ПРОБЛЕМЫ СОХРАНЕНИЯ АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОГО НАСЛЕДИЯ, ИЛИ КУДА СМОТРИТ ДВУГЛАВЫЙ ОРЕЛ?
Е. М. БУТАЕВА
Собственность — вот дух законов.
Шарль Монтескье
Авторитет обычая и долговременного применения представляется немалым, однако его не следует доводить до такого значения, чтобы он преодолевал разум или закон. (Из источников частного римского права, 319 г. н. э.)
Во многих городах РФ сложились негативные тенденции в сфере сохранения архитектурно-градостроительного облика муниципальных образований. Это обусловлено комплексом причин, в числе детерминирующих следующие: 1) недостаточная правовая регламентация вопросов охраны объектов культурного значения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти; 2) недостаток бюджетных средств на реконструкцию, сохранение и иные меры по охране объектов культурного наследия; 3) коррупция; 4) отсутствие экономических стимулов в виде налоговых льгот для потенциальных частных инвесторов, способных вложить собственные финансовые средства в реконструкцию памятников; 5) низкий уровень активности участия общественных организаций, СМИ и граждан в решении проблем сохранения и охраны объектов культурного значения; 6) недостаточное внимание правоохранительных органов к обозначенной проблеме. По данным «ИНРЕКОН», в РФ разрушаются и уничтожаются ежегодно по 300 — 400 памятников архитектуры <1>. ——————————— <1> Владимиров Д. Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 8.
П. 3 ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <2> устанавливает зависимость закрепления за объектами культурного значения статуса охранных зон от принятия решения об утверждении проекта зоны охраны объекта культурного наследия, который, в свою очередь, может быть разработан по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. ——————————— <2> Российская газета. 2002. 29 июня.
Так, в соответствии с п. 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ «разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда» <3>. Данная норма не носит императивного характера и оставляет вопросы установления охранной зоны объектов культурного значения на усмотрение органов власти. Также п. 5 указанного Постановления устанавливает, что «разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может включаться в соответствующие федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия» <4>. ——————————— <3> Постановление Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 7 мая. <4> Постановление Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 7 мая.
Между тем единственным законным основанием правовой охраны объектов культурного значения, влекущим ограничение хозяйственной деятельности в месте, где расположен подобный объект, является установление за объектом культурного значения статуса охранной зоны. Так, согласно п. 4 ст. 99 ЗК РФ «в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия» <5>. ——————————— <5> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт.
Согласно данным Центрального научно-исследовательского и проектного института реконструкции исторических городов «ИНРЕКОН» более 60% городов России в настоящее время не имеют утвержденных зон охраны <6>. Причины такого положения как носят коррупционный характер, так и обусловлены недостатком финансирования. ——————————— <6> Владимиров Д. Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 8.
Несмотря на то, что сохранение, использование и правовая охрана объектов культурного наследия является прямой обязанностью органов власти РФ и органов местной власти (согласно положениям гл. II Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), непосредственная реализация на практике указанных полномочий по охране объектов культурного наследия (путем установления режима зоны охраны) ставится в зависимость от инициативы органов власти и иных заинтересованных лиц. Таким образом, в законодательстве отсутствует требование об обязательности создания зон охраны объектов культурного наследия. Между тем объективно не существует потребности в установлении подобных охранных зон в муниципальных образованиях, где отсутствуют объекты культурного значения, имеющие историческую или иную ценность (например, это города, возникшие в середине XX века). Согласно данным, указанным в Постановлении Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. N 815 «О Федеральной целевой программе «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 — 2010 годы)» <7>, в Российской Федерации количество исторических городских поселений составляет 478, в них проживает 69,9 млн. человек. ——————————— <7> СПС «КонсультантПлюс».
В самом Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» нет закрепленного понятия «исторический город»; культурное и историческое наследие, подлежащее особой правовой охране, раскрывается через понятие «объект культурного значения» (что, конечно, верно с точки зрения законодательной техники, так как важно установить именно объект охраны). Термин «исторический город» упоминается в Постановлении Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. N 815 «О Федеральной целевой программе «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 — 2010 годы)»; устанавливаются категории исторических городов и их перечень (сравнительно небольшой) на территории страны. Обзор федеральных нормативных актов, регулирующих вопросы защиты и охраны объектов культурного наследия, показывает, что на федеральном уровне отсутствует законодательно закрепленный комплексный подход к развитию муниципального образования, которое является историческим городом. Следует согласиться с мнением Д. Г. Владимирова о необходимости ввести понятие «исторический город», закрепить данный термин в законодательстве. В развитие этой новеллы также необходимо будет разработать и утвердить реестр исторических городов Российской Федерации <8>. В отличие от перечня исторических городов, указанного в Постановлении Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. N 815 «О Федеральной целевой программе «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 — 2010 годы)», реестр будет функционировать постоянно. Также при разработке положения о функционировании такого реестра необходимо предусмотреть нормы о дополнении этого реестра новыми сведениями об органе, в обязанности которого будет входить ведение этого реестра (предположительно, таким органом может быть Росохранкультура РФ). Присвоение статуса исторического города муниципальным образованиям должно стать ближайшей перспективой законодательной работы, учитывая, что ГрК РФ стимулировал органы местного самоуправления разработать документы территориального планирования до 2010 г. ——————————— <8> Владимиров Д. Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 4 — 13.
При присвоении муниципальному образованию статуса исторического города необходимо будет в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и Постановление Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» внести императивные нормы о том, что каждое такое муниципальное образование должно утвердить собственное положение о зоне охраны объектов культурного наследия. В рамках этого положения подлежат указанию границы исторической городской застройки, в результате чего от сноса и реконструкции будут защищены не отдельные объекты или ансамбли, а целые кварталы или улицы. Таким образом, формирование таких зон будет входить в прямые обязанности органов местного самоуправления. Следует отметить, что «невнимание» к вопросам охраны объектов культурного наследия отчасти объясняется неспособностью местных бюджетов решать указанные проблемы (без поддержки региона или федерального центра только крупные города могут позволить себе выделять достаточное финансирование на сохранение и развитие архитектурно-градостроительного наследия города). В этой связи актуальным представляется пересмотр государственной налоговой политики в отношении частных лиц, вкладывающих средства в развитие и сохранение объектов культурного значения. На сегодняшний день ст. 14 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусматривает в качестве льгот лицам, инвестировавшим свои средства в восстановление и сохранение объектов культурного наследия, только: 1) уменьшение размера арендой платы физическому или юридическому лицу, владеющему на праве аренды объектом культурного наследия; 2) компенсацию частному лицу, являющемуся собственником объекта культурного наследия федерального значения, за понесенные расходы. Как показывает зарубежный опыт, налоговое стимулирование должно носить стабильный и перспективный характер (ведь именно стабильность и перспектива — необходимые условия любого инвестиционного проекта). К примеру, во Франции каждый инвестор, вкладывающий средства в реставрацию памятника, получает на 10 лет льготу в виде 10% снижения подоходного налога. Представляется, что подобный опыт может быть учтен и российским законодателем. Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 — 2010 годы)» предусматривает решение проблем восстановления и охраны объектов архитектурно-градостроительного и культурного наследия в следующих направлениях. Сегодня предпринимаются (хотя и недостаточные) меры по: 1) сохранению и совершенствованию композиционно-пространственной целостности и общего архитектурного облика исторических городов в их развитии; 2) комплексной реконструкции и возрождению исторических центров городов и других районов исторической застройки; 3) развитию архитектурного творчества и гармоничному включению объектов и элементов новой архитектуры в исторический контекст города; 4) современному использованию ценных исторических зданий и градостроительных систем прошлого; 5) ликвидации отставания в обеспеченности исторических городов системами и объектами социальной, транспортной, инженерной и экологической инфраструктуры; 6) разработке и внедрению механизмов регулирования инвестиционного процесса в исторической городской среде. Сохранение и устойчивое существование такой значимой для национальной экономики и культуры общности, как исторические города, в результате реализации вышеназванных инициатив одновременно с принятием новой Федеральной целевой программы «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002 — 2010 годы)» приведет к повышению деловой, социальной и строительной активности в масштабах страны. Сохранение уникальных памятников и улучшение качества застройки будут способствовать решению проблемы создания эффективного городского хозяйства, повышению жилищного уровня в условиях реформируемого общества. Объекты культурного значения обладают разнообразными характеристиками и имеют различную ценность: историческую, архитектурно-эстетическую и т. п. Между тем практически каждое муниципальное образование отличается неповторимым обликом, складывающимся из ландшафта, ряда объектов, исторически значимых для коренного населения, и иных достопримечательностей, которые по критериям ценности нельзя отнести к объектам культурного значения. Сохранение таких мест и объектов, составляющих «облик» города, — задача органов местного самоуправления и населения муниципального образования. Реализовать ее можно только путем защиты таких зон в рамках градостроительных регламентов, которые, в свою очередь, должны содержаться в правилах землепользования и застройки. Несмотря на критическую важность для системы градорегулирования таких документов, как правила землепользования и застройки, ст. ст. 31 и 32 ГрК РФ, закрепляющие порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, хотя и предусматривают процедуру публичных слушаний, тем не менее указывают, что заключение по итогам слушаний носит рекомендательный характер (обзор зарубежного законодательства показывает на установление императивных норм, обеспечивающих учет мнения населения при принятии градостроительных документов). Как указывает п. 2 ст. 32 ГрК РФ, «представительный орган местного самоуправления… может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту» <9>. ——————————— <9> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
Представляется необходимым предусмотреть в рамках ГрК РФ (и как следствие, в актах регионального и муниципального уровня) возможность проведения заочного голосования по вопросам принятия правил землепользования и застройки (равно как и иных градостроительных документов, проведение по которым публичных слушаний в соответствии с ГрК РФ обязательно) с обязательным учетом результатов голосования при принятии данных правил. Учитывая низкую политическую активность населения, недостаточно сформированные институты гражданского общества, а также недостаток финансовых средств местных бюджетов на проведение подобных «референдумов», представляется целесообразным создать при поддержке федерального центра автоматизированный модельный типовой проект (например, как система ГАС «Выборы»), который в электронном виде мог бы предоставить заинтересованным лицам и населению возможность ознакомиться с проектами градостроительных документов и проголосовать за их утверждение или против него (с возможностью выразить несогласие по отдельным предполагаемым градостроительным решениям). Созданная в электронном виде подобная программа должна содержать техническую возможность включения в нее картографических и иных материалов. Предполагаемыми местами размещения данной системы для возможности населения проголосовать «за» или «против» могут служить любые общественные места, а также сеть Интернет. Главными преимуществами данной программы по сравнению с публичными слушаниями будут: 1) возможность населения проголосовать «за» или «против», при условии закрепления в ГрК РФ нормы об обязательности результатов такого голосования для органа, принимающего градостроительный документ, что позволит реально обеспечить баланс между интересами публичной власти, застройщиков и населения в системе градорегулирования; 2) удобное в визуальном отношении восприятие картографического материала; 3) масштаб реализации предполагаемого проекта — в отличие от публичных слушаний в рамках данной автоматизированной системы свое мнение может выразить больший процент населения.
Список использованных источников
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек. 3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 2001. 30 окт. 4. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 29 июня. 5. Постановление Правительства РФ от 26.04.2008 N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 7 мая. 6. Владимиров Д. Г. Законодательное обеспечение сохранения исторического и культурного наследия при осуществлении строительной деятельности в крупных городах // Аналитический вестник Совета Федерации. N 14(359). Актуальные проблемы экономики современной России (часть I). С. 13.
