(Колосков А. М.) («Российский следователь», 2007, N 17)
К ВОПРОСУ О СЛУЖЕБНОЙ ПОДЧИНЕННОСТИ КАК ПРИЗНАКЕ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
А. М. КОЛОСКОВ
Колосков А. М., начальник кафедры административно-правовых дисциплин Вологодского института права и экономики ФСИН России.
Проводимая сегодня в нашей стране реформа государственной службы предполагает активный научный поиск новых и научно обоснованное совершенствование уже известных средств управления поведением государственных служащих. Одним из традиционных правовых средств, использование которых направлено на повышение эффективности управления государственной службой, является дисциплинарная ответственность. В связи с этим достаточно актуальными представляются исследования сущности данного правового института. Развитие общественных отношений определяет эволюцию правовых средств, применяемых для их регулирования. При этом изменениям подвержена сама сущность данных правовых средств. В русле исследований сущности дисциплинарной ответственности государственных служащих интерес вызывают некоторые замечания ученых в отношении такого сущностного признака дисциплинарной ответственности государственных служащих, как служебная подчиненность. В частности, по словам Е. В. Климкиной, в результате реформирования государственной службы такой критерий различия между дисциплинарной и административной ответственностью, как служебная подчиненность, перестанет иметь место <1>. ——————————— <1> См.: Климкина Е. В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 33.
Для того чтобы дать оценку подобному прогнозу изменения сущности дисциплинарной ответственности государственных служащих, необходимо, на наш взгляд, провести анализ служебной подчиненности как отличительного признака дисциплинарной ответственности государственных служащих. Служебная подчиненность является одним из признаков дисциплинарной ответственности государственных служащих. Этот признак обусловлен природой отношений, связанных со служебной дисциплиной. В Толковом словаре В. И. Даля дисциплина определяется как повиновение, послушание, порядок подчиненности <2>. ——————————— <2> См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 1. С. 437.
Дисциплина, по словам Д. А. Гавриленко, означает подчинение участников совместных действий установленному порядку и единому руководству <3>. ——————————— <3> См.: Гавриленко Д. А. Дисциплина в советском государственном аппарате и организационно-правовые средства ее обеспечения. Мн.: Наука и техника, 1979. С. 7.
Как отмечает В. М. Манохин, сущность государственной дисциплины состоит в практическом, реальном исполнении тех норм и основанных на них конкретных предписаний, которые исходят от государства в лице его органов и должностных лиц <4>. ——————————— <4> См.: Манохин В. М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М.: Юридическая литература, 1970. С. 5.
Согласно закрепленному в Положении о службе в органах внутренних дел определению служебная дисциплина — это соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий <5>. ——————————— <5> Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (в ред. от 1 апреля 2005 г.) «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
Как можно заметить, понятие дисциплины неразрывно связано с подчинением определенному порядку деятельности. Дисциплинарная ответственность является одним из средств укрепления служебной дисциплины. Государственное принуждение, проявляющееся в форме дисциплинарных взысканий, направлено на охрану отношений, связанных с исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей. Тесная связь дисциплины и дисциплинарной ответственности государственных служащих позволяет отнести служебную подчиненность к числу существенных признаков последней. Этот признак отличает дисциплинарную ответственность от других видов юридической ответственности. Так, в юридической литературе отмечается, что в отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения <6>. ——————————— <6> См.: Чаннов С. Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. 2006. N 6. С. 62.
А. В. Никифоров также указывает на данную отличительную особенность дисциплинарной ответственности. «По порядку осуществления отличие дисциплинарной ответственности от административной состоит в том, что к дисциплинарной ответственности виновные привлекаются теми должностными лицами и органами, от которых зависит назначение провинившихся на должность или которым нарушители дисциплины подчинены по службе» <7>. ——————————— <7> Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 32.
В связи с наличием указанного отличительного признака дисциплинарной ответственности государственных служащих возникает вопрос о том, как изменится институт дисциплинарной ответственности с введением специального государственного органа, наделенного дисциплинарной властью. На наш взгляд, делать какие-либо прогнозы относительно исчезновения данного признака преждевременно. По крайней мере, по нашему убеждению, целесообразность сохранения дисциплинарной власти в руках руководителей не вызывает сомнений. Создание специальных субъектов, осуществляющих привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности, вполне вероятно, сократит количество фактов укрывательства нарушений дисциплины со стороны руководителей. Однако это полностью не разрешит проблему, поскольку никакому органу не под силу осуществлять контроль за деятельностью служащих в том объеме, в каком его осуществляет руководитель, которому подчинены данные служащие. Выбранная нами позиция по поводу исследуемого вопроса находит свое отражение в современных исследованиях ученых-административистов. Так, в исследовании А. А. Гришковца отмечается возможность возникновения соблазна максимально ограничить дисциплинарную власть руководителя государственного органа за счет перераспределения его полномочий в данной сфере в пользу суда, для того чтобы обеспечить должные гарантии для государственных служащих <8>. ——————————— <8> См.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 220.
Несостоятельность данного утверждения, по мнению А. А. Гришковца, очевидна. Общеизвестно, что дисциплинарная власть предполагает наличие внутренних отношений власти-подчинения между субъектом и объектом дисциплинарной власти, а дисциплинарная ответственность следует за нарушения, не являющиеся общественно опасными, и наступает в порядке подчиненности. Поэтому суд не может, да и не должен осуществлять в отношении государственного служащего дисциплинарную власть <9>. ——————————— <9> См.: Там же. С. 221.
По нашему убеждению, изменение сущности дисциплинарной ответственности государственных служащих вследствие исчезновения служебной подчиненности как одного из ее отличительных признаков ведет к размыванию границ между дисциплинарной ответственностью и другими видами юридической ответственности. Такое положение может негативно повлиять на практику применения как дисциплинарной, так и административной ответственности. Дисциплинарная ответственность относится к наиболее распространенному виду юридической ответственности государственных служащих. Данный правовой институт уже занял определенную нишу в системе правовых средств управления государственной службой. Реформирование государственной службы, на наш взгляд, не должно затрагивать такого сущностного признака дисциплинарной ответственности, как служебная подчиненность. Данный признак является проявлением публично-правовой природы государственной службы. Совершенствование правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих должно осуществляться в направлении наращивания публично-правовых начал. А дисциплинарную ответственность государственных служащих необходимо расценивать как административно-правовой инструмент, обеспечивающий полноценное и эффективное функционирование института государственной службы в соответствии с конституционными стандартами правового государства <10>. ——————————— <10> См.: Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 1. С. 13.
Таким образом, служебная подчиненность является сущностным признаком дисциплинарной ответственности государственных служащих. Его наличие обусловлено природой отношений, связанных со служебной дисциплиной. Кроме того, данный признак дисциплинарной ответственности государственных служащих является проявлением публично-правовых начал в отношениях, возникающих при прохождении государственной службы. В связи с этим реформирование государственной службы и совершенствование правового института дисциплинарной ответственности государственных служащих не должны способствовать исчезновению данного признака, а наоборот, должны усиливать его значение в правовом регулировании дисциплинарных отношений.
