(Кудашкин А. В., Козлов Т. Л.) («Современное право», 2010, N 6)
ЕЩЕ РАЗ О ПРАВОВОМ ПОНЯТИИ КОРРУПЦИИ
А. В. КУДАШКИН, Т. Л. КОЗЛОВ
Кудашкин А. В., доктор юридических наук, профессор, зав. отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственного строительства, государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Козлов Т. Л., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственного строительства, государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Рассмотрены проблемные вопросы правового понятия коррупции. В качестве квалифицирующего признака предлагается учитывать личную выгоду не только материального, но и морально-материального и морального характера. Рассмотрено соотношение понятий «коррупционные проявления» и «коррупционные правонарушения».
Ключевые слова: коррупция, правовое понятие, признаки, коррупционные проявления и правонарушения.
Deals with the problems of the legal concept of corruption. As a qualifying criterion is proposed to take into account personal benefit not only material but also moral, material and moral nature. The relations between the concepts «of corruption» and «corruption offenses».
Key words: corruption, the legal concept that symptoms of corruption and crime.
Проблема коррумпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна, что вынудила Президента РФ Д. А. Медведева в своем открытом письме сравнить ее по уровню катастрофичности проявления и воздействия на государство и общество с Великой Отечественной войной <1>. ——————————— <1> См.: Медведев Д. Россия, вперед! // www. kremlin. ru/news/5413.
Коррупция — сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления, которые не всегда очевидны. Разнообразие формулировок коррупции не всегда позволяет выявить все ее существенные признаки. Общепринятым является понимание коррупции как использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащих установленным правилам. Характерным признаком коррупции можно считать конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. При данном понимании коррупции возникает ряд вопросов. Всегда ли интерес заключается в получении материальной выгоды или он может реализоваться в иных формах? Каково соотношение понятий «коррупция» и «коррупционные проявления»? Только ли должностные лица могут быть субъектами коррупционных правонарушений? В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон) под коррупцией понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (подп. «а» п. 1 ст. 1) и совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица» (подп. «б» п. 1 ст. 1). Однако анализ международных актов, зарубежного законодательства, научных публикаций по вопросам противодействия коррупции <1>, а также проведенные социологические исследования, в том числе в форме анкетирования, позволяют сделать вывод, что в Законе применен узкий подход к раскрытию явления коррупции. ——————————— <1> См., например: Дамаскин О. В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. М., 2009; Криминология: Учеб. для вузов / Под общ. ред. А. И. Долговой. М., 2007; Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2008. С. 10; Корякин В. М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. М., 2009.
Большинство респондентов под коррупцией понимают использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды; каждый третий считает, что к коррупции также относится использование любым лицом, состоящим на публичной службе (не обязательно должностным лицом), своих служебных полномочий, в том числе временных или основанных на субординационных отношениях, и доверенных ему прав в целях личной выгоды. При этом опрошенные считают, что личная выгода имеет материальный характер (получение денег, подарков, оказание услуг и подобное), морально-материальный характер (внеочередное присвоение классного чина, воинского или специального звания, повышение или перемещение по службе и т. д.), моральный характер, т. е. иная личная заинтересованность (поощрение, в том числе государственной наградой, и др.). Как социальное явление коррупция достаточно многолика и многогранна, и, разумеется, не все формы коррупционного поведения подпадают под понятие преступления. Коррупция проявляется в совершении: — преступлений коррупционной направленности (хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения, дача взятки, получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.); — административных правонарушений (мелкое хищение материальных и денежных средств с использованием служебного положения, нецелевое использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов и другие составы, предусмотренные КоАП РФ); — дисциплинарных правонарушений, т. е. использовании своего статуса для получения некоторых преимуществ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание; — запрещенных гражданско-правовых сделок (например, принятие в дар или дарение подарков, оказание услуг госслужащему третьими лицами). Таким образом, под коррупцией можно понимать: 1) подкуп, получение или дачу взятки, иные коррупционные преступления; 2) любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением как для себя, так и для аффилированных лиц (например, своих родственников) выгоды материального характера (имущества, услуг или льгот), а также иной нематериальной выгоды вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу. К лицам, имеющим публичный статус, могут быть отнесены депутаты, руководители и должностные лица политических партий и другие лица, которые не наделены полномочиями государственных служащих, но могут оказывать влияние на деятельность должностных лиц, обладающих организационно-распорядительными функциями, своим авторитетом или своим общественно-политическим положением на членов политической партии, являющихся должностными лицами, т. е. так называемые политические должностные лица. Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью — властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т. д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц. Полномочия при этом могут быть как постоянными, так и временными. Последние характерны, например, для экзаменатора (во время вступительных экзаменов, сессии) или врача (принимающего решение или участвующего в принятии решения о годности к военной службе). Данный вывод подтверждается устоявшейся судебной практикой. Так, согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» к организационно-распорядительным функциям, являющимся элементом статуса должностного лица, относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). Как уже было отмечено, в числе существенных признаков, присущих корруптеру <1>, обязательно должен быть признак обладания властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов (как материальных, так и нематериальных) по своему усмотрению. Под ресурсом в данном случае понимается какой-либо интерес как некое морально-материальное благо, которое необходимо получить в свое обладание. ——————————— <1> Под корруптером понимается лицо, подкупающее коррупционера (коррумпируемого субъекта). См.: Криминология. С. 708 — 709.
Усмотрение (дискреция) в использовании должностного и иного служебного положения — вот главное оружие корруптера. Причем усмотрение в использовании ресурса может не исчерпываться только какими-либо материальными категориями (деньги, иные вещи, услуги), а иметь и нематериальное содержание, например незаслуженное поощрение государственной наградой или карьерное продвижение. Конечно же, при этом возникает ряд вопросов. Государственной наградой может наградить только Президент РФ, а он как гарант Конституции РФ априори не может поступать незаконно. Проблема заключается в том, что представление к награде оформляют непосредственные руководители, на которых такая априорность не распространяется и которые подчас действуют сугубо в личных интересах или интересах подчиненных им лиц (поскольку последние, в свою очередь, реализуют личные интересы этих самых руководителей) <1>. ——————————— <1> См.: Павелкин А. В. Проблемы выявления (распознавания) коррупционных проявлений в воинских учреждениях // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2009. N 11. С. 7 — 14.
По такому принципу формируются коррупционные сети, управление которыми принимает организованный характер. Как отмечается в литературе, «новое качество явления, именуемого коррупцией, состоит в том, что основным корруптером становится организованная преступность и контролируемые ею легализованные или легальные структуры» <1>. ——————————— <1> Криминология. С. 714.
К коррупционным проявлениям относятся как коррупционные правонарушения, так и иные явления, т. е. коррупционные правонарушения являются одной из форм коррупционных проявлений. К последним относятся поведение публичного служащего, которое может привести к совершению коррупционного правонарушения; издание нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы; покровительство публичному служащему со стороны должностного лица; совершение лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий (прав и обязанностей по должности), и др. Таким образом, к коррупционным проявлениям относятся любые деяния, совершаемые публичным лицом (лицами), как правило, в интересах определенного лица (группы лиц, организаций), противоречащие установленному законом порядку реализации таким лицом (лицами) своего правового статуса, а также склонение публичным лицом (лицами) другого лица (группы лиц, представителей организаций) к выплате ему материального вознаграждения, оказания услуг и т. п. за реализацию своего должностного статуса в интересах этого лица (лиц). Под коррупционным проявлением также следует понимать деятельность лиц, наделенных властными полномочиями и использующих, как правило, пробелы и противоречия в регламентации реализации таких полномочий, что порождает коррупционные правонарушения или способствует их совершению. Основной блок коррупционных проявлений — это коррупционные правонарушения, влекущие за собой уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. Однако к коррупционным следует отнести проявления, которые способствуют совершению коррупционных правонарушений вследствие недостаточной эффективности превентивных мер. К ним можно отнести, например, принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные нормы. Отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются сделка между должностным лицом (служащим) и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки; заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности, предусмотренной нормами действующего законодательства. Такое схематичное понимание коррупционного действия вызывает ряд вопросов. Прежде всего — о сделке, под которой в юридической науке понимается гражданско-правовой договор. Проблема сделок заключается в том, что, согласно одному из принципов гражданского законодательства — принципу свободы договора, стороны могут заключать договоры как предусмотренные ГК РФ и иными законами, так и не предусмотренные ими, что на практике приводит к весьма расширительному толкованию и смешению публичных и частных отношений. Вместе с тем под сделкой применительно к коррупционным проявлениям может и должен пониматься сговор (соглашение) о совершении коррупционного правонарушения. По мнению некоторых ученых, расширительная трактовка коррупции как социального явления должна учитывать диалектику ее взаимной связи с определенными пластами общественных отношений и обусловленность ими. В этом смысле коррупцию вполне правомерно представлять в качестве особого вида обменных отношений <1>. Специфичность коррупции как вида обменных отношений состоит, на наш взгляд, прежде всего в способности коррупции формировать и воспроизводить неинституциональные отношения обмена и соответствующие им неинституциональные социальные нормы (правовые, экономические, моральные и др.) <2>, регулирующие и поддерживающие не предусмотренный законом, а следовательно, скрываемый от общества и государства обмен и присвоение субъектами публично-властных структур незаконной ренты, что в совокупности приводит к серьезным деформациям в системе институциональных общественных отношений. ——————————— <1> См.: Быстрова А. С., Сильвестрос М. В. Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. Т. III. N 1. С. 93 — 96. <2> Понятия «институциональные» и «неинституциональные» заимствованы из социологии, в которой они обычно применяются для характеристики действующих в обществе социальных норм. Подобное деление, как отмечает Дж. Тернер, имеет в социологии особое значение, поскольку «социологическую теорию можно определить как попытку объяснить процессы институализации и деинституализации» (см.: Тернер Дж. Структура социологической теории. М., 1985. С. 28).
Приведенное мнение юристов, занимающихся теоретическими исследованиями явления коррупции и разработкой практических рекомендаций по противодействию ей, в целом совпадает с данными опросов, которые показали, что большинство респондентов считают основным стимулом совершения коррупционного правонарушения личную заинтересованность (выгоду) правонарушителя. Очевидно, что легальное определение коррупции в Законе не отвечает реальному сущностному содержанию этого явления, что объективно обусловливает внесение необходимых и адекватных изменений в законодательство. В частности, следует определиться с понятиями коррупции, коррупционного преступления и коррупционного правонарушения. Характерными признаками коррупции являются: 1) использование публичным лицом своего должностного или иного служебного положения вопреки законным интересам общества и государства; 2) получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица, а равно незаконное предоставление такой выгоды физическим или юридическим лицом должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в своих интересах, а также от имени или в интересах другого физического или юридического лица <1>. ——————————— <1> Данный признак соответствует положениям статей 2, 3, 7, 8 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 февраля 2007 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25.07.2006 N 125-ФЗ).
Такое решение содержится в законодательстве ряда зарубежных государств (там, где имеется законодательное определение коррупции). Например, в законодательстве ФРГ говорится о «получении преимуществ», в законодательстве Японии — о «противоправном получении имущественных и неимущественных благ» <1>. Неправомерными выгодами неимущественного характера могут быть, например, оказание необоснованных услуг неимущественного характера, неправомерное продвижение по службе и иные преимущества, получаемые для себя либо другого физического или юридического лица. Понятием «нематериальные блага» (как объект взятки, криминализация необоснованных льгот) в качестве существенных элементов преступления в виде «торговли влиянием» оперируют сотрудники Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), формулируя рекомендации по совершенствованию антикоррупционной политики <2>; ——————————— <1> См.: Ноздрачев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. N 10; Цирин А. М. Развитие законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Административное право. 2008. N 1. <2> См., например: проект Отчета Азербайджана о выполнении Стамбульского плана антикоррупционных действий от 16.03.2010; проект Отчета Грузии о выполнении Стамбульского плана антикоррупционных действий от 16.03.2010.
3) наличие корыстной цели (получение имущественных выгод) или личной заинтересованности в неправомерных преимуществах имущественного или неимущественного характера. Заинтересованность проявляется в стремлении должностного или иного публичного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера в виде денег, ценностей, иного имущества, услуг имущественного характера и других имущественных выгод; иная личная заинтересованность — в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов. Понятие коррупционного правонарушения объединяет уголовные преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки, а также гражданско-правовые деликты коррупционного характера. Коррупционное правонарушение — это совершенное физическим или юридическим лицом противоправное деяние, обладающее вышеперечисленными признаками, предусмотренное УК РФ, КоАП РФ, состоящее в нарушении антикоррупционных стандартов и влекущее дисциплинарную и (или) гражданско-правовую ответственность. К уголовным коррупционным преступлениям относятся получение взятки, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп, а также иное предусмотренное УК РФ общественно опасное деяние, обладающее следующими признаками: — совершение деяния должностным лицом, указанным в пунктах 1 — 3, 5 примечания к ст. 285 УК РФ, либо государственным служащим или служащим органа местного самоуправления (п. 4 примечания к ст. 285 УК РФ), либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, указанным в п. 1 примечания к ст. 201 УК РФ, либо (в случае подкупа указанных лиц) физическим лицом, действующим от своего имени и в своих интересах или от имени и в интересах другого физического или юридического лица; — незаконное использование лицом полномочий, предоставленных ему по службе в качестве должностного лица или иного служащего, либо должностного или служебного положения; — использование полномочий, должностного или иного служебного положения вопреки интересам службы; — наличие корыстной цели (получение имущественных выгод) или личной заинтересованности в преимуществах имущественного и неимущественного характера. К административным коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность. Это противоправные, виновные действия (бездействие) в сфере реализации избирательных прав граждан, за которые предусмотрена административная ответственность КоАП РФ: подкуп избирателей (ст. 5.16), незаконное финансирование избирательной кампании (ст. 5.20) и др., а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения. К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность, регламентированная нормами об отдельных видах государственной (муниципальной) службы. Следует отметить, что действующие нормативные правовые акты не содержат понятия коррупционного дисциплинарного проступка, что снижает эффективность института дисциплинарной ответственности применительно к коррупционным проявлениям, не влекущим иной вид юридической ответственности. В целях повышения эффективности всех возможных правовых средств противодействия коррупции предлагается внести в Федеральные законы от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты дополнения, касающиеся раскрытия перечня дисциплинарных проступков, включая коррупционные. К последним следует отнести (если они не влекут уголовной или административной ответственности) несоблюдение «антикоррупционных» обязанностей — таких, как представление сведений о доходах, сообщение о фактах склонения к коррупционным правонарушениям; нарушение таких запретов и ограничений, как участие в управлении коммерческими организациями, представление в государственных органах интересов третьих лиц, выезд за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц и др.; а также умышленное непринятие должностным лицом в пределах его компетенции необходимых мер по предупреждению или пресечению коррупционного дисциплинарного проступка, совершенного подчиненным ему по службе лицом, по предотвращению конфликта интересов и т. д. К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32 ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных главой 39 ГК РФ. Не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает 3000 руб., государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей (п. 3 ст. 575 ГК РФ). В силу неоднозначности правовых норм, регулирующих юридические последствия в виде юридической ответственности, в том числе дисциплинарной, государственных и муниципальных служащих за нарушение вышеуказанной нормы и в целях устранения противоречивости регулирования этих отношений требуется внесение изменений в ст. 575 ГК РФ в части исключения возможности любого дарения государственным и муниципальным служащим в связи с исполнением последними своих должностных и служебных обязанностей <1>. Справедливости ради следует отметить, что именно такой позиции придерживается Группа государств против коррупции (ГРЕКО), рекомендуя Российской Федерации искоренить в сфере государственного управления практику получения ценных подарков в любой форме и рассмотреть возможность устранения правового обоснования для получения таких подарков на основе ст. 575 ГК РФ <2>. ——————————— <1> См.: Кудашкин А. В. Подарок или взятка: вот в чем вопрос?! Вопросы квалификации при совершении военнослужащими коррупционных правонарушений // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2010. N 3. С. 8 — 13. <2> См.: § 289 Доклада ГРЕКО (прил. 1 к Приказу Генерального прокурора РФ от 26.08.2009 N 282).
В юридической литературе к коррупционным проявлениям в деятельности государственных служащих, которые по своему сущностному содержанию носят характер коррупционного правонарушения, но не легитимированы в качестве таковых, отнесены: — использование государственным служащим своих служебных полномочий при решении разнообразных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей служащего либо его родственников; — предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении на государственную службу и продвижении по государственной службе; — неправомерное предпочтение физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также в оказании содействия в осуществлении предпринимательской деятельности; — использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению; — требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законом; — нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц; — дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания и протокольных мероприятий <1>. ——————————— <1> См.: Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. N 2.
Перечисленные и иные подобные формы коррупции по действующему законодательству не могут быть квалифицированы в качестве коррупционных правонарушений. Однако не вызывает сомнения, что их совершение наносит вред интересам государственной и муниципальной службы, поскольку ставит под сомнение ее публичный характер, что объективно требует введения мер юридической ответственности.
