К написанию статьи меня побудили наблюдения на форуме Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации, на котором преподаватели обращались за разъяснением порядка выплаты доплаты (надбавки) за ученую степень в государственных и негосударственных вузах. Что касается педагогических работников негосударственных вузов, то, увы, они так и не получили пояснения относительно их правоотношений с администрацией вуза. Зато появилось разъяснение Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации, с которым не во всем можно согласиться. По приблизительным данным, содержащимся в средствах массовой информации, в России лиц, занимающихся педагогической работой, в том числе частной, около 1 млн. человек, и разъяснение работникам образования и науки их прав и обязанностей, а также взаимоотношений с администрацией вуза позволит снять часть имеющихся разногласий и избежать трудовых споров.
В разъяснении Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации добросовестно переписаны нормы базовых законов и подзаконных актов, связанных с образовательным процессом, в которых отражены различные доплаты педагогическим работникам. Вместе с тем в разъяснение включено письмо Минтруда России и Миннауки России от 23.08.1994 N 1623-РБ «Об установлении доплат за ученые степени доктора наук и кандидата наук» (далее — письмо N 1623), допускающее доплату за ученую степень пропорционально отработанному времени, т. е. в соответствии с неполным рабочим днем, соответствующим 0,25 — 0,75 ставки по замещаемой штатной должности, и комментируется применение его положений. Однако ни письмо N 1623, ни разъяснение Профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации нельзя признать соответствующими нормам законодательства о труде педагогических работников.
Письмо N 1623 может помочь работодателям подготовить локальные нормативные правовые акты, например коллективный договор негосударственного вуза. Однако в силу ч. 4 ст. 8 ТК РФ нормы любых локальных нормативных актов, в том числе социально-партнерских соглашений типа коллективного договора, ухудшающие положение работника по сравнению с трудовым законодательством и подзаконными актами, содержащими нормы трудового права, не подлежат применению. В таких случаях применяются нормы актов, имеющие высшую юридическую силу, прежде всего нормы трудового законодательства. На основании абзаца второго ч. 1 ст. 5 ТК РФ к ним относятся положения самого Кодекса, иных федеральных законов, регламентирующих какие-либо виды трудовых или связанных с ними правоотношений субъектов трудового договора, и законы субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права, а также нормативные правовые акты об охране труда. Если в социально-партнерских соглашениях, а также в трудовом договоре содержатся условия, ограничивающие права или снижающие уровень гарантий работников по сравнению с трудовым законодательством и правомочно изданными подзаконными актами, регулирующими трудовые отношения, эти условия не применяются (ч. 2 ст. 9 ТК РФ).
Что представляет собой письмо N 1623? Итак, этот якобы нормативный акт издан в виде письма. Однако нормативным письмо N 1623 не является, а его содержание можно считать личным мнением подписавших его двух заместителей руководителей министерств, что не порождает никаких правовых последствий. Еще в п. 3 Правил подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.07.1993 N 722, предписано, что ведомственные нормативные акты издаются в виде приказов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний или в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти. В действовавших в тот период положениях об этих министерствах прямого указания на возможность издания ими нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан России, в виде писем не содержалось. Более того, с введением в действие Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм запрещено (п. 2).
Письмо N 1623 не прошло государственную регистрацию в Минюсте России, которая введена Постановлением Правительства РФ от 08.05.1992 N 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» для нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан. (Можно предположить, что письмо N 1623 поэтому и не было представлено в Минюст России на регистрацию, что не прошло бы ее, так как издано в виде письма. Возможно, лица, подписавшие его, понимали, что письмо — не нормативный акт.) По этой причине оно официально не опубликовано. Следовательно, на него распространяется общеправовой принцип non obligat lex nisi promulgata, (закон не обязывает, если не опубликован). В России это правило предусмотрено с момента принятия Конституции РФ, т. е. с 12 декабря 1993 г., в ч. 3 ст. 15 которой гарантировано, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Причем в Указе Президента РФ от 21.01.1993 N 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» установлено следующее. Во-первых, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести». Во-вторых, акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке (в газете «Российские вести»), не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Письмо N 1623 издано в связи с поступающими вопросами о порядке установления доплат за ученые степени доктора наук и кандидата наук, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 06.07.1994 N 807 «Об установлении окладов за звания действительных членов и членов-корреспондентов Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии образования, Российской академии художеств и Российской академии архитектуры и строительных наук и доплат за ученые степени доктора наук и кандидата наук» (далее — Постановление N 807) и в соответствии с поручением Правительства РФ от 11.08.1994 N АП-П12-24739.
Письмо N 1623, если бы даже имело силу нормативного правового акта, касалось бы только лиц, указанных в Постановлении N 807. К таким лицам были отнесены с 6 июля 1994 г. работники, занимающие штатные должности в бюджетных учреждениях (организациях) науки и вузов независимо от ведомственной принадлежности, ученые степени по которым предусмотрены тарифно-квалификационными требованиями, согласованными и утвержденными в установленном порядке. С 1 сентября 1994 г. действие п. 3 Постановления N 807 распространено на работников бюджетных образовательных учреждений повышения квалификации и переподготовки руководителей и специалистов федерального подчинения, имеющих ученую степень доктора наук или кандидата наук, т. е. на работников образовательных учреждений бюджетной сферы.
В самом Постановлении N 807 отсутствует какое-либо ограничение размера доплаты работникам, занимающим штатные должности с неполным рабочим днем (от 0,25 до 0,75 ставки), и указание на то, что доплата устанавливается в размере пропорционально отработанному времени. Следовательно, заместители министров, подписывая письмо N 1623, вопреки данному им поручению разъяснять порядок применения Постановления N 807, самовольно взяли на себя полномочия Правительства РФ, дополнив содержание Постановления N 807 новыми нормами, ограничивающими по сравнению с самим Постановлением N 807 права граждан, имеющих ученую степень, на установленный в нем размер доплаты.
С вступлением в силу Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее — Закон N 125-ФЗ) для всех без исключения научно-педагогических работников вузов установлены надбавки к должностным окладам (ставкам) без каких-либо ограничений по отработанному времени. Причем Правительству РФ было поручено привести свои правовые акты в соответствие с Законом N 125-ФЗ (п. 2 ст. 34). Ни Правительством РФ, ни соответствующими министрами требования Закона N 125-ФЗ выполнены не были, так как до настоящего времени письмо N 1623 не только не отменено, но и ни разу не корректировалось. Вот почему письмо N 1623 не действует как юридический акт со дня его издания.
Нельзя также согласиться с разъяснением, изложенным в письме N 1623, что штатные работники, дополнительно работающие по соответствующим должностям на условиях штатного совместительства в своем или другом вузе, должны получать надбавку за ученую степень в размере пропорционально количеству отработанного времени. Это положение не подкрепляется ссылкой на конкретный нормативный правовой акт, где можно было бы убедиться в его правомерности.
Ни Закон N 125-ФЗ, ни ранее действовавший Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон N 3266) не содержат правила о выплатах размера этой надбавки пропорционально количеству отработанного времени. Кроме того, в ст. 287 ТК РФ определено, что гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права (кроме гарантий, связанных с обучением и работой на Крайнем Севере), предоставляются лицам, работающим по совместительству, в полном объеме.
В письме N 1623 расширительно и произвольно толкуются законодательные нормы о пропорциональности доплаты. Допустим, штатный работник, имеющий ученую степень, работает (с учетом или без учета внутреннего совместительства) на полторы или две ставки в одном вузе. Исходя из «правила о пропорциональности» ему должны выплачиваться полторы или две надбавки за соответствующую ученую степень, что не нашло применения на практике. Более того, если связывать время учебной нагрузки с иными установленными законом нормами, то почему бы не сократить в той же пропорции, например 0,25 ставки, и продолжительность рабочего времени педагогических работников, определенную в 36 ч в неделю (ч. 1 ст. 333 ТК РФ). Далее — сократить в той же пропорции ежегодный отпуск (56 календарных дней), установленный Постановлением Правительства РФ от 01.10.2002 N 724 «О продолжительности ежегодного основного удлиненного оплачиваемого отпуска, предоставляемого педагогическим работникам образовательных учреждений», и т. д.
Администраторы вуза найдут немало способов, чтобы сэкономить на законно установленных выплатах преподавательскому составу. Но, увы, пока законодатель не установил таких правил, не следует, да и не дано таких прав никому (даже парламенту без участия Президента РФ), официально толковать изданные законы, а допустимо только выражать свое мнение и понимание их, четко отделяя его от государственной правовой позиции.
Руководствуясь нормами прямого действия, содержащимися в ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, нужно напомнить правоприменителям и правопользователям о нюансах юридической силы закона следующее. Во-первых, федеральные законы имеют верховенство над иными нормативными правовыми актами на всей территории России (кроме Конституции РФ и международных правовых актов России); во-вторых, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы. Согласно ст. 5 ТК РФ все виды актов, от закона до локальных актов, не должны противоречить этому Кодексу как базовому закону, регламентирующему трудовые отношения.
В законах, регулирующих правоотношения субъектов образовательного процесса, не предусмотрено уменьшение размера доплаты за ученую степень. Уменьшение размера доплаты не может быть связано с отработанным временем, так как надбавка является вознаграждением за предполагаемое качество передаваемых слушателям знаний преподавателя. Иными словами, надбавка (доплата) выплачивается преподавателю за его квалификацию (классность) как ученого (доплата как бы вознаграждает его за затраченные им ранее физические, умственные силы, да и немалые материальные затраты, вложенные в создание научной диссертации, и стимулирует его последующее участие в передаче углубленных знаний слушателям), а не за количество затраченного им времени преподавания, что отражается в табеле отработанного времени и порождает пропорциональный размер оплаты труда путем уменьшения количества отработанных часов и соответственно сумму заработка. Отсутствует и законная возможность уменьшения этой доплаты в связи с занимаемой должностью такого работника как по основной работе, так и по совместительству. Не предусмотрена в законе и возможность отменять или изменять размер выплаты надбавки по усмотрению администрации вузов, в том числе в связи с различием вузов по организационно-правовой форме или форме собственности.
Закон N 125-ФЗ однозначно определяет, что все ветви государственной власти гарантируют научно-педагогическим работникам любых вузов выплату по месту их любой работы надбавки (доплаты) к должностному окладу (ставке) за ученую степень кандидата наук или доктора наук в определенном законом размере. Все это относится и к процентной доплате к должностному окладу (ставке) за замещение должностей профессора и доцента, которые в п. 5 ст. 30 Закона N 125-ФЗ установлены именно «за должность».
Администрация некоторых вузов может привести аргумент, что вуз (в их понимании — администрация) самостоятельно определяет, в частности, размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования в пределах имеющихся у него средств на оплату труда работников (п. 1 ст. 30 Закона N 125-ФЗ). Действительно, такое возможно, но надбавка — это дополнительное стимулирование труда сверх предусмотренного в законодательстве. Если бы это было так, как желают некоторые администраторы вузов, то в ст. 30 Закона N 125-ФЗ должно было бы содержаться положение о связи доплаты с возможностями вуза (в п. 5) или пояснение, что это касается и надбавок, установленных законом (в п. 1). Тем не менее если бы это право было отдано на усмотрение администрации вуза и она им воспользовалась, то у такого вуза был бы минимальный шанс укомплектовать свой штат специалистами с ученой степенью. А ведь процент укомплектования профессорско-преподавательского штата научными работниками определяет статус образовательного учреждения (как при первоначальной, так и при последующих его аттестациях) и влияет на выбор абитуриентов.
Существует мнение о связи размера доплаты с размером должностного оклада (ставки), выплаченного в конкретном месяце. Такой подход имеет правовое основание, но только при возникновении следующих обстоятельств. Учтем, что оклад (суммарная ставка за месяц) научно-педагогических работников, как правило, зависит от оплаты часовой учебной нагрузки по занимаемой должности с учетом вида выполняемой преподавателем работы, определенной на основании нормативного акта (локального или иного), содержащего тарифы за один академический час или иной показатель выполненной работы. При этом в отношении вузов действует норматив труда, установленный Постановлением Правительства РФ от 03.04.2003 N 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений». Так, продолжительность рабочего времени педагогических работников включает в себя преподавательскую (учебную), воспитательную, а также другую педагогическую работу, предусмотренную должностными обязанностями и режимом рабочего времени, утвержденными в установленном порядке, т. е. правилами внутреннего трудового распорядка.
При заключении трудового договора оплата труда в виде оклада за месяц (тарифной ставки за единицу времени) на основании ч. 2 ст. 57 ТК РФ должна быть четко установлена за индивидуальную нагрузку без учета всех иных стимулирующих, компенсационных и социальных выплат (ст. 129). А вот заработная плата за месяц должна определяться с учетом дополнительных выплат, в том числе находящихся в процентной зависимости от оклада (ставки) за месяц. Такой вывод следует из п. 1 ст. 54 Закона N 3266-1, где предписано, что заработная плата и должностной оклад работнику образовательного учреждения выплачиваются за выполнение им функциональных обязанностей и работ, предусмотренных трудовым договором.
Доплата (в том числе в виде надбавки к окладу) имеет правовую природу самостоятельного вида вознаграждения работника за какие-либо присущие именно ему качества (наличие ученой степени, знание иностранного языка и т. д.), не имеющиеся у других работников, или достигнутые им количественные показатели, а также за его нахождение в особых условиях труда, которые установлены в соответствующем акте. Размер доплаты (надбавки) должен зависеть только от выработанной (не выработанной) работником установленной в трудовом договоре с учетом требований ст. 160 ТК РФ ежемесячной нормы труда (пропорционально, например, 0,75 ставки, если она определена помесячно) и предписанной в законодательстве нормы рабочего времени (36 ч в неделю). Если норма труда, например 170 ч индивидуальной учебной нагрузки, равной 0,25 ставки, установлена на учебный год, ее выработка в одном семестре не лишает работника при дальнейшей отработке им ежемесячного фонда рабочего времени этой доплаты до конца учебного года.
От нахождения (ненахождения) работника в условиях труда, связанных с этой или иной надбавкой, или от выполнения (невыполнения) работ, связанных с его личными характеристиками, отражающимися на качественном или количественном результате его труда, еще может ставиться вопрос о пропорциональном размере надбавки. Если договорная ежемесячная норма труда, соответствующая, например, объему работ в 0,5 ставки, выработана полностью, как и месячная норма рабочего времени, размер любых видов доплат, связанных с реальным выполнением работником порученных ему работ, не должен быть ограничен. Этот же принцип должен применяться и в случае исчисления любой надбавки исходя из продолжительности рабочего времени (нормы часов педагогической работы за определенную ставку заработной платы), установленного для педагогических работников частями 1 и 3 ст. 333 ТК РФ.
Возможен вопрос: каким образом будет отражаться разница в размере оплаты труда между преподавателями, отработавшими полную и неполную ставку и имеющими одинаковую ученую степень и должность? Ответ содержится в самой правовой природе надбавки как доплаты за одинаковое качество преподавания. Она должна быть равной при выполнении договорных норм труда, а разница за количество понесенных энергофизических затрат выразится в неравной сумме заработной платы, причитающейся этим преподавателям за месяц, без учета специальной выплаты.
Сложилась судебная практика по рассмотрению и разрешению трудовых споров между работодателями и преподавателями вузов, чьи права на доплаты нарушены. Нижеприведенный пример судебного решения можно применять по аналогии в иных судебных процессах к нарушителям закона, уклоняющимся от выплаты установленных государством надбавок по причине якобы нераспространения их на научно-педагогических работников, в частности, негосударственных вузов.
Следует напомнить администрации негосударственных вузов, что на основании ст. 12 Закона N 3266-1 образовательное учреждение — учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т. е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или субъектов Федерации), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций или объединений). Негосударственные образовательные учреждения входят в единую систему образовательных учреждений страны, и на них в полном объеме распространяется действие федерального законодательства в области образования, если нет каких-либо специальных оговорок.
Удовлетворяя жалобу на неустановление надбавки за ученое звание и ученую степень лицам офицерского состава (в отличие от вольнонаемных лиц) из числа научно-педагогических работников высших военно-учебных заведений в размере, соответствующем закону, в решении Верховного Суда РФ от 30.11.2001 N ВКПИ01-76 отмечено следующее. В законах каких-либо изъятий, оговорок в отношении выплаты надбавок к должностным окладам научно-педагогическим работникам высших военно-учебных заведений не содержится, поэтому положение п. 5 ст. 30 Закона N 125-ФЗ, устанавливающее научно-педагогическим работникам всех вузов надбавки за ученую степень и ученое звание, в полной мере распространяется на научно-педагогических работников высших военно-учебных заведений, в том числе на лиц офицерского состава.
Право на получение надбавок за звание обусловлено состоянием научно-педагогических работников на должностях доцентов и профессоров вузов. Согласно буквальному содержанию п. 5 ст. 30 Закона N 125-ФЗ лица, имеющие ученое звание доцента или профессора, но не состоящие на соответствующих должностях, претендовать на получение этих надбавок не могут. Поскольку законных оснований для отступления от этой правовой нормы или ее расширительного толкования нет, а иными нормативными актами 40- и 60-процентные надбавки за ученые звания не предусмотрены, правильными являются решения судов о выплате надбавки лишь в случае состояния военнослужащего на соответствующей должности. Такое решение, например, принято президиумом Ленинградского окружного военного суда по делу С. и др. (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 2003 год по рассмотрению гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц).
Часто у правоприменителей и правопользователей возникает вопрос: полагается ли преподавателю процентная доплата, если у него нет ученого звания, например, доцента, но он занимает такую штатную должность? Ответ на этот вопрос должен быть положительным, так как норма п. 5 ст. 30 Закона N 125-ФЗ имеет императивный характер. Процентная доплата «за должность» и, следовательно, замещение штатной должности доцента или профессора является надлежащим и юридически достаточным основанием для выплаты этой надбавки независимо от наличия такого же звания.
Увы, денежная доплата за наличие официальных или неофициальных званий доцента или профессора как по специальности, так и по кафедре сохраняется не для всех преподавателей вузов. Выплата этой надбавки (в разном сочетании с иными доплатами) предусмотрена законодательством избирательно, например установлена научно-педагогическим работникам специальных военизированных учебных заведений, судьям и работникам аппарата судов, сотрудникам органов внутренних дел. У иных категорий работников, в том числе преподавателей вузов, эта доплата постепенно «отмерла»: если ранее в актах доплата устанавливалась за ученую степень или ученое звание, то теперь — только за ученую степень.
Итак, вопреки конституционной гарантии, что в России не должны издаваться законы (а также подзаконные акты), отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ), право на доплату граждан-педагогов кануло в Лету. Если проигнорировать правовой принцип, что право на справедливое вознаграждение за труд связано, в частности, с квалификацией работника и качеством выполненной им работы (статьи 2, 129 ТК РФ), то отмену этой доплаты можно считать «правомерной». Таким образом, в настоящий момент нет нормативного правового акта, определяющего порядок и размер надбавки за ученые звания доцента и профессора для работников вузов.
Нередки трудовые споры о невыплате педагогическим работникам негосударственных вузов денежной компенсации на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий. Увы, исходя из буквы закона можно лишь подтвердить правомерность таких решений администрации вузов. Дело в том, что педагоги негосударственных вузов лишены этого права, так как денежная компенсация на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий полагается только преподавателям государственных (федеральных и субъектов Федерации) и муниципальных образовательных учреждений. Выплата этой компенсации педагогическим работникам других образовательных учреждений (частных, общественных и религиозных организаций или объединений) зависит от финансово-экономического положения самих вузов и субъективного усмотрения их учредителей или администрации вуза.
