(Куракин А. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 1)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЗАПРЕТЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
А. В. КУРАКИН
Куракин Алексей Валентинович — кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России.
Российской Федерацией на протяжении ряда лет осуществляется административная реформа и реформа государственной службы. Как следует из анализа программных документов, цели проводимых реформ направлены на создание эффективной системы государственного управления, создание административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, а также решение целого ряда социально-экономических проблем. Исторический опыт развития института государственной службы как в нашей стране, так и за рубежом позволяет говорить о том, что государственная служба всегда вносила важный вклад в развитие государства, способствовала становлению и развитию институтов гражданского общества, без участия которых невозможны никакие социально-экономические преобразования. Проводимые реформы должны были устранить имеющиеся серьезные недостатки в сфере управления, создать базу для дальнейшего социально-экономического развития страны, а также укрепить престиж государственной службы. Кроме того, реформы должны были сформировать адекватные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы <1>. ——————————— <1> См.: Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77.
На деле вместо ожидаемого снижения уровень коррупции вырос! Как это ни парадоксально, но борьба с коррупцией в системе государственной службы породила еще большую коррупцию. В этой связи существует объективная необходимость рассмотрения тех административно-правовых механизмов, реализация которых может способствовать противодействию коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а именно запретов и ограничений. Как отмечал еще в XIX в. А. Д. Градовский, «нахождение на службе сопряжено с ограничением некоторых частных прав. Ограничения эти вытекают главным образом из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении» <2>. ——————————— <2> См.: Градовский А. Д. Начала русского права. Т. II. СПб., 1881. С. 106.
Общетеоретический аспект запретов и ограничений в административном праве и законодательстве о государственной службе
В различных государствах государственным служащим не разрешается совмещать службу в государственном аппарате с занятием различного рода должностей в коммерческих организациях. Помимо этого не допускаются и иные формы коммерческого сотрудничества с организациями, могущими извлечь различного рода выгоды из официального положения чиновника. Аналогичные ограничения и запреты закреплены и в российском законодательстве о государственной службе Российской Федерации. В этой связи для более глубокого исследования обозначенной в названии статьи проблемы вполне целесообразно обратиться к определению и характеристике запретов и ограничений. Как отмечает Н. С. Малеин, «правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета» <3>. С. С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты — необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов <4>. ——————————— <3> См.: Малеин Н. С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23. <4> См.: Алексеев С. С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43.
А. Г. Братко, в свою очередь, отмечает, что запреты по своей сущности — это государственно-властные веления, основная цель которых — предотвратить возможные нежелательные действия, могущие причинить вред общественным интересам <5>. ——————————— <5> См.: Братко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 7.
Изучение юридической литературы показывает, что применительно к запрету понятие «ограничение» рассматривается в нескольких аспектах. Как отмечает Ф. Н. Фаткуллин, ограничение — близко к запрету, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках» <6>. ——————————— <6> См.: Фаткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157.
Несколько иную позицию занимает А. Г. Братко, в частности, он отмечает, что запреты и ограничения — два различных способа правового регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. Продолжая данную мысль, А. Г. Братко говорит о том, что в отличие от запрета правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно всегда есть ограничение какого-либо субъективного права, причем такое, которое обеспечивается обязанностями соответствующих должностных лиц <7>. ——————————— <7> См.: Братко А. Г. Указ. соч. С. 17.
Как отмечает А. В. Малько, «отношения между государственным служащим и гражданином изначально неравны, первый в своей деятельности должен связываться (ограничиваться) многочисленными процессуальными нормами. Это один из признаков правовой государственности, направленной на минимизацию злоупотреблений властью, невыполнений профессиональных обязанностей, нарушений прав личности. Отсюда правовой режим для государственного служащего выступает сугубо ограничительным» <8>. ——————————— <8> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 239.
В этой связи неслучайно, что Л. С. Адарчева отмечает, что «одним из принципов государственной службы является введение ограничений для государственных служащих» <9>. ——————————— <9> См.: Адарчева Л. С. Государственная служба в Российской Федерации (концепция и программа реформы) // Вестник государственной службы. 1993. N 9. С. 5.
Запреты и ограничения в одинаковой степени должны являться административно-правовыми средствами противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Запреты в системе государственной службы — это закрепленные нормами административного права предписания, запрещающие государственному служащему совершать определенные законом или иным нормативным правовым актом действия. Таким образом, запреты объективно обусловлены режимом государственной службы. Назначение данных ограничений состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав <10>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств (под ред. Л. А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации — КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 1998. —————————————————————— <10> См.: Комментарий к Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1999. С. 71; Комментарий к Федеральному закону «О гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М., 2005. С. 151.
Запреты и ограничения всегда закрепляются в императивной форме и вследствие чего всегда содержат в себе указания не совершать соответствующих действий, которые описаны нормой административного права (Братко А. Г. Указ. соч. С. 7; Слепченко Ю. Н. Запреты в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж). Запреты и ограничения в системе гражданской службы начали разрабатываться еще в XIX в. В период правления Александра III был принят Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях» (1884) <11>. ——————————— <11> См.: Полное собрание законодательства Российской империи. Т. IV. N 2559.
Согласно Уставу о службе гражданской <12> ограничения для лиц, состоящих на службе, состояли в следующем: служащим чиновникам запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им от правительства; служащим чиновникам запрещается входить в подряды и поставки, как под своим именем, так и под именем своих жен, в тех местах, где они служат, равным образом им запрещается участвовать в сделках через других (подставных) лиц; служащим чиновникам запрещается быть залогодателями на подряды и поставки по месту служения, жены данных чиновников ни сами, ни через подставных лиц не могут быть залогодательницами по подрядам в местах служения мужей; служащим чиновникам запрещается как во время составления условий, так и во время исполнения договоров, по месту служения их совершенных, входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками и др.; служащим чиновникам воспрещается быть поверенными в местах, где они состоят на службе; ——————————— <12> См.: Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства; Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3 / Полянский А. 3-е изд. М.: Изд-во А. Ф. Скорова, 1900.
— специально воспрещается: а) должностным лицам акцизного управления устраивать вновь и брать в аренду винокуренные заводы в губерниях, где они состоят на службе, а также содержать табачные плантации, фабрики, оптовые склады, другие заведения, в коих производится торговля табаком; б) казначеям всех ведомств продавать и передавать свои имения и отдавать в ссуду капитал без разрешения начальства и без соблюдения правил, установленных гражданским законом; в) участие в золотом промысле служащим горного управления, полицейским чиновникам, данный запрет касается также жен и детей данных чиновников; г) служащим по соляному управлению, их женам и детям торговать солью; д) рудный промысел служащим, а также их женам и детям, проживающим в Сибири, и др. Согласно Уставу о службе гражданской данные ограничения относятся как к высшим, так и к низшим чиновникам тех мест, в которых торги, подряды и продажи производятся, данные ограничения касаются и тех чиновников, которые по своей обязанности участвуют в организации данных мероприятий. На чиновников в других местах служения и никакого участия в производстве торгов, подрядов и продаж не имеющих данные ограничения не распространяются. Как следует из вышесказанного, в соответствии с Уставом о службе гражданской государственная служба признавалась несовместимой с участием в хозяйственной деятельности, а также участием в подрядных и договорных обязательствах и др. Наряду с этим чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различных кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений <13>. ——————————— <13> См.: Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России. М., 2003. С. 103.
Однако, как отмечается в научной литературе, некоторым чиновникам, как правило низших классов, разрешалось участвовать в предпринимательской деятельности. Такое участие было возможно при условии, если оно не будет наносить вред интересам государственной службы и на него получено разрешение начальства, которое имело право запретить служащему участие в любой форме в делах частной компании в случае, если полагало, что это может повлечь отрицательные для интересов государственной службы последствия <14>. ——————————— <14> См.: Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Указ. соч. С. 103.
А. Д. Градовский по этому поводу замечал, что «…мы не хотим сказать, что закон должен воспретить всякое частное занятие при службе. Существует большая разница между мелким чиновником, который ищет частных занятий ввиду скудности получаемого им содержания, и важным должностным лицом, которое получает от банка или железной дороги доходное место во имя своего служебного влияния и ради того «покровительства», которое оно может оказать или оказало уже данному предприятию. Этот вопрос с полным основанием должен обратить на себя внимание законодателя» <15>. ——————————— <15> См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. С. 108.
Законом от 14 июня 1885 г. был установлен ряд ограничений в отношении реализации права совмещать государственную службу с частными занятиями. Согласно принятым правилам ограничивались права служащих в участии в товариществах, компаниях и учреждениях, образованных как в России, так и основанных за границей для действия в интересах Российской империи. Суть введенных ограничений состояла в следующем: должностные лица первых трех классов и высшего управления, а равно губернаторы, градоначальники, представители и члены судов не могут участвовать в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых и промышленных товариществ, акционерных обществ, а также кредитных учреждений. Исключения касались компаний и товариществ, имеющих предметом исключительно обработку сельскохозяйственных произведений в имениях, принадлежащих данным лицам, эксплуатации минеральных богатств в тех же имениях; разрешалось участие в обществах взаимного поземельного и городского кредита, сельских ссудно-сберегательных касс, а равно в благотворительных кредитных установлениях <16>. ——————————— <16> См.: Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России. М., 2003. С. 103.
Для эффективного выполнения названных предписаний закона составлялись списки должностных лиц, которым запрещалось совмещать службу с участием в хозяйственной деятельности. Списки утверждались высочайшею властью, кроме того, высокопоставленным чиновником было запрещено выступать поверенными хозяйствующих субъектов на государственной службе. Служащим, которые не относились к первым трем классам и не внесены в соответствующие списки, разрешалось принимать участие в учреждении компаний, товариществ, занимать в них должности и принимать на себя различные поручения, но с соблюдением следующих условий: служащий обязан немедленно довести до сведения своего начальства, которое может ему воспретить участие в учреждении и в управлении предприятием, когда такое участие будет иметь вредные последствия для государственной службы; начальствующие лица обязаны наблюдать, чтобы занятие их подчиненными частных должностей не наносило ущерба государственной службе и чтобы эти лица не занимали места в таком предприятии; исполнение указных правил обеспечивается тем, что лица, принявшие участие в учреждении или в управлении названными предприятиями вопреки закону или запрещению начальства, обязаны оставить службу. Если прошение об отставке не будет подано ими в течение трех месяцев, они увольняются от службы без прошения. Высшие должностные лица, имеющие право по закону участвовать в некоторых предприятиях, равно лица, принявшие такое участие с разрешения своих начальств, обязаны устранять себя в правительственных делах, касающихся предприятий, в которых они имеют занятия и состоят в учреждении <17>. ——————————— <17> См.: Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства; Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3 / Полянский А. 3-е изд. М.: Изд-во А. Ф. Скорова, 1900.
И. Ермилин, оценивая законодательство Российской империи о государственной гражданской службе, делает вывод о том, что Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях» отличался более глубоким пониманием существа проблемы, которой он был посвящен, а также более совершенным уровнем юридической техники по сравнению со способом правовой регламентации близких по сути явлений, предлагаемых законодательством Российской Федерации о государственной службе <18>. ——————————— <18> См.: Ермилин И. На пороге рынка (государственная служба и коррупция) // Советская юстиция. 1990. N 17. С. 6.
В советский период запреты и ограничения в системе гражданской службы содержались в Постановлении СНК Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях» <19>, Временных правилах о службе в государственных учреждениях и предприятиях от 21 декабря 1922 г., которые были утверждены Советом Народных Комиссаров РСФСР <20> и др. ——————————— <19> См.: Собрание узаконений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1918. N 56. Ст. 615. <20> См.: Собрание узаконений Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1923. N 1. Ст. 8.
2 сентября 1922 г. при Совете труда и обороны была образована Комиссия по борьбе с взяточничеством, которая впоследствии разработала Положение о ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством. Запреты и ограничения, связанные с государственной службой, содержались в ведомственных нормативных правовых актах. Так, Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем Циркуляре от 9 октября 1922 г. распространил понятие взяточничества на такие случаи: — участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; — использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации и др.; — получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий; — использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение <21>. ——————————— <21> См.: Малыгин А. Я. Борьба с коррупцией в начале 20-х годов // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 174; Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв. (криминологическое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 142.
Анализ данных положений позволяет говорить о том, что речь идет о борьбе с явлением гораздо более широким, нежели взяточничество — речь идет именно о предупреждении и пресечении коррупции в государственном аппарате. Однако термин «коррупция» не использовался. В советской юридической литературе термин «коррупция» впервые появляется лишь в 1937 г. В это время публикуется сборник научных трудов «Проблемы уголовной политики», в данном сборнике имелась статья «Коррупция в фашистской Германии» <22>. ——————————— <22> См.: Коррупция в фашистской Германии // Проблемы уголовной политики. Кн. 3. М., 1937. С. 142.
В 90-е годы XX в. запреты и ограничения в системе гражданской службы содержались в Указе Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» <23>, Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» <24>, Федеральном законе от 31 июля 1995 «Об основах государственной службы Российской Федерации» <25> и др. ——————————— <23> См.: Ведомости СНД Российской Федерации и ВС Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 923. <24> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5073. <25> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.
В ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <26> закреплено, что гражданскому служащему запрещается: ——————————— <26> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
— участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; — осуществлять предпринимательскую деятельность; — приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; — быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено законом; — получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации; — выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; — использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; — разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; — допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; — принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; — использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; — прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора и др. В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Как отмечал О. Э. Лейст, запрет часто сформулирован как описание правонарушения и определение санкций за его совершение <27>. Так, Закон «О государственной гражданской службе» закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). ——————————— <27> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 35.
Запреты, обусловленные режимом государственной службы, сводятся к тому, что они выражают отрицательную правовую мотивацию, предполагают снижение негативной активности, направлены на защиту общественных отношений, т. е. выполняют охранительную функцию, сообщают об уменьшении объема возможностей и т. д. <28>. Суть вышеназванных запретов реализации прав государственным служащим состоит в том, что соответствующие права гражданина ему не предоставляются, пока он состоит на государственной службе <29>. В. Е. Чиркин отмечает, что запреты и ограничения поступающий на службу принимает на себя добровольно. Запреты и ограничения призваны обеспечить высокий моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении им служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям и коррупции <30>. ——————————— <28> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения как парные юридические категории // Правоведение. 1995. N 1. С. 4. <29> См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 175. <30> См.: Чиркин В. Е. Современное государство. М., 2001. С. 401.
Количество запретов, обусловленных государственной службой, имеет тенденцию к увеличению. В Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» появился запрет, суть которого сводится к тому, что гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: — замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; — разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Данные запреты нельзя назвать принципиально новыми для российского законодательства. Аналогичные предписания имелись и ранее. Так, Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <31> определяет, что лицензии на осуществление детективной деятельности не выдаются бывшим работникам правоохранительных органов, которые осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год (ст. 6). ——————————— <31> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 17. Ст. 888.
Предписания вышеназванных Законов ничем не охраняются. В этой связи в целях создания административно-правового механизма, не позволяющего государственному служащему, а также соответствующим сотрудникам правоохранительных органов осуществлять трудовую деятельность в коммерческих организациях по истечении установленного законом срока, целесообразно предусмотреть меры гражданско-правовой ответственности. Меры ответственности могут состоять в виде пожизненного лишения льгот, которые предоставлены гражданину в связи со статусом государственного служащего, кроме того, вполне возможно предусмотреть исключение из общего трудового стажа стажа государственной службы. Названные санкции должны применяться судом. Согласно Закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов (ч. 2 ст. 14). Как отмечает А. А. Гришковец, для обеспечения данного права необходимо нормативно определить форму уведомления. Данное уведомление должно содержать сведения о деятельности, которую собирается осуществлять служащий (консультации, преподавательская деятельность), форму и порядок оплаты, срок, в течение которого служащий собирается осуществлять соответствующую деятельность <32>. ——————————— <32> См.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 30.
По нашему мнению, требуются уточнения ч. 2 ст. 14, связанной с правом гражданского служащего с предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Принцип уведомления не предполагает по своей сути получение какого-либо согласия со стороны представителя нанимателя, кроме того, в Законе не указано, в какой форме это уведомление должно быть реализовано. Существующее предписани е может послужить дополнительным основанием для конфликта между гражданским служащим и представителем нанимателя и др. Содержащиеся в Законе императивные запреты на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, как показывает практика, не работают. В законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещения в той или иной форме своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности. Для большинства государственных служащих запрет на такое участие должен быть сохранен. Несомненно, круг должностей, входящих в ту или иную группу, нуждается в детальной проработке и требует специальной проработки.
Запреты и ограничения в системе военной службы
Военная служба сопряжена со многими тяготами и лишениями, обусловленными режимом данного вида государственной службы. Специфика военной службы, а также административно-правовое положение военнослужащих вызывает необходимость закрепления в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» <33> ряда запретов и ограничений антикоррупционного характера. Так, военнослужащие не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческими организациями, за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении указанными организациями входит в должностные обязанности военнослужащего, а также оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя свое служебное положение; использовать в целях, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, финансовые средства и имущество воинской части, а также другое государственное имущество, за исключением случаев использования указанного имущества за установленную плату, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением обязанностей военной службы; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением обязанностей военной службы, за исключением ценных подарков (в том числе именных) и денежных сумм, которыми военнослужащие награждаются в порядке поощрения в соответствии с общевоинскими уставами; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти с соответствующими органами государственной власти иностранных государств либо международными организациями; использовать служебное положение в интересах политических партий и общественных, в том числе религиозных объединений, а также для пропаганды отношения к ним (п. 7 ст. 10). ——————————— <33> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.
Закрепленные Законом запреты для военнослужащих в целом сходны с запретами, которые имеют место в системе гражданской и правоохранительной службы. И в целом они правильны, тем не менее необходимо сказать, что отношение к закрепленным запретам далеко не однозначно. Еще в 1913 г. А. М. Добровольский отметил, что «ограничения не должны резко нарушать частных интересов служащих и создавать новые тягости для лиц, отбывающих воинскую повинность» <34>. А. В. Кудашкин отмечает, что «ограничение экономических прав направлено на то, чтобы военнослужащий не мог заниматься определенной деятельностью, а с другой — данное ограничение препятствует военнослужащему пользоваться некоторыми имущественными правами с использованием военной службы… Ограничения военнослужащих в экономической сфере вытекает из сущности военной службы как службы государственной. Лицо, состоящее на государственной службе, должно посвящать исполнению служебных обязанностей как можно большее количество своих сил и энергии. В свою очередь, служба должна обеспечивать военнослужащему средства к существованию, а побочное занятие не должно являться для него источником удовлетворения его насущных потребностей» <35>. ——————————— <34> См.: Добровольский А. М. Особенности правового положения военнослужащих в области публичного права. СПб., 1913. С. 43. <35> См.: Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации. М., 2003. С. 439.
Законодательство Российской империи содержало ряд запретов для военнослужащих в сфере экономической деятельности; так, существовали запреты: в отношении осуществления личного производства, торговли и управления промышленными предприятиями; в отношении участия в различных торговых и промышленных товариществах <36>. ——————————— <36> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 439.
Запреты для военнослужащих Соединенных Штатов Америки преимущественно касаются офицеров. Однако несмотря на существующие запреты вне данных запретов военнослужащий может заниматься предпринимательской деятельностью, но такая деятельность не поощряется руководством. По имеющимся статистическим данным, озвученным в научной литературе, 10% военнослужащих Соединенных Штатов Америки в свободное от военной службы время подрабатывают <37>. Следует также отметить, что рядовой и младший начальствующий состав (сержантский) вооруженных сил Соединенных Штатов Америки может работать во внеслужебное время, если это не мешает основной службе <38>. ——————————— <37> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 441. <38> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 442.
Военнослужащие Германии, Франции, Норвегии, Израиля с разрешения командования могут подрабатывать в коммерческих организациях, если это не мешает военной службе, не подрывает ее авторитета, а также не вызывает ситуации конкуренции интересов государства и военнослужащего. Как мы видим, законодательство ряда зарубежных государств достаточно либерально и в то же время жестко подходит к вопросам совместительства на военной службе. Прежде всего военнослужащий должен обеспечивать интересы государства в сфере военной безопасности. Государство, в свою очередь, обеспечивает достойное материальное содержание лицам, состоящим на военной службе, а также позволяет военнослужащим подрабатывать в свободное от службы время, не нарушая при этом режима военной службы, а также с помощью иных административно-правовых средств стимулирует их служебную деятельность. Отечественное законодательство применительно к изложенным выше аспектам не вполне соответствует европейским стандартам. Тот факт, что законодательство о правовом статусе военнослужащих чрезмерно ограничивает право военнослужащих на осуществление хозяйственной деятельности, был отмечен еще в начале XX в. А. М. Добровольский в целом ряде своих научных работ отстаивал точку зрения относительно гибкого ограничения экономической свободы военнослужащих. В частности, ученый достаточно либерально подошел к данному вопросу. А. М. Добровольский отмечал, что занятие военнослужащим хозяйственной деятельностью (занятие торговлей и промыслами) вполне возможно при выполнении ряда условий: занятие хозяйственной деятельностью не должно отвлекать военнослужащего от служебных обязанностей; хозяйственная деятельность не должна являться источником столкновений военнослужащих с лицами частными и властями (содержание питейных заведений, трактиров и т. п.); хозяйственная деятельность не должна являться источником злоупотреблений по службе; хозяйственная деятельность не должна являться не совместимой с достоинством воинского звания <39>. ——————————— <39> См.: Добровольский А. М. Правовое положение военнослужащих в области публичного права. СПб., 1913. С. 42.
Идеи, высказанные в начале XX в., не потеряли своей актуальности и находят свою поддержку на страницах научной литературы. В частности, А. В. Кудашкин, на наш взгляд, прав, говоря о том, что «российским законодательством чрезмерно ограничено право военнослужащих на занятие побочной деятельностью. Законодатель пошел по более легкому пути, наложив запрет на побочную деятельность военнослужащих, вместо того, как следовало бы создать систему правовых норм, ограничивающих военнослужащих в возможности использовать служебное положение для участия в деятельности, кроме военной службы, приносящей доходы, а также запрещающую такую деятельность в случае, если она мешает исполнению обязанностей военной службы» <40>. ——————————— <40> См.: Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 446.
В этой связи, учитывая имеющийся зарубежный опыт, было бы вполне целесообразно позволить отдельным категориям военнослужащих подрабатывать в свободное от службы время, заниматься предпринимательской деятельностью, не связанной с военной службой. Такой подход позволит снизить уровень коррупции в системе военной службы, приостановит увольнение квалифицированных кадровых офицеров, будет способствовать укреплению дисциплины и законности. Безусловно, такой либеральный подход в вопросе совместительства на военной службе потребует формирования дополнительной системы контроля за военнослужащими, потребует возложения на них дополнительных обязанностей, а также введение новых мер юридической ответственности. Скажем, дисциплинарного штрафа, который будет возможно применить к военнослужащему, который будет злоупотреблять предоставленным правом, не доложит начальству о конфликте интересов, а также если военнослужащий, занимаясь побочной деятельностью, будет подрывать или дискредитировать военную или государственную службу Российской Федерации. В настоящее время данный шаг необходим, поскольку военнослужащие, особенно среднего и старшего начальствующего состава, едва сводят концы с концами, не обеспечены жильем. Социальные проблемы военнослужащих разрешаются крайне не удовлетворительно. В этой связи было бы вполне оправданно пойти на вышеназванный эксперимент хотя бы в масштабах одного военного округа или группы войск.
Запреты и ограничения в системе таможенной службы
Согласно Своду уставов «О службе гражданской» всем таможенным чиновникам запрещалось принимать участие в торговле как провозной, так и отпускной, также заключать с купцами сделки и принимать на себя по таможенным делам доверенности или комиссии. Кроме того, таможенным чиновникам запрещается покупать товары прежде, нежели они будут досмотрены, выпущены из таможни в установленном порядке (ст. 730) <41>. ——————————— <41> См.: Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства; Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3 / Полянский А. 3-е изд. М., 1900. С. 189.
Служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов России. Законодательство о службе в таможенных органах закрепляет целый ряд административно-правовых средств противодействия коррупции в системе таможенной службы. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах РФ» <42> закрепляет положения о том, что сотрудник таможенного органа не вправе: ——————————— <42> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586.
— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; — заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; — состоять членом органа управления коммерческой организации; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах; использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию; — получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением должностных обязанностей; — получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей; — выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными организациями; — использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним (ст. 7). Закрепленные законом ограничения — важное административно-правовое средство предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а ограничения, запреты, обусловленные режимом таможенной службы, должны исключать возникновение «конфликта интересов» на службе в таможенных органах. По оценкам специалистов, нигде так не распространена коррупция, как в таможенных органах различного уровня. Как отмечает А. Ф. Ноздрачев, правоограничения сотрудников таможенных органов — это установленные законом запреты на осуществление несовместимых со статусом сотрудника таможенных органов действий или состояний <43>. ——————————— <43> См.: Ноздрачев А. Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 8.
Запреты и ограничения в системе службы в органах внутренних дел
Согласно Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <44>, а также Положению о службе в органах внутренних дел (ст. 10), сотрудникам милиции запрещается заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на творческую, научную и преподавательскую деятельность. ——————————— <44> Ведомости СНД и ВС Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. 1991. N 16. Ст. 503.
Как и в других видах государственной службы, данные запреты направлены на предупреждение и пресечение коррупции в органах милиции, однако, как показало исследование, он достаточно часто не работает, поскольку незначительное количество сотрудников органов внутренних дел имеет способности и возможности заниматься творческой, научной и преподавательской деятельностью. Рассмотрим, как обстоит дело с этой проблемой за рубежом. Режим совместительства полицейских Соединенных Штатов Америки достаточно разнообразен. Так, в штате Миссури существует три категории сотрудников полиции, работающих по совместительству в свободное от служебной деятельности время: полицейские, осуществляющие по совместительству работы, непосредственно связанные с деятельностью полиции (во время работы по совместительству они носят униформу, оплата их деятельности производится из местного бюджета); полицейские, выполняющие работу по обеспечению безопасности, в частности по охране магазинов и т. п.; полицейские, занимающиеся трудовой деятельностью, не связанной со службой в полиции, например, осуществляют техническое обслуживание автомобилей, делают ремонт квартир и др. <45>. ——————————— <45> См.: Обзорная информация ГИЦ Министерства внутренних дел России: зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 4.
Несмотря на либеральное отношение законодательства Соединенных Штатов Америки к регламентации совместительства сотрудников полиции, правовое регулирование данных отношений в отдельных штатах имеет свою специфику. Например, в некоторых штатах сотрудники полиции не имеют права осуществлять совместительство за пределами своего города, работать водителями такси, заниматься охранной деятельностью, торговать спиртными напитками. В других штатах, в частности в штате Нью-Мексико, полицейским разрешается работать охранниками в коммерческих организациях. В некоторых штатах существует даже специальная программа «Дополнительная работа для полицейских». Для сотрудников криминальной полиции действуют ограничения, запрещающие им работать в кредитно-финансовых учреждениях, а также заниматься предпринимательской деятельностью. Необходимо сказать, что запреты на занятие дополнительной работой весьма дифференцированы и зависят от подразделения, в котором полицейский проходит службу, занимаемой должности, стажа службы, квалификации и др. Во всех случаях работы полицейского по совместительству в свободное от основной службы время на него распространяются требования быть постоянно готовым к выполнению своих основных служебных обязанностей. Кроме того, выполнять работу по совместительству полицейский должен так же добросовестно, как и свою основную работу. Недобросовестная работа полицейского по совместительству может рассматриваться как дисциплинарный проступок. Административно-правовое регулирование работы по совместительству полицейских Соединенных Штатов Америки децентрализовано, однако во всех штатах к поведению полицейского предъявляются единые требования: дополнительная работа полицейского не должна противоречить основным задачам и направлениям деятельности полиции, а также подрывать авторитет полиции и государства; дополнительная работа не должна оказывать негативное воздействие на эффективное выполнение основных должностных обязанностей; полицейский, выполняющий работу по совместительству, постоянно должен находиться на связи со своим основным подразделением <46>. ——————————— <46> См.: Обзорная информация ГИЦ Министерства внутренних дел России: зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 6.
Несоблюдение названных требований может повлечь применение к полицейскому мер дисциплинарного воздействия — запрет осуществлять совместительство или увольнение из органов полиции. Необходимо сказать, что время, предоставленное для совместительства, а также оплата по совместительству весьма дифференцированы. Так, оплата труда полицейского по совместительству может колебаться от 20 до 50 долл. в час. Говоря об отечественном опыте регламентации совместительства в системе Министерства внутренних дел России, режим которого в настоящее время определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» <47>, необходимо сказать, что действующих норм, регулирующих отношения, связанные с совместительством, в системе Министерства внутренних дел, явно не хватает. ——————————— <47> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 31. Ст. 2856.
В настоящее время режим совместительства сотрудников органов внутренних дел необходимо определить на законодательном уровне, более гибко и дифференцированно подойти к данной проблеме. Было бы вполне целесообразно использовать в данном вопросе опыт Соединенных Штатов Америки и других стран и официально разрешить совместительство сотрудникам органов внутренних дел в коммерческих организациях, если такое совместительство не будет создавать ситуации, которую принято называть «конфликт интересов на государственной службе». При этом необходимо предусмотреть ряд обязанностей для сотрудников, осуществляющих совместительство. Так, совместительство сотрудников органов внутренних дел вне системы Министерства внутренних дел России может осуществляться только с письменного согласия руководства органа внутренних дел; сотрудники органов внутренних дел, осуществляя трудовые функции в коммерческих организациях, не могут использовать ресурсы органов внутренних дел в интересах своего совместительства; совместительство не должно препятствовать сотруднику выполнять свои должностные обязанности. Осуществляя совместительство, сотрудник обязуется добросовестно исполнять свои должностные обязанности, в противном случае совместительство может быть запрещено на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел. Сотрудник, осуществляя совместительство, обязан информировать руководство своего органа внутренних дел о ситуации, которая привела или может привести к конфликту интересов, невыполнение данной обязанности должно повлечь увольнение сотрудника из органов внутренних дел или запрет совместительства на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел. Кроме этого, необходимо обдуманно подойти к вопросу, где сотрудники органов внутренних дел могут осуществлять совместительство, количество времени, которое необходимо для совместительства, механизмы контроля за совместительством, предусмотреть сферы экономики, где совместительство невозможно вообще. Дифференцированный подход к вопросам совместительства в системе Министерства внутренних дел России должен учитывать возраст сотрудника, срок его службы, уровень образования, стаж службы в занимаемой должности, личные характеристики и др. Усовершенствовав механизм работы по совместительству в системе органов внутренних дел России, сделав его более либеральным и прозрачным, нам удастся предупредить многие коррупционные проявления в органах внутренних дел, а также повысить уровень собственной безопасности органов внутренних дел. В завершение статьи необходимо сказать, что запреты и ограничения имеют важное значение в административно-правовом механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Между тем проблему коррупции исключительно с помощью данных средств не решить. Данные средства, безусловно, могут сдерживать негативную активность государственных служащих, однако, как отмечается в научной литературе, кроме сдерживания негативной активности государственных служащих, необходимо побуждать их к активной позитивной деятельности направленной на удовлетворение интересов личности, общества и государства. Как отмечает А. В. Малько, в настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение сотрудников государственного аппарата на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства <48>. ——————————— <48> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 228; Малько А. В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.
——————————————————————
Вопрос: Организация, имеющая парк машин в количестве 10 шт., водителей в штате — 2 человека, принимает на работу сотрудника на должность медицинского работника на полставки. Имеет ли право организация относить на затраты его зарплату и ЕСН? Уточнение: Медицинский работник будет производить предрейсовый медицинский осмотр водителей. («Налоги» (газета), 2007, N 28)
Вопрос: Организация, имеющая парк машин в количестве 10 шт., водителей в штате — 2 человека, принимает на работу сотрудника на должность медицинского работника на полставки. Имеет ли право организация относить на затраты его зарплату и ЕСН? Уточнение: Медицинский работник будет производить предрейсовый медицинский осмотр водителей.
Ответ: Проведение периодических медосмотров работников, чья работа связана с движением транспорта, предусмотрено статьей 213 ТК РФ. В той же статье указано, что медосмотры проводятся за счет средств работодателя. Приказом Минздравсоцразвития России от 16 мая 2005 г. работы по непосредственному управлению транспортным средством включены в Перечень работ, по которым проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры. Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» также установлено проведение таких обследований (п. 1 ст. 23 указанного Закона). В письме Минздрава России от 21 августа 2003 г. сказано, что предрейсовые медицинские осмотры проводятся прошедшими специальное обучение медицинскими работниками (врачами, фельдшерами, медицинскими сестрами). Таким образом, расходы на проведение предрейсовых медосмотров, а в частности оплата труда медицинского работника и ЕСН с нее, являются обеспечением нормальных условий труда и выполнением требований по обеспечению безопасности дорожного движения. В соответствии с пп. 7 п. 1 ст. 264 НК РФ расходы на обеспечение нормальных условий труда и мер по технике безопасности, предусмотренных законодательством РФ, относятся к прочим расходам организации для целей исчисления налога на прибыль. Аналогичное мнение высказано в письме Минфина от 7 ноября 2005 г. N 03-03-04/1/340.
