(Киселев А. К.) («Административное право и процесс», 2013, N 3)
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ: ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ ДЛЯ ПОЛИЦИИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН
А. К. КИСЕЛЕВ
Киселев Анатолий Кириллович, заведующий кафедрой истории и государственного права Северо-Кавказского социального института, доктор исторических наук, доцент.
Проанализированы тенденции реформ полиции в восприятии полицейскими ряда стран ЕС. Определены проблемы, встающие перед полицейскими структурами в ходе проводимых реформ.
Organizational change: common problems for the police of European countries A. K. Kiselev
Analysis of trends in the perception of the police reform police several EU countries. Identified problems faced by police forces that arise during the reforms.
Вопросы безопасности неизменно входят в число наиболее актуальных проблем для граждан практически всех европейских стран. Терроризм, организованная преступность, наркотики и насилие оказывают влияние на восприятие гражданами их жизни, а также на формирование отношения к государству и его представителям. Открытые границы, свободное перемещение людей, товаров, информации и капитала, кроме положительных сторон, также способствуют совершению преступлений. Политики и полиция сталкиваются с давлением населения, требующего решения этих проблем таким образом, чтобы освободить граждан от их страхов, с одной стороны, но и не ущемлять гражданских свобод и прав человека — с другой. Эти проблемы требуют современных полицейских структур, которые эффективно сотрудничают с аналогичными структурами в других странах и способны гибко и эффективно реагировать на новые криминальные вызовы. Крупные изменения в обществе, такие, как влияние мировой экономики и имеющие далеко идущие последствия технологические события, привели к изменению государственных программ, которые проводятся в большинстве европейских стран и направлены на модернизацию и рационализацию работы полиции. Евросоюзу следует понять влияние конкретных культурных и социальных контекстов на методы и формы работы полиции. Важно также рассмотреть резкие различия в текущих задачах, с одной стороны, и современной полицейской концепции и инструментов их реализации — с другой. Все эти моменты интерпретируются и реализуются в разных государствах — членах ЕС по-разному. В области безопасности такой сравнительный анализ с акцентом на социальный и культурный контекст имеет большое значение в области полицейской технологии. Выгода от принятия технологических инноваций обычно также требует одновременного изменения в социальном контексте и организационных структурах. Крупные суммы денег в настоящее время расходуются на развитие и внедрение новых технологий, которые потенциально могут влиять на производительность и эффективность работы полиции и других силовых структур, но, поскольку конечные результаты этих проектов «смешанные», они нередко встречают сопротивление как самой полиции, так и широкой общественности. Одним из важных вопросов в этом отношении является то, что процесс крупномасштабных изменений в полиции рискует рассматриваться как угроза организационной идентичности и поэтому встречает сопротивление внутри самой полиции <1>. Это может привести к критическому снижению приверженности, лояльности полицейских и эффективности их деятельности. ——————————— <1> Cross European approaches to social media as a tool for police communication / S. Denef, P. S. Bayerl, N. Kaptein // CEPOL Europ. police science and research bulletin. 2011. N 6. P. 11 — 14. Англ. яз.
Изменения в обществе привели к изменению амбициозных программ, направленных на модернизацию и рационализацию полицейской работы, в большинстве европейских стран <2>. ——————————— <2> Reactions to organizational identity threats in times of change: ill. from the Germ. police / G. Jacobs, J. Christe-Zeyse, A. Keegan, L. Polos // Corporate Reputation Review. 2008. N 11. P. 245 — 261. Англ. яз.
Полиция исторически организована по-разному в разных странах Европы. Сильно отличается степень централизации, уровень развития правовой базы и демократических основ. Но некоторые общие тенденции все же можно вычленить. 1. Во-первых, влияние экономического кризиса на полицейские силы не следует недооценивать. Почти все полицейские организации серьезно пострадали от экономического кризиса в результате сокращения бюджета и снижения заработной платы. Это нелогично, поскольку экономический спад привел к более высокому уровню преступности, социальным волнениям и т. д. Иными словами, в «плохие времена» нужно больше полиции, а не меньше. 2. Во-вторых, технологическое обеспечение обычно рассматривается как очень позитивное с точки зрения полицейских. Особенно благоприятные возможности для полиции предлагают IT-достижения, т. к. они могут помочь ей ловить преступников и следить за порядком, т. е. работать более эффективно, с меньшими затратами кропотливого труда людей. Немецкие офицеры полиции, однако, как правило, весьма опасаются последних достижений в области IT-технологий, указывая на то, что эти достижения также предоставили новые возможности и для преступников и способствовали появлению новых видов преступлений. Об этом же упоминают полицейские и в других странах (например, Нидерландах и Франции), но в меньшей степени. Немецкие офицеры полиции, политики и общественность считают, что в Германии не стоит давать полиции права использовать современные методы наблюдения, как то имеет место в Великобритании или Нидерландах. И это нежелание вполне понятно, учитывая конкретный немецкий опыт работы в период репрессивного фашистского режима в XX в. Социальное развитие событий по большому счету оценивается как крайне негативное для полицейских, поскольку генерирует массу угроз. Эти социальные тенденции имеют не столько краткосрочное влияние, сколько создают сильное разрушительное воздействие на полицейских в долгосрочной перспективе. Это события, связанные с изменением норм и ценностей, снижением авторитета полиции, изменением демографического состава населения, а также ростом неравенства в социуме. Полицейские из крупных западноевропейских демократий, таких, как Франция, Германия и Великобритания, воспринимают эти социальные изменения в качестве опасных и вредных. В Республике Македония и Испании оценка этих тенденций в обществе гораздо менее отрицательна. В Италии и Румынии же доминантой восприятия является то, что указанные социальные тенденции предлагают положительные возможности, а не отрицательные угрозы <3>. ——————————— <3> Jacobs G., Christe-Zeyse J. Organizational change in European policing: project COMPOSITE // CEPOL Europ. police science and research bulletin. 2012. N 7. P. 14. Англ. яз.
Но в любом случае общая оценка этих изменений в обществе считается долгосрочной задачей для полиции. Органы государственной власти и политические партии имеют абсолютную власть над полицией <4>. Во всех странах полицейские считают, что имеет место увеличение влияния правительства на полицию, ее стратегию и перспективы развития. Это могут быть большие и малые реорганизации, установка новых приоритетов для полиции, назначение высших офицеров полиции, введение новых обязанностей и стандартов, разработка новых полицейских процедур и тенденция возрастания роли правящих элит даже на микроуровне полиции. ——————————— <4> COMPOSITE project (FP7 contract N 241918).
Подобные правительственные инициативы в изобилии имеют место в десяти европейских странах. Некоторые из этих организационных изменений имеют широкую сферу влияния, в то время как другие нацелены на конкретную структуру полиции или полицейские процедуры. Многие внешние тенденции в полиции имеют политическую природу и потому, что формально власть правительства над полицией является логическим продолжением ожидания, что эти политические инициативы будут иметь большое влияние на полицию. Но объективно в целом эти инициированные правительствами изменения имеют меньшее воздействие, чем экономические, социальные или технологические тенденции. В большинстве стран эти правительственные изменения рассматриваются самими офицерами полиции как отрицательные для полиции в целом. В Чешской Республике, Франции, Германии и Великобритании эти государственные изменения оцениваются очень негативно. В Бельгии, Нидерландах и Румынии, однако, они оцениваются положительнее <5>. Возможно, это происходит потому, что изменения воспринимаются здесь как меры, способные дать больше ответственности, самостоятельности и власти полицейской организации. ——————————— <5> COMPOSITE project (FP7 contract N 241918).
Правовые основы деятельности полиции сильно отличаются в каждом государстве ЕС. В некоторых странах есть уже много изменений в законодательстве. В других странах, таких, как Германия, изменения в законодательстве не играют существенной роли в деятельности полиции, по крайней мере на данный момент. В полиции стран Евросоюза склонны вспоминать о прошлом золотом веке, где всегда было уважение между странами, которым еще нужно адаптировать свою правовую структуру к европейским стандартам, и зрелыми западными демократиями с устоявшейся правовой практикой. Речь идет, например, о таких странах, как Республика Македония и Румыния <6>. ——————————— <6> Jacobs G., Christe Zeyse J. Op. cit. P. 16.
Выводы: 1. Полицейские структуры во всей Европе в значительной степени не знают инициатив, дискуссий и, в общем-то, не знают, что происходит в других странах. Тем временем знание о том, что происходит в других полицейских силах, является не только жизненно важным для создания доверия и взаимопонимания, а также для содействия сотрудничеству, но и стимулирует разумное изменение организационных инициатив на основе проверенных лучших практик. 2. Для разработки общей полицейской стратегии на европейском уровне обзор сходства и различия полицейских сил является основным условием. Из межкультурной коммуникации в бизнес-контексте известно, что кажущееся сходство — самая большая угроза. Кроме того, когда полицейские силы в разных странах соглашаются, что, скажем, экономические проблемы и социальные изменения являют собой главнейшую причину для в т. ч. полицейских изменений, это на самом деле означает, что представители полиции плохо представляют себе самые различные последствия и проявления реформ полиции. 3. Во всей Европе адаптации конкретных полицейских технологий без явной привязки к конкретным условиям могут легко привести к сопротивлению самих полицейских в ряде стран. 4. Полицейские силы недооценивают важность обмена знаниями. Им нужны т. н. банки местных знаний, чтобы понять конкретные условия деятельности новых, передовых организационных инструментов, имеющихся в прочих европейских государствах. А для этого обмен полицейскими знаниями и передовой практикой чрезвычайно важен и необходим.
