(Олейник Л. В.) («Российский следователь», 2013, N 1)
ЗЕМЛЯ КАК ОБЪЕКТ КОРРУПЦИИ <*>
Л. В. ОЛЕЙНИК
——————————— <*> Oleynik L. V. Earth as object of corruption.
Олейник Людмила Васильевна, советник правового управления Департамента земельных ресурсов г. Москвы, соискатель кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского городского университета управления правительства Москвы.
В статье рассматриваются вопросы коррупционной составляющей в сфере земельного законодательства. Анализируются основные схемы совершения правонарушений в данной сфере на конкретных примерах. Подробно рассматриваются основные проблемные участки в земельном секторе не только на территории России, но и зарубежных стран. Также предлагаются пути решения для искоренения коррупции в земельном секторе.
Ключевые слова: земельный участок, объект гражданского оборота, коррупция, получение взятки, административная коррупция, политическая коррупция.
The article deals with of corruption component in land law. Analyzes the basic scheme of offenses in this area with specific examples. Detail the main problem areas in the land sector, not only in Russia but also abroad. As well as the ways of solutions to eradicate corruption in the land sector.
Key words: land, the object of civil turnover, corruption, bribe, administrative corruption, political corruption.
Земельный участок относится к одним из самых высоколиквидных объектов недвижимого имущества, который при комплексном и грамотном подходе дает возможность усилить позиции на рынке и заложить основу под будущие проекты. В то же время земельные участки являются «лакомым куском» для разного рода мошенников, а также представителей органов государственной власти, местного самоуправления, способствующих в реализации коррупционных схем. К наиболее характерным теневым схемам совершения правонарушений в сфере земельных отношений относится взяточничество и превышение служебных полномочий при формировании и последующем распоряжении земельными участками, которое заключается: — в предоставлении земельных участков в нарушение норм действующего законодательства (например, на бесконкурсной основе, в случае если процедура торгов является обязательной); — переводе земель из одной категории в другую, не предусмотренную для данных целей с последующим предоставлением в собственность соответствующих лиц (например, перевод земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов); — покровительстве лиц, а также «закрытии глаз» на их действия по незаконному использованию земельных участков (например, нецелевое использование или самовольное занятие земельных участков). Вышеперечисленные действия соответствующих лиц являются основными при реализации схем с коррупционной составляющей. Коррупцию можно рассматривать через призму двух основных форм: как административную коррупцию <1>, так и политическую <2> — на уровне представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления. ——————————— <1> Что стоит за «загребущей рукой» правительства в переходном периоде // Трансформация: бюллетень / Всемирный банк; Институт Уильяма Дэвидсона. Киев, 2000. N 2 — 3. <2> Кабанов П. А., Райков Г. И., Чирков Д. К. Политическая коррупция в условиях реформирования российской государственности на рубеже веков. М., 2008.
Административная коррупция выражается в форме взяточничества за предоставление различных услуг в земельной сфере, таких как: — регистрация права собственности объектов, не относящихся к объектам недвижимого имущества (объектов некапитального строительства), с целью последующей приватизации земельного участка в соответствии со ст. 36 ЗК РФ; — кадастровый учет земельного участка в «нужных границах»; — изменение разрешенного и целевого использования земельного участка для последующего извлечения прибыли и т. д. Данный вид коррупции зачастую процветает в регионах страны, где открытость и контроль за действиями чиновников минимизированы по сравнению со столицей. Типичным примером является арест 17 апреля 2012 года главы администрации Конаковского района Тверской области Виктора Крысова, задержанного в Москве по обвинению в получении взятки. По версии следствия, чиновник запросил у одного из московских бизнесменов 1,5 млн. долларов за возможность получить участок в 8 га земли у Иваньковского водохранилища в Тверской области, рядом с президентской резиденцией «Русь» (Завидово). Еще осенью 2010 года столичный предприниматель заявил, что в 2008 году оформил в долгосрочную аренду у тверской предпринимательницы участок размером 8 га, начав строить там дом отдыха. Через два года, решив выкупить участок, обратился к местным чиновникам с соответствующим волеизъявлением. Однако местные чиновники якобы заявили бизнесмену о невозможности оформления участка в собственность в связи с ошибочным изначально оформлением земли на тверскую предпринимательницу, указав, что земельный участок принадлежит администрации. Это значит, возведенные постройки на участке являются незаконными, впрочем, как и непосредственное его использование. В ходе разговора чиновники якобы заявили, что могут решить все проблемы с землей за взятку в 2,8 млн. долларов, впоследствии снизив размер до 1,5 млн. долларов. Благодаря бдительности бизнесмена данная коррупционная деятельность чиновников была успешно пресечена оперативниками ГУ МВД по ЦФО <3>. ——————————— <3> URL: http://www. mvd. ru/news/show_92259.
Политическая коррупция направлена на извлечение выгоды от использования земельных участков в выгодном варианте для того или иного чиновника или группы лиц с учетом предоставленных им должностных полномочий. Наглядно признаки политической коррупции прослеживаются в широко известном деле «Интеко». Согласно межправительственным соглашениям между СССР, Индией, КНР и Республикой Куба от 1977 — 1984 годов, участки земли площадью 16 га, расположенные в нынешнем Западном округе Москвы, предназначались под застройку дипломатических миссий. Однако по каким-то причинам участки не использовались по прямому назначению, а находились в распоряжении подмосковного совхоза «Матвеевское». Право собственности «Матвеевского» на участки в 2003 году было зарегистрировано с нарушением. Глава администрации Одинцовского района выдал свидетельство о праве собственности, но представленные на оформление собственности документы не были проверены должным образом. Впоследствии эти земли приобрело ООО «Территориальная дирекция «Сетуньская», которое принадлежит главе «Интеко». Другое ООО «Территориальная дирекция «Волынская», также принадлежащее Батуриной, приобрело соседние участки. Таким образом, они получили в собственность около 58 га земли. А в 2009 году «Интеко» объявило, что эти земли проданы в счет погашения долга, но покупателя не называло. За счет этих средств компания погасила долги перед кредиторами. При этом, как установили проверяющие, фактическим хозяином уже проданной земли, застройщиком и выгодоприобретателем при реализации проектов на ней осталось «Интеко». Примечательно в части проявления политической коррупции, что главой «Интеко» является Елена Батурина, супруга экс-мэра Юрия Лужкова. Распоряжение Правительства Москвы о проектировании и строительстве на вышеупомянутых земельных участках многофункционального комплекса «Сетунь-Хиллс» было подписано в 2008 году Юрием Лужковым. В свою очередь, на региональном уровне ярким примером политической коррупции является дело о выделении участков под дачи на Бородинском поле. В сентябре 2012 года Можайским городским судом бывшая глава поселения Бородинское Майя Склюева приговорена к 5 годам лишения свободы за незаконное выделение земельных участков под дачное строительство на Бородинском поле. По данным следствия, М. Склюева подделала свидетельства о регистрации собственности на четыре участка, оформив их на своих ближайших родственников: мать и мужа. Кроме того, глава поселения незаконно приняла решения об изменении разрешенного вида использования десяти участков, в результате чего 38 га предназначались под дачное строительство <4>. ——————————— <4> К 5 годам заключения приговорена экс-чиновник по делу о незаконном выделении участков под дачи на Бородинском поле. URL: http://www. ntv. ru/novosti/339957/#ixzz29X8uKkHa.
При проверке следователями более ста похозяйственных книг был выявлен круг лиц — жителей Можайского района, владеющих земельными участками с 1993 года. По результатам проведенной почерковедческой экспертизы было выявлено, что М. Склюева сфальсифицировала подписи главы Бородинского сельсовета в свидетельствах о праве собственности на упомянутые участки. Вышеперечисленные схемы это только единичные примеры происходящей действительности в стране. Россия не единственная страна, в которой земельный удел является соблазном для некоторых представителей властей. В Мексике, например, взятки чиновникам, в чьем ведении находится распоряжение земельными участками, оказались в числе 10 наиболее распространенных проявлений коррупции. В Бангладеш они оказались в числе трех самых распространенных проявлений коррупции. При этом размеры взяток, которые отплачивают чиновникам, оказались самыми большими. Министерство земельных ресурсов Кении оказалось в четверке наиболее коррумпированных правительственных учреждений этой страны. Согласно высказываниям председателя антикоррупционного комитета Казахсатана Алматинская земельная инспекция признана самой коррупционной после сферы госзакупок. Таких примеров можно привести множество. Это повсеместная проблема в основном стран с переходным периодом развития. Как недавно было отмечено Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным, главной причиной коррупции является закрытость и непрозрачность. По заявлению Президента, действующая система землепользования устарела, необходимо создать «прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель». «Должно быть четкое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка» <5>, — пояснил Путин и предложил сформировать единый открытый информационный ресурс о земельных участках. ——————————— <5> URL: http://www. newsfiber. com/p/s/h? v=E7enQ8zprdt0%3D+ZcRkX1jFlck%3D.
Безусловно, создание открытого доступа к информационному ресурсу поспособствует в преодолении искоренения коррупции в земельном секторе. Обладание сведениями о том или ином земельном участке, а также открытость действий по предоставлению услуг в данной сфере позволит сократить возможность применения различных теневых схем ввиду публичности данного процесса. Начало уже положено, с недавних пор на сайте Управления Росреестра по Москве мы можем наблюдать публичные кадастровые карты земельных участков, где в свободном доступе можно получить некоторые основные сведения о земельных участках, такие как: кадастровый номер, площадь, сведения о зарегистрированных правах на участок. На сайте Департамента земельных ресурсов города Москвы предусмотрена возможность самостоятельного контроля за готовностью испрашиваемого выпуска документа по предоставлению установленной регламентом услуги. Отсутствие даже самой элементарной информации о земельном участке как объекте гражданского оборота в открытом доступе, низкий уровень информированности населения, неконтролируемое использование, неэффективное распоряжение, перераспределение земельных участков региональными органами власти приводит в итоге к подрыву социальной стабильности, падению экономического роста страны в целом. В свою очередь, развитие, усовершенствование существующих начал публичности влечет за собой необходимость выработки единого подхода с утвержденными нормативами по формированию и предоставлению земельных участков различных категорий с целью исключения принятия «творческого» решения чиновническим аппаратом по реализации того или иного земельного участка для «избранных» лиц, в том числе устранения существующих противоречий норм законодательства субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному для отсутствия соблазна использовать данную «лазейку» в реализации прав на земельные участки.
