(Харламова М. Л.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 2)
ЗАЩИТА ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-ИНВАЛИДОВ СРЕДСТВАМИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СВЯЗИ С РАТИФИКАЦИЕЙ КОНВЕНЦИИ О ПРАВАХ ИНВАЛИДОВ
М. Л. ХАРЛАМОВА
Харламова Марина Леонидовна, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере прав несовершеннолетних НИИ Академии Генеральной прокуратуры.
В данной статье рассматриваются проблемы защиты прокурором жилищных прав детей-инвалидов. Сформулированы выводы о необходимости дальнейшего совершенствования жилищного законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: жилищные права, дети-инвалиды, прокурорский надзор.
Protection of housing rights of children-invalids by means of the procurator’s supervision in connection with ratification of the Convention on the rights of persons with disabilities M. L. Kharlamova
The article considers the problems of protection by the procurator of housing rights of children-invalids, formulates the conclusions on the necessity of the further improvement of the housing legislation of the Russian Federation.
Мировое сообщество уже давно признает значимость проблемы защиты прав инвалидов. Первым международным правовым актом, предусматривающим всеобъемлющую защиту гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав инвалидов, стала Конвенция о правах инвалидов 2006 г. (далее — Конвенция) <1>. ——————————— <1> Конвенция о правах инвалидов принята 13.12.2006 Резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).
Так, в ч. 1 ст. 28 Конвенции закреплено право инвалидов на достаточный жизненный уровень для них самих и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Для России имплементация норм международного права происходит постепенно, поскольку их реализация сопряжена с применением дополнительных мер правового характера на национальном уровне. Федеральным законом от 03.05.2012 N 46-ФЗ Россия ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов, хотя и не подписала Факультативный протокол к Конвенции, закрепляющий механизм защиты прав инвалидов в случае нарушения государством-участником положений Конвенции. Несмотря на имеющиеся правовые гарантии прав детей-инвалидов на жилище <2>, органы государственной власти и местного самоуправления не всегда принимают должные меры по их реализации. Многочисленные нарушения жилищных прав детей-инвалидов препятствуют созданию в семьях необходимых условий для нормального развития ребенка. ——————————— <2> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14; Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что наиболее эффективно защищают права детей-инвалидов именно прокуроры в процессе реализации своих полномочий. Анализ материалов прокурорских проверок позволяет сделать вывод о том, что нарушения жилищных прав детей-инвалидов носят распространенный характер. К типичным нарушениям в данной сфере можно отнести следующие: — непринятие органами местного самоуправления мер по организации учета детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий; — незаконный отказ в принятии детей-инвалидов на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях; — незаконный отказ в предоставлении во внеочередном порядке жилого помещения детям, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, детям-инвалидам, пользующимся в связи с заболеванием креслами-колясками, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, детям-инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющимся сиротами или оставшимся без попечения родителей; — отказ в предоставлении жилья семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 г.; — отказ в предоставлении семьям, имеющим детей-инвалидов, скидки не ниже 50% на оплату жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда и оплату коммунальных услуг, а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, — на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению. В случае выявления нарушений или в целях предупреждения нарушений по результатам проверки прокуроры решают вопрос о применении соответствующих мер прокурорского реагирования. Наиболее эффективным правовым средством осуществления защиты прав и свобод человека и гражданина является обращение прокурора в суд с заявлением (иском), поскольку именно судебное решение гарантирует применение мер государственного принуждения для реального восстановления нарушенных или оспариваемых прав несовершеннолетних <3>. ——————————— <3> Гришин А. В. Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2010. С. 4.
Иски и заявления прокуроров в защиту жилищных прав детей-инвалидов отличаются многообразием. Анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить наиболее распространенные категории исков в данной сфере: — о понуждении органов местного самоуправления организовать учет нуждающихся в улучшении жилищных условий детей-инвалидов и семей, имеющих таких детей; — о предоставлении детям-инвалидам и семьям, имеющим таких детей, жилых помещений во внеочередном порядке; — о признании незаконными решений органов социальной защиты об уменьшении размера ежемесячной денежной компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг и обязании произвести перерасчет компенсации. Отдельно необходимо выделить заявления прокуроров в защиту нарушенных прав детей-инвалидов по делам, возникающим из публичных правоотношений: об оспаривании нормативного правового акта, нарушающего жилищные права детей-инвалидов, об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Нередко прокуроры обращаются в суды в порядке особого производства, в том числе с заявлениями об установлении фактов, имеющих юридическое значение, например, об установлении факта оставления ребенка-инвалида без попечения родителей, что позволит ребенку в дальнейшем реализовать право на внеочередное получение жилья. Изучение практики прокурорского надзора свидетельствует о высокой значимости роли прокурора по защите жилищных прав детей-инвалидов. Вместе с тем несовершенство законодательного регулирования жилищных правоотношений с участием детей-инвалидов не позволяет прокурорам в полной мере реализовывать свои правозащитные функции. Согласно ранее действовавшей редакции ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее — Закон о социальной защите инвалидов) до внесения изменений в данную статью Федеральным законом от 29.12.2004 N 199-ФЗ инвалиды имели право на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Действующая редакция названной статьи Закона о социальной защите инвалидов устанавливает, что обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., осуществляется в соответствии с положениями ст. 28.2 Закона о социальной защите инвалидов, согласно которой объем средств по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, определяется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки из расчета общей площади жилья 18 квадратных метров. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений. Указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом Российской Федерации (далее — ЖК РФ), с учетом положений данной части. Из содержания приведенных норм следует, что семьи, имеющие детей-инвалидов и нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет до 1 января 2005 г., вправе претендовать на получение жилого помещения с учетом права на дополнительную жилую площадь. Вместе с тем в Законе о социальной защите инвалидов отсутствует норма, предусматривающая такое право, что создает неопределенность в правоприменении. Для устранения пробела в законодательном регулировании, на наш взгляд, следует внести соответствующие изменения в ст. 28.2 Закона о социальной защите инвалидов, установив, что при расчете размера средств, предоставляемых для улучшения жилищных условий инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, необходимо учитывать их право на дополнительную жилую площадь. Следует также обратить внимание на нормы, содержащиеся в ст. 17 Закона о социальной защите инвалидов и ст. 12 Федерального закона от 02.08.1995 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (далее — Закон о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов), в соответствии с которыми дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет могут быть обеспечены жилыми помещениями вне очереди только в случае, если индивидуальная программа реабилитации инвалида (далее — ИПР) предусматривает возможность осуществлять ими самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни. Таким образом, согласно вышеназванным нормам дети-инвалиды, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, которые в соответствии с ИПР не могут осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, в случае передачи их под опеку или попечительство, в приемную семью либо в патронатную семью (в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ) по достижении ими возраста 18 лет не смогут быть обеспечены жилыми помещениями во внеочередном порядке. Вместе с тем в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон о гарантиях по социальной поддержке детей-сирот) в редакции Федерального закона от 29.02.2012 N 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», вступающей в силу с 1 января 2013 г., жилые помещения предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по достижении ими возраста 18 лет. Указанным лицам жилые помещения предоставляются по окончании срока пребывания в учреждениях социального обслуживания населения или других учреждениях на основании их письменного заявления. Таким образом, право на получение во внеочередном порядке жилого помещения для детей-сирот Законом о гарантиях по социальной поддержке детей-сирот не ставится в зависимость от степени ограничения жизнедеятельности. Полагаем, что для устранения имеющихся противоречий в законодательстве необходимо внести изменения в ст. 17 Закона о социальной защите инвалидов и ст. 12 Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов посредством исключения из указанных норм слов «если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни», что позволит лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющим возможности осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, проживающим в семье, улучшить свои жилищные условия. Также необходимо отметить, что норма, содержащаяся в п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в части обеспечения детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенными попечительства родителей, жилыми помещениями вне очереди органами местного самоуправления по месту нахождения таких учреждений либо по месту прежнего жительства по их выбору, противоречит требованиям ч. 4 ст. 49 ЖК РФ, ч. 1 ст. 8 Закона о гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, так как возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению жилыми помещениями такой категории детей возможно только в случае наделения их соответствующими полномочиями в установленном законодательством порядке. Учитывая изложенное, предлагаем следующую редакцию п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: «Дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами или оставшиеся без попечительства родителей, по достижении 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по месту жительства». Несмотря на наличие позитивных тенденций в нормотворчестве, для обеспечения надлежащего уровня жизни детей-инвалидов и устранения препятствий к их социализации, а также для повышения эффективности организации и осуществления прокурорского надзора на данном направлении требуется совершенствование правового механизма реализации жилищных прав детей-инвалидов. Ратификация Российской Федерацией Конвенции о правах инвалидов является показателем готовности страны к формированию условий, направленных на соблюдение международных стандартов экономических, социальных и других прав детей-инвалидов. В данном международном правовом акте определены принципы, на которых должна строиться правовая политика государства в отношении детей-инвалидов в целях обеспечения им достаточного жизненного уровня и реализации их прав на жилище.
