НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ОТНОШЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Т. А. СОЗОНОВА
Созонова Т. А., зав. юридическим отделом территориального управления Ленинского АТО г. Тюмени.
Муниципальная служба — это институт, который, как и вся система местного самоуправления и гражданского общества, проходит этап своего становления. Муниципальная служба — уникальная профессиональная деятельность, отличная от государственной и иной службы рядом особенностей в правовом регулировании труда служащих.
Вопросы регулирования труда муниципальных служащих представляют значительную трудность, поскольку здесь действует не только Трудовой кодекс РФ и другие акты общего законодательства о труде, но и специальное законодательство, т. е. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8 «Об основах муниципальной службы в РФ» (далее — Федеральный закон N 8). Следует учесть, что значительный массив законодательства о муниципальной службе принят в субъектах РФ, а также множество правовых актов принято органами местного самоуправления.
Анализ нормативных правовых актов о муниципальной службе позволяет сделать вывод об их серьезных недостатках, в связи с чем возникла необходимость обратиться к ряду проблем в этой области.
Во-первых, обратимся к вопросу соотношения общих норм трудового права со специальными нормами о труде муниципальных служащих.
Согласно ст. 5 Трудового кодекса РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Кодексу. В случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс. Более того, в этой же статье указывается, что если вновь принятый федеральный закон противоречит Кодексу, то этот закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс.
Исходя из изложенных выше положений ст. 5 ТК РФ некоторые юристы делают выводы о том, что если отдельные нормы законодательства о муниципальной службе не соответствуют Кодексу, то должен применяться Кодекс. Думается, что для таких выводов нет достаточных оснований. Толкование положений ст. 5 ТК РФ должно быть системным, т. е. производиться с учетом других положений Кодекса, а также федерального законодательства о муниципальной службе.
В ст. 11 ТК РФ указывается, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих (а значит, и муниципальных служащих), устанавливаются Кодексом и иными федеральными законами. Вместе с тем Кодекс фактически не содержит специальных норм о труде муниципальных служащих. Исключение составляют лишь несколько статей. Поэтому специальные нормы о труде муниципальных служащих, содержащиеся в Федеральном законе N 8, имеют своеобразный приоритет над соответствующими положениями ТК РФ.
Определение специфики и особенностей муниципальной службы федеральным законодательством передано на региональный уровень и далее — муниципальным образованиям. В зависимости от финансовых возможностей муниципальных образований и регионов гарантии муниципальным служащим носят различный характер, хотя очевидно, что льготы и гарантии должны быть едиными. В противном случае если муниципальный служащий переходит или переводится на работу в другое муниципальное образование или субъект РФ, то льготы и гарантии муниципального служащего, действующие по прежнему месту работы, могут быть и не сохранены.
Упорядочение денежного содержания муниципального служащего также является одной из приоритетных задач. В каждом муниципальном образовании должны соблюдаться определенные российским законодательством права муниципальных служащих на труд, чтобы он не носил принудительного характера. Речь идет о включении в трудовой договор с муниципальным служащим положений о совмещении (ст. 151 ТК РФ). В случае наступления временной нетрудоспособности работника или имеющегося вакантного места должностные обязанности отсутствующих выполняются другими работниками, но, как показывает практика, доплат за совмещение профессий и выполнение дополнительных обязанностей, как правило, нет. Кроме того, муниципальные служащие ограничены в праве на совместительство (п. 1 ст. 11 Федерального закона N 8).
Во-вторых, вызывает озабоченность вопрос квалифицированности кадров.
Законы субъектов РФ (в частности, Закон Тюменской области от 29 января 1999 г. N 435 «Об аттестации муниципальных служащих в Тюменской области») определяют, что задачами проведения аттестации являются подбор, повышение квалификации и расстановка муниципальных служащих, определение уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего замещаемой должности.
В ряде законодательных и иных нормативно-правовых актов, посвященных вопросам аттестации муниципальных служащих, зафиксирован перечень оценок, которые даются муниципальному служащему в результате аттестации, а также перечень решений аттестации. Кроме того, определены категории лиц, не подлежащих аттестации.
В настоящее время требуется закрепление универсальных норм об аттестации на уровне федерального закона, в котором должны найти отражение все основные вопросы аттестации работников. Непринятие такого нормативного акта влечет появление локальных норм, нарушающих права работников. Например, одним из проблемных вопросов выступает определение категорий работников, подлежащих аттестации.
В подп. «б» п. 3 ст. 81 ТК РФ прямо установлено, что трудовой договор может быть расторгнут с работником в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатом аттестации, и если аттестованный отказался от предложенного перевода на другую работу либо у работодателя отсутствовала возможность такого перевода.
С одной стороны, правильно, т. к. работодатель вправе знать, насколько тот или иной работник соответствует занимаемой должности, но, с другой стороны, в таком случае на законодательном уровне необходимо закрепить права и обязанности, а также гарантии прав аттестуемых работников (причем не только на случай возможного увольнения, но и в рамках всего процесса аттестации в целом, например право работников на подготовку к аттестации, на ознакомление с требованиями, предъявляемыми к нему, с тем, какими знаниями он должен обладать, и примерным кругом вопросов и т. д.).
Изменилась роль профсоюзов при подготовке и проведении аттестации работников (ст. 370 ТК РФ). Профсоюз может предъявить требование об устранении выявленных нарушений, а работодатель может их учесть, а может оставить все без изменений.
Поэтому при проведении аттестации работников целесообразно включать представителей соответствующего выборного профсоюзного органа в состав аттестационной комиссии, что должно будет способствовать повышению гарантий работников — членов профсоюза.
Но даже при соблюдении всех норм закона правомерное увольнение работника по подп. «б» п. 3 ст. 81 ТК РФ все равно фактически основывается на субъективном факторе, т. к. несоответствие работника занимаемой должности является оценочной категорией. И как следствие — работник вправе оспорить решение работодателя об увольнении и, при наличии определенных условий, доказать его состоятельность.
Именно поэтому весьма важно разработать и внедрить объективную систему контроля за деятельностью работника, чтобы его могли справедливо оценить при аттестации.
Таким образом, процесс расторжения трудового договора по результатам аттестации по инициативе работодателя требует своего усовершенствования, которое необходимо в целях повышения гарантий, защищающих работника от возможного произвола и беззакония со стороны работодателя и ошибок в правоприменительной деятельности.
В-третьих, в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» отсутствует перечень обстоятельств, препятствующих поступлению на муниципальную службу. Поэтому региональный законодатель при подготовке законодательных актов о муниципальной службе был вынужден воспользоваться соответствующим перечнем, закрепленным в ст. 21 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации».
В законах ряда субъектов перечень является неполным, что может обусловить возникновение определенного неравенства в правовом положении претендентов на муниципальную должность в различных регионах.
Так, в Законе Тюменской области от 19 декабря 1996 г. N 545 «Об основах муниципальной службы Тюменской области» отсутствует такое обстоятельство, как отказ от предоставления сведений об имущественном положении, хотя и в ст. 12 Федерального закона N 8 зафиксирована обязанность гражданина при поступлении на муниципальную службу предоставлять в орган Государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.
Таким образом, в целях установления необходимого единообразия правового регулирования поступления на муниципальную службу следует на федеральном уровне закрепить перечень обстоятельств, препятствующих поступлению на муниципальную службу, и привести в соответствие с ним перечни, включенные в текст региональных законов о муниципальной службе.
Проблемным является вопрос прекращения муниципальной службы.
Основания прекращения муниципальной службы, закрепленные законами субъектов РФ, в целом соответствуют основаниям, определенным Федеральным законом N 8. Однако имеются и некоторые отличия. Включаются такие основания прекращения муниципальной службы, как признание несоответствия муниципальной должности муниципальной службы по результатам аттестации; при соответствующем заключении аттестационной комиссии либо выражении недоверия представительным органом местного самоуправления; выезд на постоянное место жительства за пределы региона.
Хотелось бы отметить, что включение дополнительного по сравнению с федеральным законом основания прекращения муниципальной службы снижает уровень гарантий муниципальных служащих в регионах и должно рассматриваться как противоречие федеральному законодательству.
В п. 2 ст. 20 Федерального закона N 8 указывается, что предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы — 60 лет. Допускается продление срока нахождения на службе муниципальных служащих, достигших указанного возраста. При этом однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год. Ряд ученых утверждают, что в данном случае речь может идти лишь о продлении срока службы на один год. Такое толкование является ошибочным. Не установив предельного возраста муниципальных служащих, до которого с ними может заключаться срочный трудовой договор, законодатель тем самым оставил решение этого вопроса соответствующим руководителям органов местного самоуправления. В то же время законодатель определил срок такого договора: договор может заключаться неопределенное число раз, но не более чем на один год каждый раз.
Многие законы субъектов РФ включили норму о том, что продление нахождения на муниципальной службе муниципального служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. Также ряд законодательных актов дополнил, что после достижения указанного возраста муниципальный служащий может продолжить работу в органах местного самоуправления на условиях срочного трудового договора (либо на должностях, не относящихся к муниципальным должностям муниципальной службы).
Указанное нормативное положение целесообразно включить в федеральный закон и в законы остальных субъектов РФ и подробно регламентировать порядок перехода на другую должность или выхода в отставку.
Учитывая изложенное, а также тот факт, что ряд региональных законов противоречит федеральному законодательству, необходимо:
1) включить в Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» примерный перечень прав и обязанностей муниципальных служащих, исчерпывающий перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, четко определить обстоятельства, препятствующие поступлению на муниципальную службу, условия и порядок заключения с муниципальным служащим срочного трудового договора, а также порядок выхода муниципального служащего в отставку, закрепить минимальную и максимальную продолжительность испытательного срока;
2) законодательным органам субъектов РФ следует откорректировать отдельные отсылочные и декларативные нормы, встречающиеся в некоторых региональных законах о муниципальной службе, поскольку это является основной задачей самостоятельного правотворчества субъектов РФ;
3) разработать комплекс мероприятий, способствующих налаживанию четкой координации и обмену опытом между регионами по подготовке проектов нормативных актов, касающихся различных вопросов муниципальной службы.
