(Дугенец А. С., Киселев А. К.) («Административное право и процесс», 2007, N 5)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБУЧЕНИЯ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ В СТРАНАХ ЕВРОСОЮЗА
А. С. ДУГЕНЕЦ, А. К. КИСЕЛЕВ
Дугенец А. С., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор (ВНИИ МВД России).
Киселев А. К., кандидат исторических наук, доцент (Ставропольский филиал Краснодарского университета МВД России).
Все более интернационализирующаяся преступность двадцать первого века с объективной необходимостью приводит к интернационализации противодействия ей. Такая интернационализация проходит по всем направлениям, и в частности в направлении универсализации полицейской деятельности. В первую очередь такие процессы характерны для 27 стран Евросоюза. Хотя, несомненно, интернационализируется полицейская деятельность всех основных мировых государств, даже тех, которые, как принято иногда говорить, находятся на периферии мировых политических и экономических процессов. Российские исследователи посвятили освещению этих проблем ряд крупных научных исследований <1>. Вместе с тем практически все эти работы были написаны на материалах второй половины — конца века двадцатого. А за очень короткий период нового столетия произошли столь существенные политико-экономические изменения во всем мире, что они повлияли в том числе и на характер полицейской деятельности. Однако отечественные полицеисты делают пока только первые шаги по изучению новых проблемных вопросов, встающих перед полицейскими структурами главных мировых держав <2>. ——————————— <1> Алексеева Т. О. Проблема создания международных стандартов в области подготовки полицейских кадров. М., 2002; Антонов И. П. Полиция Германии: история и современность: Учебное пособие. М., 2000; Дресвянин С. П. Подготовка полиции США. М., 2004; Некоторые сведения о системе и методах обучения полиции капиталистических стран. М.: ВНИИ МВД СССР, 1975; Чарльз Майкл Тимоти. Профессиональная подготовка сотрудников полиции (милиции) США и России. СПб., 2000; Преступность в разных ее проявлениях и организованная преступность / Под ред. А. И. Долговой. М., 2004; Лунев В. В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. М., 1999 и др. <2> См., напр.: Александров С. Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией: Сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных стран: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005; Алиев Я. Л. Корпоративный традиционализм полиции и режим законности: Историко-правовое и сравнительно-правовое исследование: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2003; Васильев Д. В. Концепции организации деятельности полиции и возможности их использования в отечественной практике: По материалам США и некоторых стран Западной Европы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Величкина М. В. Европейско-правовое регулирование сотрудничества государств и роль полиции в противодействии экономическим преступлениям: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Горожанин А. В. Полицеистика и идея государственности в истории правовых учений: Историко-правовой аспект: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000; Горшенев И. А. Полиция в механизме современного государства: Теоретико-правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.
При этом, как представляется, основной взгляд наших ученых обращается на изучение традиционных стран, таких, как США, Франция, Германия, Великобритания, частично Испания и ряд восточноевропейских стран. Кстати, такой подход характерен и для большинства западных исследователей-полицеистов <3>. ——————————— <3> Petar Veic, Irena Cajner Mraovic. Police Training and Education: The Croatian Perspective // Police Practice and Research. Vol. 5. No. 2. May 2004. P. 137 — 147; Kenna Quinet, Samuel Nunn, Nikki Kincaid. Training police: a case study of differential impacts of pro, lemoriented policing training // Police Practice and Research. 2003. Vol. 4. No. 3. P. 263 — 283; Madeleine-B. Lussier. Training at the Surete du Quebec // Police Practice and Research. Vol. 5. No. 2. May 2004. P. 149 — 163; Peter C. Kratcoski. Police Education and Training in a Global Society: Guest Editor’s Introduction // Police Practice and Research. Vol. 5. No. 2. May 2004. P. 103 — 105.
Считаем, что этого явно недостаточно, поскольку и в иных государствах и их полицейских системах происходят процессы, заслуживающие изучения с точки зрения обобщения их положительного и отрицательного опыта в противодействии преступности. Из многочисленного спектра проблем работы западной полиции наш взгляд будет обращен на проблему подготовки полицейских кадров. Считаем, что именно на этой стадии в деятельность будущих полицейских закладываются алгоритмы решения вопросов борьбы с преступностью как на узконациональном, так и на международном уровне. В этом плане мнение авторов корреспондируется с позицией таких крупных отечественных полицеистов, как А. В. Губанов, В. Я. Кикоть, и некоторых других исследователей <4>. ——————————— <4> Губанов А. В. Полиция зарубежных стран. М., 1999; Артемьев А. М. Реализация кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров. М., 2003; Кикоть В. Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2002.
Повторимся, что сферой нашего внимания будут не отдельные, случайно взятые страны Запада, а только государства — участники Евросоюза. На наш взгляд, не совсем корректной является позиция ряда названных и иных отечественных ученых, рассматривающих диалектику развития полицейских организаций одновременно европейских государств и США <5>. ——————————— <5> Имеется в виду, в частности: Колонтаевская И. Ф. Педагогика профессионального образования кадров полиции зарубежных стран: Анализ, оценка, использование опыта: Дис. … д-ра пед. наук. М., 2002; Щелкунова М. В. Организационно-правовые основы службы женщин в полициях зарубежных стран: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999; Отвин Маринен. Подготовка полицейских кадров в демократическом обществе // Вопросы демократии. 1997. N 4 и др.
Во-первых, потому, что европейская полицейская система хотя и складывалась после окончания Второй мировой войны под большим влиянием американской системы юстиции, но имеет гораздо более глубокие исторические национальные корни. Во-вторых, именно Европа в начале нынешнего века в основном сталкивается с реальными проявлениями международной преступности, международного терроризма. Поэтому именно ее полицейский опыт более существенен для нужд реформирования российской милиции/полиции. В-третьих, Россия и Европа более близки друг другу как по менталитету, так и по исторически сложившимся межгосударственным и межведомственным отношениям <6>. ——————————— <6> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2006. 11 мая.
Унификация современной полицейской деятельности стран ЕС проявляется прежде всего в том, что большинство нынешних полицейских национальных законодательств в своей основе имеют Европейский кодекс полицейской этики, принятый 19 сентября 2001 г. Комитетом министров Совета Европы в Страсбурге и одобренный решением Совета министров Евросоюза N 58.578 от 17 сентября 2003 г. <7>. ——————————— <7> The European Code of police ethics. Recommendation Rec(2001)10 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2001 and explanatory memorandum. Council of Europe Publishing F-67075. Strasbourg. Cedex.
Обучению и подготовке офицеров полиции отводится сравнительно небольшая часть названного Кодекса, включающая 5 статей. Приведем их перевод на русский язык в авторской редакции: «…С. Обучение персонала полиции. 26. Обучение полиции должно быть основано на фундаментальных основах демократии. Цели полиции должны быть согласованы с правовыми нормами по защите прав человека. 27. Общее обучение полиции должно быть открыто обществу, насколько это возможно. 28. Общее начальное обучение должно предпочтительно сопровождаться равномерно проведением производственного обучения и приобретением специальных знаний, знаний об управлении, а также, когда это требуется, обучением навыкам лидерства. 29. Практическое обучение об использовании и применении силы и о пределах этого применения должно соотноситься с принципами прав человека, особенно с Европейским соглашением по правам человека и иным законодательством. Все уровни обучения должны охватываться соответствующими программами. 30. Обучение полиции должно полностью соответствовать нормам борьбы против расизма и ксенофобии» <8>. ——————————— <8> Ibid. P. 47 — 48.
Полицейское законодательство стран ЕС как минимум дублирует названные статьи <9>, а как максимум — расширяет их, адаптируя общеевропейские нормы к национально-историческим реалиям каждой страны. ——————————— <9> Подобное положение отражено в полицейском законодательстве Кипра, Швеции, Швейцарии, Ирландии, Исландии, Норвегии, Люксембурга, Греции.
Например, организация, деятельность, права и обязанности полиции, вопросы полицейского обучения Кипра изложены в полицейском Законе L73(I)2004, а также в Основных полицейских правилах (General Police Regulations) N 51/89. Эти законы напрямую апеллируют к Европейскому кодексу полицейской этики. Правовую основу подготовки полиции Чехии составляет совокупность норм, предусматривающих цели, задачи, принципы полицейской деятельности. Титул 3, часть первая, статья 8, Полицейского закона Чешской Республики от 21 июня 1991 г. прямо указывает на обязанность всех офицеров полиции проходить специальное полицейское обучение <10>. К совокупности норм, регулирующих в том числе отношения в сфере подготовки полицейских кадров Чехии, относятся подзаконные нормативные ведомственные полицейские правовые акты, регламентирующие порядок рекрутирования и организации полицейских органов, систему служебных взаимосвязей и т. п. Систему актов о полиции составляют Конституция Чешской Республики, законы и акты Президента Чехии, постановления чешского Правительства, правовые акты МВД Чешской Республики, правовые акты органов местного самоуправления, международные соглашения и договоры Чехии, правовые акты бывшей Чехословакии <11>. ——————————— <10> 283/1991 Coll. ACT of the Czech National Council of 21 June 1991 regulating the Police of the Czech Republic. P. 5. <11> Ермаков В. И. Правовые и организационные основы деятельности полиции Чешской Республики: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15.
Только за период 1999 — 2001 гг. были приняты Доктрина Безопасности Чешской Республики, Программа по борьбе с коррупцией, приняты дополнения в Закон о полиции. При этом делался и делается упор на сближение национального законодательства со стандартами Евросоюза. Вместе с тем парламентское правовое регулирование не успевает за стремительно меняющейся внутренней и внешнеполитической ситуацией, поэтому это отставание компенсируется подзаконными актами МВД Чехии и имеющими либо прямое, либо опосредованное действие на национальных территориях нормативными положениями совета Европы и иных евросоюзовских надгосударственных и межгосударственных органов, в частности CEPOL. Закон Литовской Республики «О деятельности полиции» включает образовательные полицейские учреждения в структуру полиции и дает им конкретное определение, подчиняя их Генеральному комиссару полиции: «Учреждения полиции по профессиональной подготовке — это создаваемые Генеральным комиссаром полиции подразделения полиции по профессиональной подготовке, обеспечивающие постоянное профессиональное усовершенствование должностных лиц полиции» <12>. Кроме того, Закон дает право готовить полицейских в гражданских образовательных учебных заведениях, подчиняющихся Министерству образования и науки. Но в этом случае МВД и конкретные вузы заключают между собой договоры на подготовку полицейских. Тем самым система подготовки полиции в Литве является как бы двойственной — чисто ведомственной и общенациональной, что дает возможность литовской полиции интегрироваться в национальную систему образования, а через нее — в общеевропейское образовательное пространство: ——————————— <12> Закон Литовской Республики «О деятельности полиции» от 17 октября 2000 г. N VIII-2048. Вильнюс (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 16 мая 2002 г. N IX-887, Законом от 17 апреля 2003 г. N IX-1504, Законом от 14 октября 2003 г. N IX-1773, Законом от 11 мая 2006 г. N X-603). Гл. 2. Ст. 11.3.
«1. Подготовка должностных лиц полиции для выполнения задач полиции охватывает обучение должностных лиц полиции в учебных заведениях Министерства образования и науки, а также профессиональное развитие должностных лиц полиции в учреждениях полиции — центрах повышения квалификации. 2. Учебные заведения, осуществляющие подготовку должностных лиц полиции по утвержденной в установленном порядке программе обучения, предоставляют соответствующее образование и профессиональные знания, необходимые для выполнения задач полиции. Отношения между учебными заведениями и Департаментом полиции основываются на договоре о сотрудничестве. 3. Профессиональное развитие должностных лиц полиции в учреждениях полиции — центрах повышения квалификации — организуется Департаментом полиции в соответствии со специальными программами профессионального развития» <13>. ——————————— <13> Там же. Ст. 15 «Подготовка должностных лиц полиции».
Французский Полицейский закон также немногословен в отношении вопросов подготовки полицейских. Его положения сходны с положениями приведенного литовского полицейского законодательства. Статья 5 французского Закона гласит: «…руководство национальной полиции является ответственным за вопросы подготовки и образования полицейских. Кадровая политика в полиции предполагает политику свободного и добровольного набора в полицию, развития карьеры полицейских, профессионального образования и подготовки офицеров полиции на конкурсной основе. При этом возможно использование всей совокупности имеющихся образовательных учебных заведений, в том числе широкое партнерство с учреждениями национальной системы образования» <14>. ——————————— <14> Arrktu du 6 juin 2006 portant ruglement gunural d’emploi de la police nationale. NOR: INTC0600544A. Article 5 (перевод автора).
Таким образом, даже беглый взгляд на полицейское законодательство стран Евросоюза позволяет нам утверждать, что процессы унификации полицейской деятельности распространяются и на вопросы профессионального обучения сотрудников.
