(Круглов В. В.) («Российский юридический журнал», 2012, N 5)
О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ
В. В. КРУГЛОВ
Круглов Виктор Викторович, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Рассматриваются повышение научного уровня правового регулирования природоохранной деятельности в промышленности, усиление экологической направленности природоресурсного законодательства, сохранение преемственности, а также учета приоритетности в процессе правового регулирования экологических отношений.
Improving the efficiency of legal security and environmental management in industry of Russia V. V. Kruglov
Article examines the issues of raising the scientific level of the legal regulation of environmental actions in industry. It considers issues of strengthening the environmental and natural resource laws, preserve of the succession, as well as setting priority in the process of legal regulation of environmental relations.
В современный период в условиях рыночной экономики при ее модернизации в процессе инновационного развития России все более актуальным становится своевременное решение существующих экологических проблем. Это вытекает из целей, задач и принципов осуществления государственной политики в области экологического развития страны, сформулированных в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента РФ от 30 апреля 2012 г. <1>. ——————————— <1> URL: http://news. kremlin. ru/acts/15177.
Так, практически во всех регионах страны под влиянием хозяйственной деятельности сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и других природных объектов. При этом интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий как основного средства производства в сельском хозяйстве и к выводу их из хозяйственного оборота, а опустынивание земель в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах РФ на площади более 100 млн. га. Все это негативно сказывается на экологической и продовольственной безопасности страны, ее независимости от внешнего мира. Важную роль здесь играют государство и право, поскольку, по мнению В. Ф. Яковлева, «право — одно из величайших достижений цивилизации, обладающее колоссальной общественной ценностью. Являясь совокупностью четко сформулированных правил поведения граждан, организаций, государства, его органов и государственных служащих, оно представляет собой кодекс общественного и государственного устройства, прав и свобод граждан, функций и обязанностей структур государственной власти» <2>. ——————————— <2> Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М., 2012. С. 3.
В этих условиях при реализации государственной экологической политики для решения экологических и тесно связанных с ними социально-экономических проблем необходимо повышение эффективности всего экологического законодательства и управленческой деятельности в области охраны окружающей среды с учетом влияния на этот процесс, как справедливо отметил М. М. Бринчук, правовых, политических экономических, социальных и экологических факторов <3>, поскольку создание современного экологического законодательства и эффективной системы органов государственной исполнительной власти — двуединая задача Российского государства как правового и социального <4>. Первостепенное значение здесь имеют правовое обеспечение и надлежащая организация природоохранной деятельности промышленных предприятий как основных природопользователей и загрязнителей окружающей среды <5>, изменение характера и направленности ее правового регулирования. ——————————— <3> Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 16 — 20. <4> Бринчук М. М. Конституция Российской Федерации — основа прогрессивного развития экологического права // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. М., 2005. С. 9. <5> Круглов В. В. Современные организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург, 2000. С. 13 — 15.
Во-первых, необходимо повышение научного уровня, а также комплексности и системности правового регулирования природоохранной деятельности промышленных предприятий. Это предполагает необходимость учета естественнонаучных, экологических, экономических и социальных законов и иных закономерностей, новейших достижений науки и техники, отражающих закономерности взаимодействия общества и природы, активное взаимодействие правового и других способов решения экологических проблем (естественнонаучных, технических, экономических, санитарно-гигиенических, идеологических, организационных и правовых). Закрепляя научно-технические нормы, правила и требования (экологические, технические, санитарно-гигиенические и др.) в области охраны окружающей среды и природопользования, право придает им обязательную юридическую силу и обеспечивает их выполнение, а при их несоблюдении к предприятиям применяются меры юридической ответственности. Правовое обеспечение природоохранной деятельности предприятий должно быть научно обоснованным, а эколого-правовые меры и требования нуждаются в дополнении экономическими, организационными и культурно-воспитательными мерами. Благодаря реализации на практике интегрированного и дифференцированного подходов достигаются цели всестороннего и комплексного правового регулирования экологических отношений <6>, что влияет на эффективность и качество правового обеспечения и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <6> Бринчук М. М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М., 2011. С. 16.
Повышение комплексности и системности правового регулирования тесно связано с обеспечением единства природоохранной деятельности предприятий, единообразия в законодательной и правоприменительной деятельности в этой сфере на всей территории страны. Оно достигается путем закрепления общих прав и обязанностей предприятий, правовых мер и эколого-правовых требований, ограничений и приоритетов в экологической области. Вместе с тем необходим учет специфических отраслевых, региональных и иных особенностей природоохранной деятельности предприятий, а также состояния окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов в регионах страны путем конкретизации в законодательстве общих экологических требований и мер по их реализации. При этом требуется обеспечить постепенный переход от пообъектного к комплексному межотраслевому регулированию экологических отношений преимущественно на законодательном уровне <7>, в том числе в рассматриваемой сфере. ——————————— <7> Голиченков А. К. Экологическое законодательство России: понятие, состояние, развитие // Экологическое право России на рубеже XXI века. М., 2000. С. 2 — 8.
Во-вторых, повышение эффективности правового обеспечения и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий тесно связано с усилением роли государственного воздействия в рассматриваемой области во взаимосвязи с расширением применения рыночных механизмов. На современном этапе российское экологическое законодательство в целом должно развиваться с учетом особенностей рыночной экономики и происходящих в мире глобализационных процессов <8>, их влияния на экологическую сферу. ——————————— <8> Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С. 59 — 64; Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Концептуальные основы формирования российского экологического законодательства в глобализирующемся мире // Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М., 2007. С. 567 — 586.
Охрана окружающей среды становится важнейшей задачей и функцией Российского государства, выражающей его сущность и социальное назначение и форму, обеспечиваемые механизмом государства <9>. При решении экологических проблем, в том числе в промышленности, необходимо исполнение и других функций государства. К их числу относятся, в частности, такие функции: сохранения и укрепления государственной власти, обеспечения надлежащего государственно-правового порядка для достижения поставленных целей; защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения безопасного и комфортного сосуществования людей; финансово-экономического регулирования и контроля; налоговая; культурно-воспитательная и информационно-идеологическая <10>. Каждая из этих функций в экологической сфере имеет свои задачи, формы и методы осуществления. Без усиления роли государства, в том числе мер по оценке воздействия на окружающую среду, экологической экспертизе и лицензированию, экологическому мониторингу, надзору и контролю, невозможно обеспечить рациональное использование природных ресурсов с сохранением оптимального качества окружающей среды в рыночных условиях и с учетом происходящих процессов глобализации. ——————————— <9> Перевалов В. Д. Теория государства и права. М., 2012. С. 78; Кадомцева А. Е. Экологическая функция современного российского государства. Саратов, 2001. С. 23. <10> Перевалов В. Д. Указ. соч. С. 80.
Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» <11> обоснованно расширил перечень эколого-правовых требований, предъявляемых к разным видам и стадиям хозяйственной деятельности. Согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. <12>, к числу основных направлений такого перехода относится совершенствование законодательства, определяющего экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, а также разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности. ——————————— <11> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с изм. и доп.). <12> Там же. 1996. N 15. Ст. 1572.
Следует согласиться с М. М. Бринчуком, что именно создание законодателем комплексного и эффективного механизма природопользования и охраны окружающей среды требуется в силу ст. 18 Конституции РФ для обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду <13>. К сожалению, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не предусмотрены меры экономико-правового характера по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования, в том числе эффективной природоохранной деятельности промышленных предприятий. Все это не соответствует современным условиям в экологической сфере и нуждается в изменении. Тем более, как свидетельствует положительный опыт стран с развитой рыночной экономикой, для своевременного решения экологических проблем необходимо усиление организационно-правовых мер и одновременно расширение применения экономических механизмов <14>. ——————————— <13> Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С. 120. <14> Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 10 — 38.
В-третьих, повышение эффективности правового обеспечения и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий предполагает усиление его экологической направленности и учета экологических взаимосвязей в природной среде, что влияет на ее состояние и рациональное использование ресурсов. Поскольку каждый объект природы не используется изолированно от других и окружающей среды, это должно быть предусмотрено при формировании и реализации государственной экологической политики <15>. ——————————— <15> Правовые основы экологической политики в промышленном регионе / Под науч. ред. В. В. Круглова. Екатеринбург, 2006. С. 28 — 29.
Речь идет об учете экологических взаимосвязей между: а) природными ресурсами и окружающей средой. Предприятия обязаны соблюдать порядок и режим охраны, использования природных ресурсов, их целевое назначение, лимиты на природопользование, правила комплексного использования природных ресурсов, сохранения и усиления средообразующих, природоохранных, оздоровительных и иных полезных свойств природных ресурсов. К сожалению, на практике это не всегда обеспечивается. Например, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отсутствуют общие положения, касающиеся порядка и условий пользования юридическими лицами и гражданами отдельными природными объектами, а также общие экологические требования применительно к сфере природопользования. Все это не может не сказаться на природоохранной деятельности промышленных предприятий и нуждается в изменении; б) отдельными природными объектами как элементами единого природного комплекса, когда пользование одними природными объектами влияет на состояние других природных объектов. Предприятиям необходимо обеспечивать сохранение и защиту смежных с используемыми ими объектов природы, учитывая их взаимозависимость. Следовательно, правовые меры и экологические требования должны: обеспечивать охрану, восстановление, воспроизводство, приумножение и улучшение состояния смежных объектов природы, подразумевать применение таких способов эксплуатации природных ресурсов, которые бы не оказывали негативного влияния на смежные объекты природы, а также соблюдение законных прав и интересов соседних природопользователей. К сожалению, правовые меры и экологические требования по охране смежных природных объектов весьма немногочисленны и содержатся лишь в общем виде в ряде головных актов природоресурсного законодательства. Наиболее полно правовые меры и экологические требования по охране смежных природных объектов сформулированы в Водном кодексе РФ, Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» и в меньшем количестве представлены в Земельном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Федеральных законах о животном мире и о недрах; в) использованием и охраной отдельных природных объектов в сфере природопользования, поскольку взаимосвязь отношений по поводу использования природных объектов и их охраны заложена в самом характере пользования природными ресурсами <16>. Так, рациональное использование природных ресурсов предполагает их охрану, которая, в свою очередь, невозможна без их рационального использования. Поэтому при правовом регулировании использования природных объектов необходимо предусматривать их охрану, и наоборот, правовые меры и требования по охране природных объектов должны быть направлены на их использование по целевому назначению. ——————————— <16> Крассов О. И. Экологическое право. М., 2001. С. 29.
Правовые меры и экологические требования по охране природных объектов в процессе их использования формулируются в головных актах природоресурсного законодательства лишь в общем виде и не конкретизируются применительно к отдельным видам их использования. Такое положение не позволяет обеспечить единство экологических требований, их детализацию применительно к отдельным видам пользования природными ресурсами по целевому назначению, а также согласованность в использовании и охране природных объектов, учете интересов смежных объектов. Все это негативно сказывается на правовом регулировании и государственном управлении в этой сфере и требует исправления. В-четвертых, для решения задач социально-экономического и экологического развития нужно обеспечить преемственность и динамизм в процессе правового регулирования и организации деятельности промышленных предприятий. Ранее правовое регулирование в рассматриваемой сфере не учитывало значение экологических факторов и природоохранных требований к хозяйственной деятельности в промышленности. К сожалению, на это важное обстоятельство не обращалось достаточного внимания и в правоприменительной деятельности. Все это не позволяло обеспечивать сохранение экологически безопасной природной среды, рациональное использование ее ресурсов в отдельных регионах страны. Что же касается преемственности правового регулирования, то она включает сохранение ранее накопленного положительного опыта правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий в целях обеспечения единства государственной экологической политики, законодательства и государственного управления, без которых невозможно поддержание в надлежащем состоянии в рыночных условиях природных территорий. Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» исходит из необходимости обеспечения преемственности законодательства об охране окружающей среды, а также практики природоохранной деятельности предприятий в Российской Федерации. Большое значение имеет также учет накопленного передового опыта США, Японии и других стран с развитой рыночной экономикой <17>. Это связано еще и с тем, что экологическое состояние природных территорий в отдельных регионах планеты обусловливает необходимость своевременного принятия мировым сообществом неотложных и скоординированных мер по снижению негативного влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду. ——————————— <17> Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.
В-пятых, повышение эффективности правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий предполагает учет приоритетности (последовательности) в решении экологических проблем. Следует согласиться с М. М. Бринчуком в том, что вопросы о приоритетах и этапах развития экологического законодательства тесно взаимосвязаны <18>. Приоритетность в правовом обеспечении решения экологических проблем в рассматриваемой сфере зависит от их актуальности и значимости на определенном этапе социально-экономического развития страны. ——————————— <18> Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С. 85 — 86.
В первую очередь в современный период должны быть решены экологические проблемы, угрожающие экологической безопасности природной территории и проживающего на ней населения, их здоровья и благополучия. Сюда относятся прежде всего экологические проблемы градообразующих промышленных предприятий, расположенных в моногородах. На их территории большинство населения проживает в непосредственной близости от предприятий. В результате хозяйственной деятельности оказывается особо вредное воздействие на жизнь и здоровье людей, а вывод предприятий за границы поселений невозможен, поскольку от их деятельности зависят функционирование и развитие поселений и их социальной сферы, в том числе трудоустройство населения. Поэтому экологические задачи градообразующих предприятий, связанные со снижением их вредного воздействия на состояние природной среды и здоровья населения, проживающего на этих территориях, должны подлежать приоритетному решению. Ко второй группе приоритетных экологических проблем относятся проблемы, оказывающие влияние на состояние природной среды и здоровье населения, в частности обусловленные многолетней хозяйственной деятельностью предприятий, осуществлявшейся ранее без соблюдения требований охраны окружающей среды. Особенно это касается северных и восточных регионов страны, где осуществлялось ускоренное освоение природных территорий, использование природных ресурсов не имело комплексного характера, не учитывало особой ранимости окружающей среды. В указанную группу приоритетных задач входит обеспечение функционирования установленных вокруг промышленных предприятий санитарно-защитных зон с особым режимом природопользования и охраны природной среды для ее охраны от загрязнения и других вредных воздействий. На территории санитарно-защитных зон запрещено размещать объекты, хранить отходы, не допускается размещать другие предприятия, которые могут оказать воздействие на здоровье населения, увеличить выбросы в жилой застройке свыше имеющихся норм. При наличии социальных объектов и объектов жилого фонда в пределах санитарно-защитных зон такие объекты подлежат переводу. К третьей группе приоритетных экологических проблем, связанных с природоохранной деятельностью промышленных предприятий, относятся все иные проблемы, требующие решения. При этом важно учитывать факторы и обстоятельства, препятствующие своевременному и оперативному решению экологических проблем.
Bibliography
Brinchuk M. M. Ehkologicheskoe pravo: ob’ekty ehkologicheskix otnoshenij. M., 2011. Brinchuk M. M. Koncepciya razvitiya ehkologicheskogo zakonodatel’stva Rossijskoj Federacii. SPb., 2009. Brinchuk M. M. Konstituciya Rossijskoj Federacii — osnova progressivnogo razvitiya ehkologicheskogo prava // Konstituciya Rossijskoj Federacii i razvitie ehkologicheskogo prava / Otv. red. M. M. Brinchuk, O. L. Dubovik. M., 2005. Brinchuk M. M., Dubovik O. L. Konceptual’nye osnovy formirovaniya rossijskogo ehkologicheskogo zakonodatel’stva v globaliziruyushhemsya mire // Rossiya v globaliziruyushhemsya mire: mirovozzrencheskie i sociokul’turnye aspekty. M., 2007. Golichenkov A. K. Ehkologicheskoe zakonodatel’stvo Rossii: ponyatie, sostoyanie, razvitie // Ehkologicheskoe pravo Rossii na rubezhe XXI veka. M., 2000. Kadomceva A. E. Ehkologicheskaya funkciya sovremennogo rossijskogo gosudarstva. Saratov, 2001. Krasnova I. O. Ehkologicheskoe pravo i upravlenie v SShA. M., 1992. Krassov O. I. Ehkologicheskoe pravo. M., 2001. Kremer L., Vinter G. Ehkologicheskoe pravo Evropejskogo soyuza / Otv. red. O. L. Dubovik. M., 2007. Kruglov V. V. Sovremennye organizacionno-pravovye problemy oxrany okruzhayushhej sredy v promyshlennosti Rossii. Ekaterinburg, 2000. Perevalov V. D. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2012. Pravovye osnovy ehkologicheskoj politiki v promyshlennom regione / Pod nauch. red. V. V. Kruglova. Ekaterinburg, 2006. Yakovlev V. F. Pravovoe gosudarstvo: voprosy formirovaniya. M., 2012.
