Законодательство РФ о разграничении полномочий в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия: история становления, современное состояние и проблемы реализации

(Ивлиев Г. П.) («Культура: управление, экономика, право», 2010, N 2)

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ СОХРАНЕНИЯ, ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ПОПУЛЯРИЗАЦИИ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Г. П. ИВЛИЕВ

Ивлиев Г. П., председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре.

Принципиально новые условия экономического и политического развития страны настойчиво продиктовали необходимость разработки концепции реформирования системы федеративных отношений и ее законодательного обеспечения. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями любого федеративного государства, однако в каждой стране реализация этого принципа имеет свои особенности. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами стало объектом внимания ряда исследователей <1>, однако проблема разграничения полномочий в сфере сохранения, использования, популяризации государственной охраны культурного наследия не получила должного рассмотрения в отечественной науке, хотя является весьма актуальной. ——————————— <1> См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1997; Собянин С. С. Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения // Право и политика. 2006. N 11; Чертков А. Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. N 2; и т. д.

Хронологически первым законом, регламентирующим полномочия Российской Федерации и субъектов в сфере культуры, стали Основы законодательства Российской Федерации о культуре (далее — Основы законодательства о культуре, Основы) <2>, принятые в 1992 г. и закрепляющие в основном компетенцию (в первоначальной редакции) федеральных органов государственной власти в сфере культуры в целом. Так, ст. 37 в первоначальной редакции относила к компетенции федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в области культуры обеспечение прав и свобод человека в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации; формирование федерального бюджета в части расходов на культуру, федеральных фондов развития культуры; координация внешней политики в области культурного сотрудничества; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; создание и ведение Свода памятников истории и культуры Российской Федерации и т. д. ——————————— <2> Российская газета. 1992. 17 нояб. N 248.

К совместной компетенции было отнесено: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов Российской Федерации, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры Российской Федерации; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально-технического обеспечения; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей Российской Федерации; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации (ст. 38) и т. д. В компетенцию субъектов включались, в частности: осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на ее основе территориальных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; формирование территориальных и иных органов государственного регулирования культурной деятельности; контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре и т. д. (ст. 39). Статья 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре регулировала компетенцию органов местного самоуправления, относя к ней: осуществление государственной политики в области культуры на своей территории; формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработку и принятие местных нормативов финансирования культуры; регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры; создание и ликвидацию местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры; строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий; контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры и т. д. Итогом подобного нормативного закрепления стало увеличение по сравнению с предшествующим законодательством полномочий в сфере культуры органов государственной власти субъектов РФ; ряд полномочий по управлению вопросами культуры, в том числе вопросами собственности, был передан органам местного самоуправления. В целом же указанное разграничение «позволило очертить четкий круг ответственности, которую несли органы государственной власти разного уровня» <3>. ——————————— <3> Михайлова Н. В. Государственно-правовая охрана историко-культурного наследия России во второй половине XX века: Дис. … д. ю.н. М., 2002. С. 192.

Вместе с тем отдельные нормы ст. 37 фактически дублировали нормы ст. 71 Конституции Российской Федерации («установление основ федеральной культурной политики»). Статьи 37 и 38 относили обеспечение прав и свобод человека в области культуры и к исключительному ведению Федерации, и к совместному ведению субъектов. Явным пробелом стало отсутствие норм об охране и реставрации субъектами Федерации памятников истории и культуры федерального значения, а также невозможность им иметь в собственности памятники культуры федерального значения. Не был законодательно урегулирован механизм разграничения полномочий между Федерацией и субъектами. В ходе полномасштабной федеративной реформы был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы федеративных отношений и в том числе вопросы разграничения полномочий. Прежде всего это Федеральный закон N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который, однако, претерпел в дальнейшем значительные изменения в связи с расширением проводимых в стране реформ. С момента принятия в 2003 г. Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» <4> (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ) было закреплено новое разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. ——————————— <4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В 2004 г. Федеральным законом N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> (далее — Закон N 122-ФЗ) были внесены значительные изменения в отраслевые федеральные законы, отражающие новое распределение полномочий. ——————————— <5> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Практика передачи полномочий федерального центра субъектам РФ, расширения собственных полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, а также введение совместных полномочий различных уровней публичной власти получило свое развитие в Федеральных законах от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» <6> и от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», когда, в частности, субъектам Федерации были переданы полномочия по государственному контролю за соблюдением законодательства об объектах культурного наследия регионального значения <7>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10. <7> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21.

Наконец, 25 июня 2002 г. был принят базовый Федеральный закон N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <8> (далее — Закон N 73-ФЗ). Вопросы разграничения полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия регулировала глава II указанного Закона. В частности, ст. 9 закрепляла полномочия Российской Федерации <9>; ст. ст. 9.1, 9.2 и 9.3, введенные Федеральным законом N 258-ФЗ, регулировали соответственно полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации; полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации; полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в указанной области. ——————————— <8> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <9> В редакции Федерального закона N 258-ФЗ — полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В настоящее время в Государственную Думу внесен проект Закона N 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В нем, в частности, вносятся изменения в ст. 6 Закона N 73-ФЗ, предоставляющие органам государственной власти Федерации право на осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства об объектах культурного наследия, в том числе контроля за состоянием, сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с Законом N 73-ФЗ. Передача данного полномочия Федерации является необходимой в связи с тем, что органы государственной власти субъектов фактически не справляются с осуществлением данных полномочий и обладают ими исключительно номинально. Еще одной новеллой данного законопроекта является установление Федерацией налоговых льгот на имущество собственников объектов культурного наследия, выполняющих установленные требования в отношении объектов культурного наследия; освобождаются от налогообложения работы по содержанию, реставрации, использованию памятников истории и культуры и их территорий; устанавливается порядок предоставления бюджетных субсидий собственникам (пользователям) объектов культурного наследия. Рассмотрим подробнее каждую из этих групп полномочий. I. Полномочия федеральных органов государственной власти. Основы законодательства о культуре (в редакции от 23 июля 2008 г.) помимо полномочий в области культуры в целом (например, установление основ федеральной культурной политики, формирование федерального бюджета в части расхода на культуру) выделяют следующие полномочия федеральных органов государственной власти в анализируемой нами сфере: 1) сохранение, использование, популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности, и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Термин «сохранение объектов культурного наследия» расшифровывается в ст. 40 Закона N 73-ФЗ как «направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор». В исключительных случаях под сохранением объекта археологического наследия понимаются спасательные археологические полевые работы с полным или частичным изъятием археологических находок из раскопов. Термины «использование» и «популяризация» культурного наследия не получили законодательного закрепления и поэтому рассматриваются как результат доктринального толкования. Так, популяризация объекта культурного наследия рассматривается как деятельность, направленная на организацию его общественной доступности и восприятия, духовно-нравственное и эстетическое воспитание физических лиц, повышение их образовательного уровня и организацию досуга, а также иные мероприятия, способствующие реализации государственной охраны, сохранения и использования объекта культурного наследия. Использование объектов культурного наследия обеспечивается через сеть музеев, библиотек, выставок, историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников. Под государственной охраной в Законе N 73-ФЗ понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия; 2) охрана и сохранение особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации в порядке, устанавливаемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Отнесение объектов к числу особо ценных осуществляется Указом Президента Российской Федерации и регулируется Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 <10>, согласно которому к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации относятся расположенные на ее территории историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства. Объекты, отнесенные к числу особо ценных, включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации на основании Постановления Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1143 «Об утверждении Положения о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации» <11>. ——————————— <10> САПП РФ. 1992. N 23. Ст. 1961. <11> СЗ РФ. 1994. N 25. Ст. 2710.

Таким образом, ст. 37 Основ законодательства о культуре устанавливает общие полномочия федеральных органов государственной власти в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; отдельные полномочия органов государственной власти в указанной сфере определены иными федеральными законами, и прежде всего Законом N 73-ФЗ. В ст. 9 Закона N 73-ФЗ содержится перечень полномочий федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе: установление ограничений при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия; проведение единой инвестиционной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия; утверждение федеральных целевых программ сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; определение политики в области государственной охраны объектов культурного наследия; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации и т. д. Федеральным законом N 258-ФЗ два последних полномочия передавались для осуществления органам государственной власти Российской Федерации. Законом N 258-ФЗ был также изменен порядок оформления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации на объекты культурного наследия. Так, при реализации п. 4 ст. 2 Закона N 73-ФЗ, затрагивающего вопросы оформления права собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на объекты культурного наследия федерального значения, которые являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г., необходимы для обеспечения осуществления субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, Правительство Российской Федерации утверждает перечни таких объектов, а также объектов, в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации. Указанные перечни объектов культурного наследия федерального значения формируются по предложениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры и историко-культурного наследия). Указанные предложения по перечням объектов оформляются на основании данных государственного учета объектов, представляющих историко-культурную ценность, и должны были быть представлены в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, не позднее 1 июля 2007 г. В перечни объектов, на которые предлагалось оформить право собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, не должны были включаться объекты культурного наследия, используемые для федеральных нужд, за исключением объектов, предназначенных для предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, дополнительного образования, а также объектов, предназначенных для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры и подлежащих передаче в муниципальную собственность в соответствии с Законом N 131-ФЗ. Право собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на объекты, включенные в утвержденные Правительством Российской Федерации перечни объектов, необходимых для обеспечения осуществления субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, считается возникшим со дня государственной регистрации указанного права собственности в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В случае если субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в указанный срок не был оформлен отказ от права собственности на объект культурного наследия, Российская Федерация вправе требовать государственной регистрации права собственности Российской Федерации на данный объект в судебном порядке. До утверждения Правительством Российской Федерации перечней объектов, в отношении которых от высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в срок до 1 июля 2007 г. поступили предложения в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, отчуждение указанных объектов, а также включение их в перечни объектов, не подлежащих отчуждению из федеральной собственности, не допускается. Если предложения высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления по перечням объектов не поступили в установленный срок в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, Российская Федерация вправе: 1) в установленном порядке зарегистрировать в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним право собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия, на которые не зарегистрировано право собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, а также осуществлять пользование, владение и распоряжение указанными объектами, в том числе включение таких объектов в перечни объектов, не подлежащих отчуждению из федеральной собственности; 2) требовать государственной регистрации права собственности Российской Федерации в судебном порядке на объекты культурного наследия, на которые зарегистрировано право собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, если до 1 октября 2007 г. соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование не оформили отказ от права собственности на указанные объекты. II. Полномочия органов государственной власти субъектов. Статья 39 Основ законодательства о культуре (в редакции Закона N 199-ФЗ) относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения. Эти же нормы практически дословно дублируются в Законах N 184-ФЗ (п. 15 ч. 2 ст. 26.3) и N 73-ФЗ (п. 5 ст. 9). Помимо указанных, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации Закон N 73-ФЗ относит: принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением; разработку и реализацию региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения; определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и т. д. III. Полномочия органов местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления регулирует наряду с Основами законодательства о культуре и Законом N 73-ФЗ также Закон N 131-ФЗ. Несогласованность терминологии в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привела к тому, что одни и те же действия в трех указанных Законах имеют различное название. Так, ст. 40 Основ законодательства о культуре устанавливает полномочия органов местного самоуправления (поселения, городского округа): сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения (городского округа), охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения (городского округа). Аналогичная дублирующая норма содержится и в Федеральном законе N 73-ФЗ. Между тем Закон N 131-ФЗ определяет их как вопросы местного значения. Указанное несоответствие терминологии подтверждает отмеченный нами ранее факт о различии в толковании терминов и вызывает необходимость уточнения названия главы 3 Закона N 131-ФЗ. Подводя итог рассмотрению законодательства о разграничении полномочий в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, отметим следующее. Первоначально базовым законом, регулирующим вопросы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами, а также органами местного самоуправления, выступали Основы законодательства о культуре. Но с принятием последующих законов регулирующая функция Основ была сведена к минимуму. На сегодняшний день нормы Основ законодательства РФ о культуре в части регулирования полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере сохранения, использования и популяризации культурного наследия практически дублируют нормы Федеральных законов N 73-ФЗ, N 184-ФЗ и N 131-ФЗ, что, на наш взгляд, нецелесообразно. Конкретные полномочия органов государственной власти должны регулироваться соответствующим отраслевым Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а не актами общего характера. В связи с изложенным считаем возможным уточнить Основы законодательства РФ о культуре и ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ в этой части, указав, что органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют полномочия в определенных областях в соответствии с конкретными федеральными законами. Как видим, законодателем была проделана значительная работа по разграничению полномочий между органами государственной власти и субъектами РФ в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Однако на настоящий момент в сфере разграничения полномочий между Федерацией и субъектами остается ряд нерешенных проблем, в частности, связанных с вопросами собственности. Напомним, одной из важнейших новелл в законодательстве о разграничении полномочий между Федерацией и субъектами в сфере сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия является передача субъектам Российской Федерации и муниципалитетам почти всех федеральных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (ранее субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещалось осуществлять деятельность по охране и реставрации памятников истории и культуры федерального значения, а также иметь в собственности памятники культуры федерального значения). Законодательно были определены полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере. В результате субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления получили возможность иметь в своей собственности объекты культурного наследия федерального значения, финансировать ремонтно-реставрационные работы на объектах культурного наследия, находящихся в собственности Российской Федерации, а также осуществлять государственную охрану объектов культурного наследия любой категории значимости (за исключением позиций, указанных в ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ). Были законодательно устранены все препятствия по реализации субъектами Российской Федерации своих и переданных федеральных полномочий в сфере культурного наследия. Однако на практике большинство указанных полномочий не могут быть реализованы субъектами Российской Федерации в связи с отсутствием необходимых подзаконных актов во исполнение Закона N 258-ФЗ. В их числе: — перечень объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, сохранение, использование и популяризация которых находятся в компетенции Российской Федерации; — перечень не подлежащих отчуждению объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности; — перечни объектов культурного наследия, которые необходимы для обеспечения осуществления субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий (за исключением Свердловской области и Санкт-Петербурга); — перечень объектов культурного наследия, в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации (за исключением Санкт-Петербурга); — методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных федеральных полномочий. К этому перечню необходимо добавить большую часть нормативно-правовых актов, определенных Федеральным законом N 73-ФЗ. Исключение составляют несколько подзаконных актов, принятых в 2009 г., в числе которых Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия <12> и Положение о государственной историко-культурной экспертизе <13>. Отсутствие всех предусмотренных Законом подзаконных актов делает крайне затруднительной реализацию Федерального закона N 73-ФЗ. Последствия такого положения дел мы наблюдаем повсеместно, поскольку резко ухудшилось положение дел с охраной объектов культурного наследия и исторического облика городов. ——————————— <12> Российская газета. 2009. 22 мая. N 92. <13> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3812.

Необходимо отметить, что в перечисленных законодательных актах определены многие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны культурного наследия, но отсутствует одно существенное право — право Российской Федерации финансировать за счет средств федерального бюджета работы по сохранению объектов культурного наследия, не находящихся в собственности Российской Федерации. В связи с этим не представляется возможным осуществлять финансирование реставрационных работ на памятниках истории и культуры, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, в собственности религиозных организаций, физических и юридических лиц. В настоящее время Комитет по культуре Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ведет активную работу в этом направлении; предусмотрена разработка проекта федерального закона, позволяющего Российской Федерации выделять средств а на сохранение указанных выше объектов культурного наследия.

——————————————————————