(Скоробагатько А. В.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 3)
ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕНСИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ С УЧЕТОМ ВРЕДНЫХ И ТЯЖЕЛЫХ УСЛОВИЙ ТРУДА
А. В. СКОРОБАГАТЬКО
Скоробагатько Андрей Васильевич, заведующий кафедрой гражданского и трудового права Одесской национальной морской академии, кандидат юридических наук, доцент.
В данной статье исследовано применение дифференциации в правовом регулировании льготного пенсионного обеспечения граждан Украины на таких основаниях, как тяжелые и вредные условия работы, освещены условия реализации права на данный вид пенсий, обоснована необходимость и определены основные направления их реформирования.
Ключевые слова: пенсия, пенсионное законодательство, условия работы, льготный стаж, дифференциация.
Differentiation of legal regulation of pension relations taking into consideration harmful and difficult labor conditions A. V. Skorobagatko
This article deals with the application of differentiation in legal regulation of preferential pension security of citizens of Ukraine on such bases as heavy and harmful working conditions, also the conditions of the realization of the right to this type of pensions are illustrated, the need is demonstrated and the main directions of their reforming are defined.
Key words: pension, pension legislation, working conditions, preferential length of employment, differentiation.
В Украине сложилась довольно широкая система пенсий, которые назначаются раньше общеустановленного пенсионного возраста в зависимости от такого юридического критерия, как характер и условия труда. Такими являются льготные пенсии по возрасту и пенсии за выслугу лет. Вместе с тем в современных условиях одним из актуальных вопросов остается проблема реформирования льготного пенсионного обеспечения, которая представляет собой как теоретический, так и практический интерес. В Украине практически 10 лет не реализуются нормы Заключительных положений Закона Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании», поэтому остается нерешенным вопрос назначения этих пенсий через профессиональные и корпоративные фонды обеспечения. Начатая в Украине пенсионная реформа, которая предусматривает усовершенствование системы льготного пенсионного обеспечения, должна решить эту непростую для общества проблему. Следует отметить, что различные аспекты пенсионного обеспечения исследовались в трудах как советских, так и современных ученых: В. С. Андреева, В. А. Ачаркана, Л. С. Батыгина, Н. Б. Болотиной, Н. Д. Бойко, И. В. Гущина, Г. С. Гончаровой, Н. И. Иншина, А. Д. Зайкина, Р. И. Ивановой, В. В. Караваева, Л. И. Лазор, С. Н. Прилипко, И. М. Сироты, С. М. Синчук, Б. И. Сташкива, Я. М. Фогеля, Н. Н. Хуторян, Н. М. Шумило, О. Н. Ярошенко. Особенности правового регулирования пенсионного обеспечения работников и служащих на работах с вредными и тяжелыми условиями труда были предметом исследования диссертационной работы А. И. Некрасова в 1985 г. <1>. Но развитие современной пенсионной системы изменяет подходы к реализации гражданами права на льготные пенсии и тем самым обусловливает необходимость исследования этого вида обеспечения. Именно поэтому сегодня особую актуальность приобретает изучение критериев дифференциации в пенсионном обеспечении, что позволит принять эффективное пенсионное законодательство, которое будет способствовать реформированию и созданию справедливой пенсионной системы. ——————————— <1> Некрасов А. И. Особенности правового регулирования пенсионного обеспечения рабочих и служащих на работах с вредными и тяжелыми условиями труда: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1985.
Целью этой статьи является анализ применения дифференциации в правовом регулировании льготного пенсионного обеспечения по такому критерию, как условия и характер труда, определение направлений реформирования в процессе перехода к обязательному профессиональному пенсионному страхованию в Украине. В данном исследовании считаем необходимым остановиться на рассмотрении только некоторых аспектов правового регулирования назначения пенсий на льготных условиях, которые наиболее ярко отображают специфику этого вида пенсий, — на тяжелых и вредных условиях труда, т. к. другие факторы, обусловливающие дифференциацию правового регулирования пенсионных отношений, имеют относительно меньшее значение. Напомним, что вопрос льготного пенсионного обеспечения в пенсионной системе Украины не является новым, поскольку система льготных пенсий сложилась еще в советский период, в 40 — 60-е годы прошлого века. Согласно действующему в то время законодательству лица, работающие на работах с вредными и тяжелыми условиями труда (перечень утверждался в Списках N 1 и N 2), в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним (в соответствии с утвержденным Перечнем таких районов), или занятые некоторыми видами профессиональной деятельности, получали право на снижение пенсионного возраста на 5, 10, а в некоторых случаях и более лет. Безусловно, с помощью льготного пенсионного обеспечения, которое было своеобразной формой компенсации утраты профессиональной трудоспособности, государство решало важный для него вопрос — вовлечение работников в определенные отрасли промышленности и регионы страны. Однако необходимо отметить, что одновременно была и негативная сторона введения пенсионных льгот — не принимались надлежащие меры для оздоровления условий труда, а работодатели фактически освобождались от материальной ответственности за ущерб, причиненный здоровью работников профессиональными заболеваниями. При рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что в ходе исторического процесса изменения законодательства наблюдается и определенная динамика изменения критериев дифференциации (в связи с техническим прогрессом появляются новые производства и профессии с вредными условиями труда). Указанный тезис подтверждает и Н. Ю. Щербюк, отмечая, что факторы и мотивы не остаются неизменными в процессе правового регулирования. Но такая конкретно-историческая оценка факторов дифференциации не влияет на их основной признак — устойчивость <2>. Мы полностью согласны с такой характеристикой критериев, как устойчивость, что подтверждается конкретными фактами. Например, одним из первых критериев дифференциации, который долгое время остается неизменным и нашел широкое отражение в нормативных актах, были тяжелые и вредные условия труда. Уже в фабрично-трудовом законодательстве <3> учитывался данный критерий в регулировании правовых отношений. ——————————— <2> Щербюк Н. Диференцiацiя правового регулювання трудових вiдносин в // Юридична : Щомiсячний правовий часопис. 2007. N 9. С. 65. <3> Фабрично-трудовое законодательство сформировалось в царской России в довольно короткий срок, с 1882 по 1903 г. В этот период было принято девять законов, которые стали основой промышленного (рабочего) права.
Далее, считаем логичным определиться, что мы вообще понимаем под критериями дифференциации в пенсионном обеспечении. На наш взгляд, это объективно существующие, устойчивые, признанные законодателем общественно значимыми и закрепленные в правовых нормах факторы, определяющие необходимость установления различных условий в правовом регулировании назначения пенсий отдельным категориям лиц. Также отметим, что анализ дифференцированных норм права свидетельствует о том, что критерии дифференциации делятся на две группы: 1) вызванные объективными причинами, т. е. носят объективный характер и никак не связаны с субъектом правовых отношений (это, в частности, природно-климатические условия, вредные, тяжелые условия труда); 2) критерии, отражающие субъективные свойства участников правоотношений (например, физиологические особенности, состояние здоровья инвалида), т. е. зависят от свойств участников отношений. Исследуемый нами критерий относится к первой группе — к объективным критериям. Изучение научных публикаций свидетельствует, что большинство исследователей, как отечественных, так и российских, одним из наиболее значимых критериев дифференциации выделяют условия труда, поскольку эта правовая категория имеет существенное значение для трудовых и пенсионных правоотношений. Так, В. В. Жернаков отмечает, что на критерии дифференциации влияют особенности условий труда: тяжелые, вредные, опасные, интенсивные и т. п. <4>. Такое же мнение высказывает и Н. Д. Бойко, выделяя характер и условия трудовой деятельности как один из важнейших критериев дифференциации предоставления того или иного вида социального обеспечения <5>. В этой связи необходимо выделить и точку зрения Ю. В. Васильевой, которая отмечает: «Нельзя не отметить, что применительно к пенсионному обеспечению особые условия труда следует понимать лишь как вредный производственный фактор. Речь идет о совокупности вредных, тяжелых, опасных для здоровья и работоспособности гражданина характеристик производственной среды» <6>. ——————————— <4> Жернаков В. В. Диференцiацiя пенсiйного забезпечення та перспективи законодавчого регулювання полiтики в // Вiсн. Акад. працi i соцiальних вiдносин профспiлок : Наук.-прак. зб. Кiев: Курс, 2006. N 4(37). С. 22. <5> Бойко М. Д. Право соцiального забезпечення : Навч. посiб. Кiев: Олан, 2004. С. 56 — 57. <6> Васильева Ю. В. Пенсии работникам творческих профессий в России: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05. М.: РГБ, 2003. С. 43. (Из фондов Российской Государственной библиотеки.)
Следует подчеркнуть, что в современной украинской пенсионной системе сохранились принципы льготного пенсионного обеспечения, которые были закреплены еще в советский период, поэтому при назначении пенсий практически применяется пенсионное законодательство двух систем: в одном случае — законодательство, которое закрепляет значительные льготы (остаточные явления законодательства бывшего Советского государства), а в другом — законодательство, которое закрепляет страховые принципы в пенсионном обеспечении. Эта тенденция отчетливо прослеживается при назначении льготных пенсий, поскольку в основу оценки тяжелых и вредных условий труда заложены общепринятые факторы в сфере охраны труда: применение значительных физических усилий, неблагоприятные условия с повышенным или пониженным температурным режимом, влияние на организм излучений и электромагнитных полей, вибраций и т. п. (к сожалению, эти негативные факторы остаются почти без изменений и в современных условиях). В данном случае сохранение льгот, на наш взгляд, является оправданным решением, поскольку причина введения льготного пенсионного обеспечения заключается в том, что работа в тяжелых и вредных для организма условиях вызывает ухудшение здоровья, часто провоцирует возникновение профессиональных заболеваний и, как следствие, приводит к понижению или потере трудоспособности. Возникновение права на льготное пенсионное обеспечение, обусловленное характером и условиями труда, определяется сложным юридическим составом, элементами которого являются: наличие специального трудового стажа, общего трудового (страхового) стажа и достижение пенсионного возраста, определенных законодателем. А в предусмотренных ст. 14 Закона Украины «О пенсионном обеспечении» случаях право на льготную пенсию может быть реализовано только при наличии у лица специального стажа работы. Таким образом, льготное пенсионное обеспечение имеет существенные особенности, которые влияют на определение права на пенсию и ее размер. В частности, такой вид обеспечения назначается до достижения общеустановленного пенсионного возраста и предоставляется с целью компенсации риска утраты профессиональной трудоспособности и преждевременного как профессионального старения, так и общего старения организма вследствие длительной работы во вредных и тяжелых условиях труда. Для более полного понимания значения исследуемого критерия дифференциации обратимся к анализу положений действующего законодательства. В ст. ст. 13 — 18 Закона Украины «О пенсионном обеспечении» законодатель предусматривает широкий круг оснований дифференциации правового регулирования обеспечения пенсиями, учитывая как характер и условия труда, природно-климатические условия, так и субъектные особенности граждан. Так, согласно ст. 13 значительные льготы по пенсионному обеспечению имеют работники, занятые полный рабочий день на работах, отнесенных к Списку N 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на пенсию по возрасту на льготных условиях, утвержденных Кабинетом Министров Украины, и по результатам аттестации рабочих мест. Право на пенсию по возрасту на льготных основаниях имеют: мужчины — по достижении 50 лет (а в некоторых случаях и независимо от возраста) и при общем стаже работы не менее 20 лет, из них не менее 10 лет на указанных работах, женщины — после достижения 45 лет и при общем стаже работы не менее 15 лет, из них не менее 7 лет 6 месяцев на указанных работах <7>. ——————————— <7> Закон вiд 5 листопада 1991 р. N 1788-ХП «Про пенсiйне забезпечення» // Вiдомостi Ради . 1992. N 3. Ст. 10.
Особые условия пенсионного обеспечения (наиболее льготные) предусмотрены работникам, непосредственно занятым полный рабочий день на подземных и открытых горных работах (включая личный состав горноспасательных частей) по добыче угля, сланца, руды и других полезных ископаемых, на строительстве шахт и рудников и в металлургии, — по Списку работ и профессий, утверждаемому Кабинетом Министров Украины. Такие лица имеют право на пенсию независимо от возраста, если они были заняты на этих работах не менее 25 лет, а работники ведущих профессий — при условии, если они были заняты на этих работах не менее 20 лет. При назначении пенсий по возрасту на льготных условиях важно учитывать, что стаж, дающий право на эту пенсию, после 21 августа 1992 г. засчитывается только по результатам аттестации рабочих мест. Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда утвержден Постановлением Кабинета Министров Украины от 01.08.1992 N 442. На наш взгляд, наиболее существенной льготой в пенсионном обеспечении для лиц, которые работали в тяжелых и вредных условиях, является снижение пенсионного возраста на 10 лет. Однако досрочное назначение этих пенсий не является единственным признаком, который характеризует льготное пенсионное обеспечение. Кроме сниженного пенсионного возраста, также характерны специальные требования к стажу (в частности, общий трудовой (страховой) стаж, меньше на 10 лет, чем необходимый стаж при определении права на пенсию на общих основаниях, а также снижены требования к специальному стажу — невысокие и вполне доступные для его реализации) и привилегированные условия определения размера (например, минимальная пенсия шахтерам устанавливается в размере 80% от их средней заработной платы, но не менее трех прожиточных минимумов, установленных для лиц, утративших трудоспособность). Таким образом, льготные пенсии по старости выполняют одновременно несколько функций (компенсационную, стимулирующую), при этом основное свое предназначение — защиту от длительного воздействия вредных производственных факторов — не выполняют. Установление права на пенсионное обеспечение до достижения общеустановленного пенсионного возраста (льготные пенсии и пенсии за выслугу лет) должно выполнять и функцию своевременного высвобождения из процесса производства лиц, занятых на работах, где существует риск профессионального старения, что может быть реализовано только при высоком уровне пенсионного обеспечения, однако на сегодняшний день выполнение данного условия невозможно. В современных условиях острым остается вопрос перевода указанных пенсий в категорию профессиональных пенсионных систем (концепция пенсионной реформы в Украине предусматривает такой перевод). Такие пенсионные системы должны охватить в первую очередь лиц, занятых на рабочих местах с вредными и тяжелыми условиями труда. Следует отметить, что в последней редакции проекта Закона Украины «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» указывается прежде всего на обязательное участие в таких системах лиц, работающих по Спискам N 1 и N 2. Следует подчеркнуть, что функционирование профессиональных и корпоративных фондов позволит рабочим, отчисляя средства из заработной платы на индивидуальные пенсионные счета, одновременно получать из средств фонда оплаты труда и дополнительные суммы от работодателя, т. е. мы видим, что такая модель базируется на накопительно-инвестиционном принципе. Безусловно, это позволит повысить уровень пенсионного обеспечения, поэтому корпоративные программы пенсионного обеспечения, в которых заложена паритетная пенсионная основа, являются перспективными. Однако создание таких систем будет продолжаться длительное время, поэтому нельзя больше медлить с их внедрением, поскольку это, во-первых, будет способствовать минимизации профессионального риска и компенсации его последствий, во-вторых, повысит ответственность каждой отрасли за состояние охраны труда и техники безопасности, а также будет побуждать к принятию мер по их улучшению, в-третьих, обеспечит поступление дополнительных страховых взносов на финансирование таких систем, в-четвертых, устранит фактор социальной несправедливости — перераспределение средств Пенсионного фонда в пользу льготных категорий пенсионеров. Следует учитывать, что при внедрении новых профессиональных пенсионных систем возникнут определенные трудности. В настоящее время большинство вредных и тяжелых производств применяется в добывающих и обрабатывающих отраслях промышленности, т. е. там, где еще контрольные пакеты акций принадлежат государству и где значительное улучшение условий труда невозможно по объективным причинам. Поэтому предложение о переводе пенсионного обеспечения работников этих отраслей в профессиональные пенсионные системы в обществе воспримется как понижение государством обязательств относительно льготного пенсионного обеспечения. Введение таких систем повлечет необходимость установления повышенных тарифов страховых взносов в профессиональные страховые системы, начисляемых на фонд оплаты труда работников. Так, Научно-исследовательский институт труда и занятости населения видит возможность установить процентное отношение распределения финансовой нагрузки уплаты профессиональных пенсионных взносов по такой схеме: работодатели — 2/3, а работники — 1/3 от общего размера соответственно <8>. Необходимо учитывать и привычную боязнь работников за накопленные средства, за свое пенсионное будущее, поэтому ситуация может сложиться так, что подавляющее большинство работодателей и работников не будут заинтересованы в создании таких систем. Считаем, что соответствующими государственными структурами должна проводиться целенаправленная разъяснительная работа по решению этого важного для сотен тысяч работников вопроса. ——————————— <8> Андриевская В. Какое будущее у льготных пенсионных выплат? // Пенсионный курьер. 2011. N 38(436). С. 2.
Высказанные нами опасения не преуменьшают важность реформирования льготного пенсионного обеспечения, поэтому считаем, что внедрение профессиональных пенсионных систем возможно только с учетом ряда факторов, на которых мы ниже остановимся. Работа в тяжелых и вредных условиях связана с риском для жизни и здоровья работников, ее осуществляющих, поэтому государство должно учитывать такой критерий, как характер и условия трудовой деятельности, и гарантировать льготное обеспечение для работников таких предприятий и отраслей экономики, где в силу объективных причин нет возможности улучшить условия труда (подземные и другие работы) или изменить характер труда (летный состав гражданской авиации, плавсостав морского и речного флота и др.). Основания назначения льготных пенсий существенно отличаются, поэтому в современных условиях реформирования пенсионной системы мы не сможем отойти от дифференциации в пенсионном обеспечении. Учитывая вышеуказанное, считаем целесообразным в новом Пенсионном кодексе поместить отдельный раздел, который определял бы условия и порядок назначения этого вида пенсий, а на законодательном уровне закрепить дефиниции понятий «льготная пенсия» и «пенсия за выслугу лет». На наш взгляд, отсутствие в законодательстве определений соответствующих правовых категорий не позволяет качественно регулировать данный вид пенсионных отношений и является пробелом действующего законодательства. Уже сегодня необходимо изменить условия начисления этого вида пенсий, приблизив их к уровню пенсий за выслугу лет, которые назначаются в соответствии с нормами специальных законов, поскольку необходимость для общества данных видов работ очевидна. Другим вариантом решения этого вопроса может быть начисление пенсий, как это предусмотрено в ст. 8 Закона Украины «О повышении престижности шахтерского труда», в размере 80% от средней заработной платы шахтера, но не менее трех прожиточных минимумов, установленных для лиц, утративших трудоспособность <9>. ——————————— <9> Закон «Про пiдвищення престижностi працi» // Вiдомостi Ради . 2008. N 42 — 43. Ст. 293.
Основной задачей реформы системы льготного пенсионного обеспечения должно стать улучшение условий труда и сокращение рабочих мест с вредными условиями труда. Для этого необходимо: а) упорядочить Списки N 1 и N 2 профессий, должностей, работ и производств, работа в которых дает право на льготы в пенсионном обеспечении; б) должным образом осуществить аттестацию рабочих мест с учетом вредных и тяжелых условий труда; в) заинтересовать финансово работодателя в сокращении рабочих мест с вредными условиями труда, а дополнительные расходы на обеспечение профессиональной пенсионной системы должны компенсироваться ему установлением налоговых льгот. Правильное решение проблемы дифференциации нормативного регулирования пенсионного обеспечения граждан существенно влияет на процесс развития права социального обеспечения. Так, Э. Г. Тучкова, подчеркивая значение роли дифференциации и важности места критериев в распределении социальных благ, отмечает, что от того, насколько эти критерии обоснованны, справедливы, социально необходимы, в конечном итоге и зависит эффективность системы в целом <10>. Безусловно, от того, насколько умело законодатель применяет критерии дифференциации, и зависит результативность функционирования системы пенсионного обеспечения, а прямое текстуальное закрепление критериев дифференциации в законе будет способствовать реализации права человека на такое обеспечение. ——————————— <10> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: Материалы пятой Международной научно-практической конференции / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2009. С. 402.
Подытоживая изложенное, подчеркнем, что построение пенсионной системы в Украине должно проходить комплексно. Государство и общество должны совместно определиться с концепцией развития пенсионной системы, на основе которой можно было бы реализовать принцип социальной справедливости и стимулировать факторы экономического прогресса страны, а указанные нами положения должны найти нормативное закрепление в новом Пенсионном кодексе Украины, поскольку законодательное решение этих вопросов будет иметь позитивные результаты как для государства, так и для граждан.
