(Киселев А. К.) («Административное право и процесс», 2012, N 10)
ПОЛИЦЕЙСКАЯ РАБОТА В МЕСТНОМ СООБЩЕСТВЕ, ИЛИ НУЖНА ЛИ НАМ COMMUNITY POLICING (КРАТКИЙ КОМПАРАТИВИСТСКИЙ ОБЗОР)
А. К. КИСЕЛЕВ
Киселев Анатолий Кириллович, заведующий кафедрой истории и государственного права Северо-Кавказского социального института, кандидат исторических наук, доцент.
Проанализирован ряд моделей полицейской работы в сообществе, характерных для государств с различными политическими режимами и формами государства. Проводится сравнение эффективности полицейской деятельности при реализации этих различных моделей.
Ключевые слова: полиция, община, местное сообщество, политический режим, профилактика, преступность, контроль над полицией.
Police work in the community, or Do we need a «community policing» (a brief comparative overview) A. K. Kiselev
We analyze several models of policing in the community, typical of countries with different political regimes and forms of government. Author gives of comparison of the effectiveness of policing in implementing these various models.
Key words: police, community, local community, the political regime, prevention, crime, public control under the police.
Безопасность во всей ее многогранности — сегодня важнейшая проблема для всего человечества. Она связана с внешней и внутренней политикой государств, укреплением обороноспособности, обеспечением правопорядка и развитием международного сотрудничества. Обеспечение безопасности своих граждан — первостепенная задача любого государства, заинтересованного в поступательном социально-экономическом развитии и объективно вовлеченного в процесс глобализации. Осмысление комплекса проблем, стоящих перед российскими органами внутренних дел, непосредственно несущими ответственность за внутреннюю безопасность страны, и выработка рекомендаций по оптимизации их деятельности являются сегодня актуальной задачей отечественной науки. Несомненное значение имеет изучение зарубежного опыта в области полиции. Некоторые объективные предпосылки для использования зарубежного опыта существуют. Они обусловлены, прежде всего, тем, что Россия и другие страны вынуждены решать немало однотипных проблем в борьбе с криминальными проявлениями, особенно имеющими транснациональный характер. Нужно учесть и то, что развитию правоохранительных институтов присущи универсальные тенденции, по своей природе во многом тождественные как для новой России, так и для большинства государств мира. Российские органы внутренних дел находятся в процессе реформирования. Именно поэтому особую актуальность приобретает исследование истории и практики зарубежной полицейской деятельности. Ведь принципы этой деятельности складывались в обстановке политического и экономического плюрализма. Система функционирования государственной власти столетиями отлаживалась таким образом, чтобы исключить возможность использования органов правопорядка вне их прямого назначения. В европейском и вообще западном мире уже несколько десятилетий присутствует термин community policing, что означает «полицейская деятельность в местном сообществе». Российские практики и полицейские часто расшифровывают или переводят этот термин как «полицейская работа по месту жительства», приравнивая ее к деятельности российских участковых уполномоченных полиции. Однако это не совсем корректная трактовка. Посмотрим на сущность community policing в некоторых моделях современной полиции <1>. ——————————— <1> Wisler Dominique. Community policing. UNDP workshop on Community Security and Social Cohesion. Montreux, 3 February 2010 г.
Выражение «полицейская работа по месту жительства» в разных странах и континентах скрывает различные эмпирические формулы полиции. Каждая формула, как представляется, по существу является встроенной в соответствующий тип политического режима. Мы выделим четыре типа деятельности полиции в сообществе: — социальная модель управления (на примере Shurta Mujtamaia — в арабском мире то же, что и community policing); — административная модель координации (Франция); — модель гражданского надзора (англосаксонский тип); — модель сообщества самоконтроля (на примере Sungusungu — Танзания). Shurta mujtamaia (общинная полиция) появилась в последние десятилетия в ряде арабских государств и была задумана как современный инструмент социального контроля. В некотором смысле это означает «более мягкое подавление других». Исследователь социальных отношений в исламском мире Гвинтан Викторович ввел термин «встроенные в авторитаризм» для обозначения государств, которые либерализовали свои политические институты, но сохранили жесткий контроль над их непокорными обществами <2>. Охрана общественного порядка в этих режимах является одним из инструментов, которые позволяют государству собирать и использовать интеллект и силу гражданского общества. Поэтому неудивительно, что комитеты, созданные из самих членов местных общин, полицейские называют «друзья милиции» (Индия) или «друзья Министерства внутренних дел» (Ирак). Под охраной общественного порядка здесь имеется в виду обеспечение лояльности общества к режиму, а не развитие сервисной функции полиции в местных общинах, как это имеет место в западных моделях. ——————————— <2> Wiktorowicz Quintan. Radical Islam Rising: Muslim Extremism in the West. Rowman & Littlefield, London, 2005. Pp. 46 — 49. Wiktorowicz Quintan. Embedded Authoritarism: Bureaucratic Powers and the Limits to Non-Governmental Organizations in Jordan. Dans Jordan in Transition, edite par E. George H. Joffe. C. Hurst & Co. Publishers, London, 2002. Pp. 111 — 126.
В западных демократиях по всему миру полицейская работа в сообществе имеет один и тот же смысл и одну и ту же функцию. Формула поддержания общественного порядка в «западном стиле», кажется, прекрасно отражает изменения политических институтов, идеологий и демократий. Франкоязычная формула — полиция де proximite — тесно связана с принципом «охвата» общин на местном уровне (деконцентрация полицейских служб), а также с проблематикой координации локальной политики безопасности, порожденной децентрализацией. Волна децентрализации в Европе в восьмидесятых годах привела к «производству» новых автономных административных субъектов и, соответственно, локальных правительств, которые контролируют осуществление ряда мер, связанных с предотвращением преступлений, несчастных случаев и заболеваний. При децентрализации представители центральной власти (префект, губернатор) потеряли свою традиционную власть опеки над местными учреждениями и органами власти. Создание местных советов из представителей общин было ответом на эту административную трансформацию с целью преодолеть возникший «разрыв координации». Эти новые институты функционируют как местные платформы для диалога и переговоров по предотвращению правонарушений между представителями государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, французские модели общинной полиции существенно связаны с проблемой координации административных органов, а не как в британском случае — с гражданским надзором над полицией. Взгляды гражданского общества и гражданина на полицию в этой модели имеют второстепенное значение. Как правило, результаты местных переговоров — так называемые местные договоры безопасности — будут подписаны во Франции прокурором, префектом и мэром. Гражданское общество здесь либо полностью исключено, либо играет незначительную роль в определении задач местной полиции. В Великобритании англосаксонская формула полицейской работы в сообществе подчеркивает взаимодействие местного самоуправления и полиции, делегирование полицейских полномочий местным органам власти и муниципальным образованиям (иногда даже частным лицам) и, кроме того, устанавливает множественное число «рамок», внутри которых действуют полицейские учреждения. Эта модель существенно связана с традиционным вопросом о «полицейском согласии» или, другими словами, с вопросом о максимальном сотрудничестве местных сообществ по реализации полицейских программ. В официальном дискурсе англосаксонская модель способствует функции гражданского контроля над полицией в сфере прозрачности, подотчетности, консультативности с населением, доступа к маргинальным группам, показателем измерения удовлетворенности общественности деятельностью полиции. В то же время если эта модель была введена в Великобритании уже в конце восьмидесятых годов прошлого века как система, призванная измерять показатели удовлетворенности населения полицейской работой, то МВД Франции только начинает рассматривать возможность использования такой системы для руководства полицейской деятельностью на национальном уровне. Особый тип поддержания общественного порядка часто встречается на африканском континенте и в Азии. Он связан с системой самоуправления сообществом в слабом государстве. Сообщество самоконтроля может быть связано с традиционными лидерами (например, племенная полиция в Демократической Республике Конго), с новыми общественными лидерами и движениями (Bakassi Boys в Нигерии) или с новыми людьми в традиционных обществах, таких, как Sungusimgu в Танзании и Кении. Часто эти неформальные де-факто полиции регулируются местными неформальными и традиционными правительствами и, как в Танзании, могут быть признаны государством в рамках закона <3>. ——————————— <3> Heald Suzette. Domesticating Leviathan: Sungusungu in Tanzania. London School for economics: Crisis States working paper. 2002. Series 1. N 16. URL: http://www. crisisstates. com.
В каждой из этих формул общинная полиция выполняет определенную функцию. Shurta mujtamaia контролирует «непокорные общества» через интеллект, территориальное размещение и национальные программы по профилактике; французские местные советы безопасности координируют политику, имеющую отношение к безопасности на муниципальном уровне, англосаксонская модель подчеркивает гражданский надзор полиции и вклад полиции в безопасность сообщества; неофициальные группы полицейских обеспечивают безопасность в самих общинах. Для разработки политики и программ по реформированию полиции формулы поддержания общественного порядка в локальном (местном) сообществе соответствуют, как мы уже определились, видам государственных и политических режимов. Очевидно, что первая модель удобна в авторитарных режимах, связанных с обеспечением лояльности гражданского общества. Вторая модель связана с сильным режимом, когда государство сталкивается с проблемой децентрализации и нуждается в координации профилактики правонарушений и чрезвычайных ситуаций на местном уровне. Третья формула имеет близкое соответствие с политическими режимами, осуществляющими делегирование полицейских в местные органы власти, а также в странах с федеративным устройством. Наконец, четвертая модель часто ассоциируется с режимами объединения фактически слабых государств и сильного гражданского или традиционных обществ. В заключение следует отметить, что формулы community policing (работы полиции в сообществе) не «путешествуют» от одного типа государства к другому. Национальная политическая идеология (политическая культура), а также политический режим неизбежно являются определяющими факторами для реформы полиции, и, вероятно, они же определяют, какая формула является приемлемой для национальных политических элит. Является ли для России приемлемой хоть одна из указанных моделей, решать высшему менеджменту отечественной полиции. Или не решать. И тогда мы, как всегда, пойдем своим путем, проторяя в нем дорогу поломанными судьбами, неэффективной профилактикой, опорой на «национальные особенности», оговорками на «исконную русскость».
