Бородин С. С., профессор кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, профессор.
Из многих проблем, связанных с миграционными процессами в Российской Федерации, наиболее острой является проблема трудовой миграции.
Иммиграционная обстановка сегодня в России такова, что она по-прежнему остается привлекательной страной — в 2004 г. к нам въехали свыше 22 миллионов иностранных граждан. Вместе с тем статистические данные показывают, что ежегодно 1,5 — 2 миллиона иностранцев не покидают территорию нашей страны в установленные сроки, приобретая таким образом статус нелегалов. Только по результатам обработки миграционных карт выяснилось, что более 250 тысяч иностранцев занимаются трудовой деятельностью незаконно.
Возникшая ситуация породила проблему легализации трудовых мигрантов. Ситуация до недавнего времени осложнялась тем, что если выполнять все правила, установленные Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, регулирующими порядок получения разрешений на привлечение и использование иностранных работников, то у работодателей все служебное время было бы посвящено получению различных разрешений. Это — во-первых. Во-вторых, привлечение нелегалов на работу «освобождает» работодателя от соблюдения норм Трудового кодекса РФ, в соответствии с которым он обязан создать нормальные условия для проживания иностранных работников, обеспечения условий техники безопасности на производстве, выдачи страхового свидетельства, оказания им помощи в получении медицинского полиса и закреплении работников за определенной поликлиникой для оказания им необходимой медицинской помощи, а также соблюдении других правил социальной защиты трудовых мигрантов.
В-третьих, использование нелегальных работников означает, что в этих случаях работодатель заинтересован и имеет возможность не выплачивать в соответствующий бюджет все виды налогов.
Решение проблемы в 2004 — 2005 гг. виделось в срочном проведении иммиграционной амнистии. Именно так в мировой практике называется массовая легализация мигрантов в упрощенном порядке. Обсуждение вопроса о необходимости иммиграционной амнистии впервые началось в 2002 г. на Всероссийском чрезвычайном съезде в защиту мигрантов, что соответствовало позиции Президента РФ В. В. Путина, который неоднократно говорил о том, что России нужны мигранты, и призывал легализовать соотечественников, не имеющих никакого правового статуса. Однако внесенные изменения и дополнения в некоторые статьи Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», в частности в ст. 14 о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, не решили кардинально проблему легализации мигрантов.
Летом 2004 г. по инициативе Форума переселенческих организаций при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации была создана группа экспертов, разрабатывающая идею проведения иммиграционной амнистии. При этом одна часть экспертов разрабатывала предложения о легализации мигрантов, приехавших на постоянное место жительства в Россию, вторая часть экспертов готовила концепцию легализации трудовых мигрантов. Комплект документов о внесении поправок в Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» был направлен в Администрацию Президента РФ, однако ответа Уполномоченный по правам человека долго не получал.
Проблема амнистии трудовых мигрантов — это, по сути, первый шаг на пути к новой миграционной политике, разработать которую решил Совет безопасности на заседании 17 марта 2005 г. На нем была поставлена задача для ФМС России — сделать Россию страной, привлекательной для мигрантов. К сожалению, в работе государственных органов в этой сфере было совершено столько ошибок, что Россия может превратиться в страну закрытых дверей. Это ненормально, когда несколько миллионов человек, в основном наши вчерашние соотечественники, приехавшие в Россию законно, по безвизовому режиму, с самыми добрыми намерениями, попали вдруг в положение абсолютно бесправных рабов. Информация о таком положении мигрантов немедленно уходит за пределы России, и поэтому существует угроза, что миграционные потоки в нашу страну могут значительно сократиться.
Надо быть реалистами и помнить о том, что в мире уже началась борьба за мигрантов. Она во многом обусловлена общей проблемой для европейских стран и США — наличием демографического кризиса. Дефицит трудовых ресурсов скоро станет самым острым из существующих дефицитов.
Вместе с тем назначение К. Ромодановского директором Федеральной миграционной службы (ФМС России) дало новый импульс в изменении миграционных отношений в положительную сторону, поскольку его позиция заключается в том, чтобы перейти от благих пожеланий о смягчении участи приехавших в Россию на заработки к конкретным действиям. Поэтому в августе 2005 г. в Москве и Московской области начался эксперимент по легализации незаконных мигрантов. Эксперимент проходил следующим образом: сотрудники ФМС России, служащие регионального департамента занятости населения, врачи и сотрудники милиции прибывали на крупные стройки, где работают гастарбайтеры. При этом работодателю и мигрантам разъяснялось, что целью такого рейда является не выявление нарушителей миграционного законодательства и их наказание, а оказание им помощи в медицинском обследовании и в получении необходимых документов для легализации.
Однако проведение эксперимента в двух субъектах Российской Федерации, даже положительного, не могло заменить собой решение проблемы создания региональных органов ФМС России. По существу, непростительно затягивалось время по реализации Указа Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», которым Правительству РФ было поручено в 2-месячный срок после принятия соответствующего федерального закона закрепить за территориальными органами ФМС России здания, служебные помещения, а также определить перечень имущества МВД России, передаваемого в Службу.
Ситуация же была такова, что в структуре МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации Приказом МВД России от 31 мая 2002 г. N 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции» были образованы управления по делам миграции, которые подчинялись указанным органам внутренних дел, а не Федеральной миграционной службе. Отсюда можно сделать следующие выводы:
ФМС России не могла дать распоряжение руководителям МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации о проведении иммиграционной амнистии в их регионах;
для безотлагательного решения проблемы легализации миллионов мигрантов необходимо было в кратчайшее время разработать пакет федеральных законов и других нормативных правовых актов, которыми должны быть укреплены режимы въезда-выезда, противодействия незаконной миграции, свободы передвижения, документирования иностранных граждан, а для реализации законодательных и иных актов — создать в субъектах Российской Федерации территориальные органы Федеральной миграционной службы. И следует отметить, что в течение 2005 г. территориальные органы ФМС России были в основном сформированы.
Процесс, что называется, пошел, и вместо миграционной амнистии усматривался другой путь — решение этой проблемы с помощью миграционного учета, введенного Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», который должен осуществляться не только ФМС России, главным образом ее территориальными органами.
В целях реализации ст. 18 и 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Правительство РФ принимает несколько важных Постановлений:
от 11 ноября 2006 г. N 665 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» (308 842 приглашений);
от 15 ноября 2006 г. N 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации»;
от 15 ноября 2006 г. N 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» (6 миллионов разрешений);
от 23 декабря 2006 г. N 798 «Об утверждении порядка подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»;
от 15 января 2007 г. N 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;
от 17 января 2007 г. N 21 «Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации».
Интересно отметить, что в правовое регулирование проблемы трудовой миграции активно включился и директор ФМС России, утвердив два не менее важных документа:
Приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. N 369 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче работодателю или заказчику работ (услуг) разрешения на привлечение и использование иностранных работников и формы бланка разрешения на привлечение и использование иностранных работников»;
Приказ ФМС России от 25 декабря 2006 г. N 370 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства разрешения на работу и формы бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства».
В качестве выводов можно отметить следующее.
Во-первых, переход на уведомительный способ легализации иностранных граждан по месту пребывания, а также уведомительный способ о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, позволяет работодателю в самый короткий срок: в течение 10 дней со дня заключения трудового или гражданско-правового договора с иностранным гражданином — уведомить территориальный орган ФМС России или орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в субъекте Российской Федерации.
Во-вторых, в такой же короткий срок (10 рабочих дней) территориальный орган ФМС России обязан выдать иностранному гражданину разрешение на работу при наличии надлежаще оформленных документов или уведомить его об отказе в выдаче такого разрешения, четко сформулировав причину отказа.
Хочется надеяться, что Административный регламент исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по миграционному учету иностранных граждан и выдаче им разрешительных документов как один из основополагающих документов, определенных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 и являющихся обязательным для всех федеральных органов исполнительной власти, будет утвержден МВД России в ближайшее время. Такой Регламент обяжет сотрудников ФМС России принимать иностранных граждан в четко обозначенные часы (с 9 часов утра и до 20 часов вечера), что позволит ликвидировать огромные очереди из иностранных граждан, желающих легально трудиться.
В-третьих, одним из путей решения проблемы нелегальной трудовой миграции является повышение размеров административных штрафов, применяемых к работодателям за незаконное привлечение иностранных работников, поэтому введение Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ статьи 18.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающей размер административного штрафа в 800000 рублей, должно ускорить процесс легализации иностранных работников.
