечания к п. 12 Положения о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, а также п. 4.5 Примерного договора о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденных Постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 17 мая 2002 г. N 35, отказано, поскольку оспариваемые положения соответствуют федеральному законодательству и прав заявителя не нарушают (решение Верховного Суда РФ от 9 ноября 2004 г. N ГКПИ2004-1305 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 8).
Анализируя вышеприведенную норму, необходимо обратить внимание на следующий момент. По нашему мнению, 6-месячный срок достаточно короток, чтобы по его истечении лишать инвалида (лица пожилого возраста) жилого помещения, занимаемого по договору социального найма. Могут возникнуть различные основания, в том числе и бытового характера, для возвращения таких граждан на прежнее место жительства. Было бы уместнее и гуманнее, если бы данный срок был несколько больше. Иначе получается ситуация, что при больших трудностях с получением жилья в нашей стране его очень легко потерять. Также, на наш взгляд, при рассмотрении в судебном порядке дела об утрате права на жилое помещение гарантии инвалидов (лиц пожилого возраста) усилят обязательное согласие органа социальной защиты, создаваемого при местной администрации, на такое отобрание жилого помещения по истечении установленного срока пребывания в стационарном учреждении. Рассматриваемые жилищные нормы содержат следующий спорный вопрос. Поступая в стационарное учреждение социального обслуживания из жилого помещения, занимаемого по договорам аренды и найма в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, инвалиды и лица пожилого возраста также утрачивают право на это жилое помещение по истечении 6 месяцев нахождения в указанном учреждении. При этом законодатель указал принадлежность жилья к жилищному фонду именно от формы собственности: государственного, муниципального и общественного жилищных фондов. Хотя логичнее было бы указать возможность утраты права на жилье только социального жилищного фонда, то есть от целей использования. Если законодатель преследует цель, чтобы жилье социального жилищного фонда эффективнее использовалось по назначению, то зачем предусматривать возможность утраты права на жилье, не принадлежащее к жилищному фонду социального использования? Ведь, как известно, не все жилые помещения государственного, муниципального и общественного жилищных фондов относятся к жилищному фонду социального использования. Если жилое помещение было получено инвалидом по договору аренды или найма в домах, не принадлежащих к жилищному фонду социального использования, и не в связи с его инвалидностью, а по иным основаниям, то непонятна, на наш взгляд, такая своеобразная «санкция» инвалиду в связи с его помещением в стационарное помещение в виде лишения права на это жилое помещение. Непонятно, зачем намеренно распространять государственный контроль на права инвалидов и лиц пожилого возраста по пользованию жилыми помещениями, предоставленными не в связи с государственными гарантиями жилищных прав инвалидов и пожилых лиц. В данном случае защита жилищных прав таких лиц подменяется своеобразной «ревизией» их жилищных прав. По нашему мнению, необходимо установить в законодательстве, что лишение права инвалида, находящегося в стационарном учреждении социального обслуживания, возможно, только если жилое помещение предоставлено из жилищного фонда социального использования по договору социального найма. А право на жилое помещение, предоставленное по договорам аренды и найма, не может быть утрачено инвалидом на основании нахождения его в стационарном учреждении социального обслуживания более установленного срока. Обращает на себя внимание также следующее обстоятельство. В случае отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания по истечении 6-месячного срока пребывания в нем граждане пожилого возраста и инвалиды, освободившие жилые помещения в связи с их помещением в эти учреждения, имеют право на внеочередное обеспечение жилым помещением, если им не может быть возвращено ранее занимаемое ими жилое помещение (пп. 10 п. 1 ст. 12 ФЗ N 122-ФЗ от 2 августа 1995 г.). При этом в Законе отсутствует указание на то, чтобы за такими гражданами сохранялось право проживать в данном стационарном учреждении до приобретения права на жилое помещение по договору социального найма. На наш взгляд, при возникновении спорной ситуации, суду при вынесении решения следует особо оговаривать сохранение за инвалидом (лицом пожилого возраста) право проживать в стационарном учреждении до приобретения соответствующего права на жилое помещение. В суде встречаются дела о предоставлении инвалидам жилых помещений вне очереди. В нормативных правовых актах об инвалидах используются понятия «внеочередное» и «первоочередное» предоставление жилого помещения. Иногда их применение вызывает путаницу. Во-первых, существуют две разные очереди инвалидов, обеспечивающихся жилым помещением по двум разным порядкам. Во-вторых, в нормативных правовых актах выделяют несколько категорий граждан, которым предоставляется жилое помещение во внеочередном порядке. Однако их разграничение требует тщательного анализа нормативных правовых актов, так как наблюдаются определенные коллизии норм, которые мы и рассмотрим. В соответствии с п. 2 ст. 16 Закона N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» гражданам пожилого возраста и инвалидам может предоставляться жилое помещение в домах жилищного фонда социального использования. Согласно ч. 9 ст. 17 Закона «О защите инвалидов» инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и желающие получить жилое помещение по договору социального найма, подлежат принятию на учет для улучшения жилищных условий независимо от размера занимаемой площади и обеспечиваются жилыми помещениями наравне с другими инвалидами. Порядок постановки на учет лиц, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания и желающих получить жилое помещение по договору найма или аренды, и порядок обеспечения их жилыми помещениями определяются органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 3 п. 10 Правила о предоставлении льгот). То есть тем, кто хочет получить жилое помещение по договору социального найма, жилое помещение предоставляется во внеочередном порядке, а тем, кто желает приобрести право на жилое помещение по договору найма или аренды, следует обратиться к законодательству того субъекта РФ, на территории которого он желает приобрести соответствующее жилье. Понятие «первоочередное» используется в п. 5 Правил предоставления льгот: «Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принятые на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, включаются в отдельные списки для обеспечения жилыми помещениями в первоочередном порядке. Причем в первоочередном порядке, как это следует из трех названных правовых актов об инвалидах, жилое помещение может предоставляться как в домах государственного и муниципального жилищного фонда, так и в домах общественного жилищного фонда и др., как по договору аренды, так и по договору найма и по договору социального найма. В списки первоочередников включаются и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания и желающие получить жилое помещение, во-первых, по договору социального найма (ч. 9 ст. 17 Закона «О социальной защите инвалидов»), а во-вторых, по договору найма или аренды, если им не могут быть возвращены ранее занимаемые жилые помещения (ч. 1 п. 10 Правил о предоставлении льгот). Однако последние согласно пп. 10 п. 1 ст. 12 Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» имеют право на внеочередное обеспечение жилым помещением, если им не могут быть возвращены ранее занимаемые жилые помещения («в случае отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания по истечении указанного срока граждане пожилого возраста и инвалиды, освободившие жилые помещения в связи с их помещением в эти учреждения, имеют право на внеочередное обеспечение жилым помещением, если им не может быть возвращено ранее занимаемое ими жилое помещение»). Полагаем, что внеочередное предоставление жилья необходимо распространять на лиц, когда-то уже имевших право пользования жилым помещением, утративших его в силу помещения в стационарное учреждение социального обслуживания и претендующих на него вновь. И здесь возникает путаница в связи с противоречием норм относительно одного вопроса в разных нормативно-правовых актах. В каком порядке — вне очереди или в первую очередь — им предоставлять жилое помещение? Помимо вышеуказанных категорий граждан, вне очереди жилое помещение предоставляется детям-инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющимся сиротами или оставшимся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет, если индивидуальная программа реабилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни (ч. 10 ст. 17 Закона «О социальной защите инвалидов»). Согласно п. 11 Правил о предоставлении льгот обеспечение жилыми помещениями таких граждан осуществляется органами местного самоуправления по месту нахождения указанных учреждений или по месту их прежнего жительства по выбору детей. Таким образом, как следует из смысла трех анализируемых нормативно-правовых актов, жилое помещение по договору найма или аренды можно получить инвалидам и лицам пожилого возраста в первоочередном порядке и вне очереди. А жилое помещение по договору социального найма можно получить только в первоочередном порядке. По нашему мнению, в целях устранения путаницы в практике применения было бы уместно внести ясность в нормативные правовые акты относительно очередности предоставления жилых помещений инвалидам. На наш взгляд, следует также решить вопрос, насколько оправданно существование двух очередей для них (мы сюда не относим содействие в получении временного жилого помещения в результате срочного социального обслуживания). Гарантии защиты жилищных прав инвалидов и лиц пожилого возраста и механизм их реализации требуют законодательного усовершенствования. Во многом положительную практику осуществления данных гарантий формируют именно федеральные суды, вынося свои решения в соответствии с принципами законности и обоснованности.
