(Соловьев С. Г.) («Журнал российского права», N 8, 2004)
ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
С. Г. СОЛОВЬЕВ
Соловьев Сергей Геннадьевич — заведующий кафедрой Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В настоящее время вопросы, связанные с понятием и правовым статусом должностных лиц местного самоуправления, являются в правовой науке дискуссионными. В качестве причин такого положения учеными отмечается целый ряд факторов. Так, К. П. Засов, анализируя общие подходы к понятию должностного лица, отмечает, что, несмотря на серьезное внимание в отечественной юриспруденции к понятию «должностное лицо», компромисс относительно этой дефиниции так и не достигнут <*>. ——————————— <*> См.: Засов К. П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. N 8. С. 33.
Проблемы правового статуса должностных лиц местного самоуправления — не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее десятилетие все большее распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Многие местные жители и представители коммерческих структур сталкиваются с искусственными препятствиями, создаваемыми должностными лицами местного самоуправления при решении как бытовых вопросов, так и вопросов, связанных с предпринимательской и производственной деятельностью. В качестве наиболее частых злоупотреблений выделяются: подкуп при получении кредитов, субсидий, помещений в аренду, лицензировании, регистрационных мероприятиях. Следует указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими структурами. Решение многих практических проблем лежит в области теории муниципального права. Вот почему в статье проанализировано само понятие муниципального должностного лица, рассмотрены проблемные вопросы, связанные с содержанием его правового положения и соотнесением со смежными правовыми конструкциями, такими как: «муниципальная служба», «муниципальный служащий», а также высказаны предложения, связанные с решением проблем по рассматриваемому вопросу. 1. Должностное лицо местного самоуправления или муниципальное должностное лицо? В нормативных актах, посвященных правовому регулированию местного самоуправления, для обозначения должностного лица в системе муниципальной власти используется термин «должностное лицо местного самоуправления». К примеру, указанный термин используется в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> для обозначения выборного либо заключившего контракт (трудовой договор) лица, наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. ——————————— <*> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако, по нашему мнению, термин «должностное лицо местного самоуправления» является теоретически недостаточно проработанным. Желательно учитывать, что под местным самоуправлением в ст. 1 этого Закона понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В связи с этим, если рассматривать буквально значение словосочетания «должностное лицо местного самоуправления» (в прямом значении слов), то речь идет о непонятном феномене «должностного лица деятельности населения». Очевидно, что феномен «деятельность» никаких должностных лиц иметь не может. Вероятно, для того чтобы указать на муниципальную природу отмеченных должностных лиц с учетом ч. 2 ст. 2 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*>, в нашем понимании, точнее будет использовать термин «муниципальные должностные лица». ——————————— <*> В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» слова «муниципальный» и «местный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
2. Как соотнести понятия «муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо»? Как отмечается в научной литературе, можно выделить несколько теоретических подходов к соотношению понятий «служащий» и «должностное лицо» <*>. В соответствии с первым подходом понятие «должностное лицо» приравнивается к понятию «служащий». В соответствии же с другим подходом понятие «должностное лицо» рассматривается в качестве самостоятельного понятия, отличающегося по своему содержанию от понятия «муниципальный служащий». По нашему же мнению, в практических целях предпочтительнее различать указанные понятия. ——————————— <*> См.: Петров Ю. А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6. С. 31; Петухов Г. Е., Васильев А. С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. 1980. N 3. С. 40; Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 173.
В рамках категории «муниципальные служащие» можно выделить три группы служащих. Во-первых, это группа муниципальных служащих-специалистов, к которой относятся муниципальные служащие, занимающие должности муниципальной службы, предполагающие обладание необходимой компетенцией в каких-либо специальных отраслях знаний. Эта категория муниципальных служащих занимается высококвалифицированным умственным трудом, исполняя служебные обязанности, связанные с интеллектуально-информационным обслуживанием муниципальных должностных лиц по вопросам юриспруденции, экономики, социологии и других специальных отраслей знаний. К названной группе муниципальных служащих можно отнести следующих лиц, работающих в местной администрации: юрисконсультов, экономистов, бухгалтеров, социологов и других дипломированных специалистов. Во-вторых, в составе категории муниципальных служащих следует выделить обслуживающий персонал, занимающий должности муниципальной службы и исполняющий обязанности, связанные с делопроизводственным и организационно-техническим обслуживанием муниципальных должностных лиц и муниципальных служащих-специалистов. Нужно отметить, что в ч. 2 ст. 7 Федерального закона РФ от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» <*> указывается, что лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими. Однако такой подход законодателя представляется, на наш взгляд, достаточно спорным. Если лиц, составляющих обслуживающий технический персонал муниципальных органов, не признавать муниципальными служащими, то возникает вопрос о том, к какому разряду их относить? Признавать их муниципальными работниками или вводить иную дефиницию, отражающую их правовое положение? К сожалению, законодатель ответов на эти вопросы не дает ни в федеральном и региональном законодательстве, ни в муниципальном законодательстве. Вероятно, для того, чтобы внести ясность в юридический статус таких лиц, нужно признать, что их деятельность, как деятельность муниципальных должностных лиц и муниципальных служащих-специалистов, относится по своей форме (работа в муниципально-властных учреждениях) и по своему содержанию к службе, то есть к «платной общественно полезной деятельности, состоящей в обслуживании людей (делопроизводственном, техническом, социально-культурном и другом)» <**>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224. <**> Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 3.
К этой же группе муниципальных служащих, представляющих собой обслуживающий персонал муниципальных органов, по нашему мнению, можно отнести помощников и секретарей муниципальных должностных лиц, делопроизводителей, водителей, работников хозяйственной части местной администрации и других лиц, выполняющих обязанности по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. И, в-третьих, в категории муниципальных служащих следует выделить группу лиц, занимающих муниципальные должности и обладающих «муниципально-властными» полномочиями. К их числу должны относиться муниципальные служащие, имеющие право давать указания, обязательные для исполнения другими муниципальными служащими, и принимать правовые акты, влекущие юридические последствия. В качестве примера муниципальных должностных лиц можно назвать: заместителей глав муниципальных образований, управляющих делами местных администраций, глав районов муниципальных образований. 3. Можно ли отнести к муниципальным должностным лицам главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа? Конечно, если следовать вышеприведенной классификации муниципальных служащих, главу и депутатов представительного органа муниципального образования логично было бы отнести к третьей группе классификации, так как глава муниципального образования и депутаты местного представительного органа занимают муниципальные должности. Однако Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» разграничивает понятия «муниципальная должность» и «муниципальный служащий», закрепляя в ч. 2 ст. 2 норму о том, что «статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Федеральным законом не устанавливается». Таким образом, главу муниципального образования и депутатов местного представительного органа, не относящихся к категории муниципальных служащих, нельзя рассматривать в качестве муниципальных должностных лиц. Однако эти лица отнесены в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к категории должностных лиц местного самоуправления, то есть должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Представляется не совсем ясным, почему должностное лицо местного самоуправления не является муниципальным служащим. Четкого ответа на поставленный вопрос в теории муниципального права нет. Стоит признать в связи с этим, что приведенные подходы законодателя являются спорными и нуждаются в определенной доработке. 4. Логичен ли подход, при котором главы муниципальных образований и депутаты местных представительных органов, занимая муниципальные должности, не являются муниципальными служащими? Рассматривая поставленную проблему, стоит начать с легального определения муниципальной должности. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» под муниципальной должностью понимается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Исходя из указанного определения, муниципальные должности можно подразделить на: 1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов; 2) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Тем не менее лица, занимающие выборные муниципальные должности, в соответствии со ст. 2 того же Федерального закона не отнесены к категории муниципальных служащих на том основании, что их профессиональная деятельность осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, являющейся выборной, а муниципальная служба, по мнению законодателя, предполагает невыборный характер осуществления профессиональной деятельности. В связи с этим возникает достаточно странная ситуация, когда одни лица, занимающие муниципальные должности, относятся к категории муниципальных служащих, а другие, также занимающие муниципальные должности, к указанной категории не относятся. Конечно, можно говорить о том, что выборные должностные лица местного самоуправления имеют значительную специфику своего правового положения, связанную с их поступлением на работу, основаниями прекращения полномочий, наложением дисциплинарных взысканий. Однако если их должности отнесены законодателем к категории муниципальных должностей, то с точки зрения логики правильнее было бы и их отнести к категории муниципальных служащих. Стоит отметить, что к подобному выводу приходят в своей работе И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов, указывающие на то, что депутат и глава муниципального образования обладают правами и обязанностями, относящимися к сфере трудового права, поэтому вполне логично было бы распространять на них общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями и дополнениями <*>. ——————————— <*> См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 201.
Можно предложить и иное решение этого вопроса. Суть его состоит в выведении должности главы муниципального образования и депутатов местного представительного органа из списка муниципальных должностей в отдельную, специфическую по своему правовому положению группу должностей, так как специфика поступления на работу, прекращения работы выборных должностных лиц, а также моменты, связанные с их дисциплинарной ответственностью, правами и обязанностями, обусловливают значительную специфику их правового положения. Однако подобный подход потребует выделения в законодательстве о местном самоуправлении и теории муниципального права понятия «выборные должности местного самоуправления», которые и будут занимать глава муниципального образования и депутаты местного представительного органа. В заключение подчеркнем, что о полной определенности в отношении правового статуса муниципальных должностных лиц в системе местного самоуправления говорить еще рано. Поэтому в ближайшем будущем следует ожидать принятия новых правовых актов, в определенной мере изменяющих содержание правовой конструкции «муниципальное должностное лицо».
