(Щур-Труханович Л. В.) («Кадры предприятия», 2007, N 9)
ВОССТАНОВЛЕНИЕ РАБОТНИКА НА РАБОТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИЕЙ ТРУДА: НЕДОСТАТКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Л. В. ЩУР-ТРУХАНОВИЧ
Л. В. Щур-Труханович, главный редактор журнала «Кадры предприятия».
Масштабные изменения, внесенные в Трудовой кодекс РФ Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», только частично затронули вопросы регламентации деятельности государственных инспекций труда и скорее были направлены на приведение норм Кодекса в соответствие другим нормативным правовым актам в связи с административной реформой, чем на восполнение пробелов нормативного регулирования. Очевидно, что неопределенность отдельных вопросов о полномочиях должностных лиц государственных инспекций труда (их истинном объеме, процедуре выполнения и т. д.) выгодна профсоюзам и представляемым ими работникам, а также самим государственным инспекциям в составе Роструда. А вот по какой причине объединения работодателей не проявили заинтересованность в надлежащей регламентации процедуры принятия государственными инспекциями труда отдельных решений, не ясно. Поводом для настоящего правового анализа норм Трудового кодекса РФ и других законодательных актов, определяющих процедуру восстановления работников на работе государственными инспекциями труда, стали письма подписчиков журнала, в которых сотрудники кадровых служб все чаще задаются вопросами о том, почему государственная инспекция труда не ограничена сроками принятия решения о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника. Следствием то ли пробельности нормативного регулирования, то ли сознательного предоставления государственным инспекторам труда не ограниченной ни временными, ни процессуальными рамками свободы преследования работодателя является противоречивая практика восстановления на работе незаконно уволенных или переведенных работников. Иллюстрацией сказанного может быть ситуация, которая имела место у одного из подписчиков журнала. Работодателем была проведена процедура сокращения штата работников с некоторыми нарушениями Трудового кодекса РФ (в частности, уведомления о сокращении были направлены работникам менее чем за 2 месяца; не все из вакантных должностей (рабочих мест) были предложены сокращаемым). Уволенные работники разделились на группы, и одни из них обратились в суд, другие медлили с оспариванием правомерности увольнения. Те из работников, кто обратились в суд в установленный частью первой статьи 392 Трудового кодекса РФ срок, получили решения суда о восстановлении на работе. Работникам, которые подали заявления в суд за пределами месячного срока и не смогли обосновать пропуск установленного срока, было отказано в рассмотрении дела по существу (в связи с пропуском срока обращения в суд). Некоторые из этих работников продолжили борьбу и обратились в государственную инспекцию труда, которая вынесла предписание об отмене приказов об увольнении работников в связи с сокращением штата (то есть, по сути, о восстановлении на работе). Однако наименьшие проблемы с восстановлением на работе были у тех работников, которые вовсе не обращались в суд и вне учета каких-либо сроков подали жалобы в государственную инспекцию труда, — по их жалобам работодателю были направлены предписания об отмене приказов об увольнении. Таким образом, государственная инспекция труда фактически выступила органом правосудия, причем в отношении одной группы работников «резервного» (поскольку получилось то, чего не получилось в суде), в отношении другой — простого и необременительного (поскольку затраты на юристов не потребовались — достаточно было своими словами описать суть нарушения). Попробуем разобраться, почему в результате принятия Трудового кодекса РФ государственная инспекция труда фактически была вознесена над судами.
Компетенция государственной инспекции труда в части восстановления на работе незаконно уволенных или переведенных работников
Компетенция государственной инспекции труда определена в соответствующих статьях главы 57 Трудового кодекса РФ. Однако ни в статье 356 Кодекса, посвященной основным полномочиям федеральной инспекции труда, ни в статье 357, описывающей основные права государственных инспекторов труда, ни в других статьях главы 57 нет норм, из которых прямо бы следовало, что государственная инспекция труда вправе восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников. Вывод о том, что государственная инспекция труда правомочна принимать решения о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников, может быть сделан из комплексного толкования норм Трудового кодекса РФ, одни из которых являются слишком общими, другие имеют специальные объекты регулирования, лишь косвенно связанные с восстановлением на работе незаконно уволенных или переведенных работников. Так, согласно статье 356 Трудового кодекса РФ федеральная инспекция труда ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав. В корреспонденции с этой нормой государственные инспекторы труда при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, статьей 357 наделены правом предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке. Понятие «восстановление нарушенных прав работников» является чрезвычайно общим и охватывающим все возможные нарушения всех трудовых прав работника, перечисленных в Трудовом кодексе РФ (главным образом в части первой статьи 21) и в иных актах трудового законодательства. Восстановление на работе незаконно уволенного или переведенного работника является не чем иным, как частным случаем восстановления нарушенного права работника на заключение, изменение и расторжение трудового договора в порядке и на условиях, которые установлены Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами (абзац второй части первой статьи 21 Кодекса). Поскольку никакого исключения из общего объема понятия восстановления нарушенных прав работника не сделано, государственные инспекции труда в лице своих инспекторов вправе принимать решения о восстановлении нарушенного права работников на изменение и расторжение трудового договора в установленном Кодексом порядке, которое заключается в восстановлении работников на работе. Косвенным подтверждением того, что законодатель сознательно наделил государственные инспекции труда правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников, являются нормы статьи 83 Трудового кодекса РФ, предусматривающие такие основания прекращения трудового договора, как: — восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда или суда (пункт 2 части первой); — отмена решения суда или отмена (признание незаконным) решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе (пункт 11 части первой). Еще одна норма, косвенно указывающая на правомочие государственной инспекции труда восстанавливать на работе работников, содержится в части первой статьи 234 Трудового кодекса РФ: согласно ей работодатель обязан возместить работнику не полученный им заработок в результате отказа работодателя от исполнения или несвоевременного исполнения решения органа по рассмотрению трудовых споров или государственного правового инспектора труда о восстановлении работника на прежней работе. С правовой точки зрения такое правовое регулирование вопроса о полномочиях государственной инспекции труда представляется абсолютно недопустимым. Если законодатель планировал наделить государственную инспекцию правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников, то ему следовало четко описать данное полномочие и закрепить его в виде отдельной нормы, например так, как это сделано в отношении судов (часть вторая статьи 391 Трудового кодекса РФ). Однако, по нашему мнению, требуется больше, чем конкретизация полномочий государственных инспекций труда и выделение восстановления на работе незаконно уволенных или переведенных работников в качестве самостоятельного полномочия. Прежде всего, должен быть поставлен вопрос о том, правильно ли наделять административный орган правами по рассмотрению трудового спора и разрешению его по существу. Начнем с того, что российское трудовое законодательство, в отличие от законодательства большинства европейских стран, наделяет таким серьезным полномочием по восстановлению на работе незаконно уволенных или переведенных работников обычный административный орган. В европейских странах такое полномочие отнесено исключительно к компетенции трудовых судов, что согласуется с Конвенцией МОТ N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле 1947 года (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 58-ФЗ), которая видит задачами инспекции труда: a) обеспечение применения положений законодательства в области условий труда и безопасности трудящихся в процессе их работы, как, например, положений о продолжительности рабочего дня, заработной плате, безопасности труда, здравоохранении и благосостоянии, использовании труда детей и подростков и по другим подобным вопросам, в той мере, в какой инспекторам труда надлежит обеспечивать применение указанных положений; b) обеспечение предпринимателей и трудящихся технической информацией и советами о наиболее эффективных средствах соблюдения законодательных положений; c) доведение до сведения компетентного органа власти фактов бездействия или злоупотребления, которые не подпадают под действие существующих законодательных положений. Как видно из приведенных положений, Международная организация труда не считает инспекции труда органами, юрисдикция которых может предусматривать самостоятельное разрешение трудовых споров. Рассмотрение правовых конфликтов (споров о праве) и принятие по итогам рассмотрения решений, имеющих обязательное значение для субъектов правовых отношений и подлежащих в необходимых случаях исполнению с применением государственного принуждения, является правосудием, которое в нашей стране осуществляется специальными юрисдикционными органами — судами. Какие именно суды должны рассматривать споры о незаконном увольнении (переводе) и восстановлении на работе, определяется в актах процессуального законодательства. Поскольку применительно к трудовым отношениям таким актом является Гражданский процессуальный кодекс РФ, обратимся к его нормам. Согласно пункту 1 части 1 его статьи 22 суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, вытекающим из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений. При этом, как следует из статей 23 и 24 Гражданского процессуального кодекса РФ: — дела, возникающие из трудовых отношений, включая дела о восстановлении на работе и дела о разрешении коллективных трудовых споров, рассматриваются районными судами; — дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о разрешении коллективных трудовых споров, рассматриваются мировыми судьями в качестве суда первой инстанции. Как разъясняется в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» (пункт 1), все дела о восстановлении на работе независимо от основания прекращения трудового договора, включая и расторжение трудового договора с работником в связи с неудовлетворительным результатом испытания (часть первая статьи 71 ТК РФ), подсудны районному суду. Дела по искам работников, трудовые отношения с которыми прекращены, о признании увольнения незаконным и об изменении формулировки причины увольнения также подлежат рассмотрению районным судом, поскольку по существу предметом проверки в этих случаях является законность увольнения. Исходя из содержания пункта 6 части 1 статьи 23 Гражданского процессуального кодекса РФ мировой судья рассматривает в качестве суда первой инстанции все дела, возникшие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о признании забастовки незаконной, независимо от цены иска. При этом, как пояснил Пленум, трудовой спор, возникший в связи с отказом в приеме на работу, не является спором о восстановлении на работе, так как он возникает между работодателем и лицом, изъявившим желание заключить трудовой договор (часть вторая статьи 381, часть третья статьи 391 Трудового кодекса РФ), а не между работодателем и лицом, ранее состоявшим с ним в трудовых отношениях, и, следовательно, подсуден мировому судье. Мировому судье также подсудны дела по искам работников о признании перевода на другую работу незаконным, поскольку в данном случае трудовые отношения между работником и работодателем не прекращаются. Исключение отдельных дел из подсудности мировых судей объясняется тем, что к их компетенции отнесены только наиболее распространенные и, как правило, не представляющие особой сложности по правовой оценке спорных отношений дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций <*>. Исключив дела о восстановлении на работе незаконно уволенных работников из подсудности мировых судей, законодатель фактически признает особую сложность данной категории дел. С учетом этого нелогичным представляется наделение сотрудников органа административной юрисдикции полномочием по правовой оценке правомерности увольнения и принятию решения о восстановлении (возобновлении действия трудового договора). ——————————— <*> Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ. А. А. Власов и др. Науч. изд. М.: ООО «ТК Велби», 2003.
Сравнительный анализ квалификационных требований, предъявляемых к судьям (в том числе мировым) и сотрудникам государственных инспекций труда, также свидетельствует о не обдуманном законодателем наделении государственных инспекторов труда правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных лиц. Так, пункт 1 статьи 5 Федерального закона от 17.12.1998 N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (с изм. на 02.03.2007) предъявляет к гражданину, претендующему на должность мирового судьи, требование о наличии высшего юридического образования, а также о наличии стажа работы по юридической профессии не менее 5 лет. Что касается государственных инспекторов труда, то квалификационные требования, предъявляемые к ним, весьма лояльны: согласно Приказу Роструда от 02.04.2007 N 95-к «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, и уровню профессионального образования для федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости» для замещения должностей руководителей и заместителей руководителей государственных инспекций труда требуется высшее профессиональное образование по одной из специальностей — «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Экономика» либо высшее профессиональное образование иного направления подготовки по специальностям, соответствующим функциям и конкретным задачам, возложенным на государственную инспекцию труда. Получается, что законодателю показалось недостаточным для разрешения сложных правовых конфликтов наличие исключительно высшего юридического образования и 5-летнего стажа юридической деятельности для отнесения к компетенции мировых судей дел о восстановлении на работе и вполне приемлемым для разрешения сложных правовых конфликтов наличие любого, не обязательно юридического образования без предъявления требований к юридическому стажу. Усмотреть логику в таком решении законодателя затруднительно. Если бы данный вопрос исчерпывался только правильностью определения компетенции органов, обладающих юрисдикцией в сфере трудовых отношений, с учетом квалификации их сотрудников… <*> К сожалению, описанный порок текущего правового регулирования института восстановления на работе имеет серьезные правовые последствия, причем не только и не столько для работодателя, сколько для работника, принятого на должность (рабочее место) уволенного или переведенного работника. Восстановление на работе неизбежно влечет освобождение должности (рабочего места) путем увольнения или перевода работника. Таким образом, восстановление права одного работника осуществляется за счет ограничения (ущемления) права на труд другого работника. ——————————— <*> Ярким свидетельством того, что государственные инспекторы труда допускают ошибки в трактовке норм трудового законодательства, является статистика, сформированная Рострудом. Так, из доклада Федеральной службы по труду и занятости о результатах работы в 2005 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, следует, что в целях обеспечения защиты и восстановления нарушенных прав граждан в трудовой сфере в течение 2005 года госинспекторами труда было подготовлено и направлено от имени госинспекций труда 1959 гражданских исков по трудовым делам (в 2004 году — 3021 иск), 976 (!) из которых было удовлетворено судебными органами (в 2004 году — 1177 (!) исков). Кроме того, в указанных целях была оказана правовая помощь 4517 гражданам при подготовке или рассмотрении в судебных органах их исков по трудовым делам (в 2004 году — 5007 гражданам), из которых судебными органами было удовлетворено более 1700 (!) исков (в 2004 году — 1500 (!) исков). Таким образом, только 1 из 2,7 иска, подготовленного при помощи государственных инспекторов труда, был удовлетворен судом.
По нашему мнению, именно на работника, который подлежит увольнению в связи с восстановлением на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, должно быть обращено пристальное внимание законодателя. Поскольку только судьи обладают необходимой для восстановления нарушенных прав одних граждан, влекущего умаление (ограничение) прав других граждан, квалификацией, то только за ними должно быть оставлено право на восстановление работников на работе. Следующим доводом в пользу сказанного является отсутствие должной правовой регламентации процедуры принятия государственной инспекцией труда решения о восстановлении работника на работе и его исполнения.
Регламентация процедуры принятия государственной инспекцией труда решения о восстановлении работника на работе
Срок обращения в государственную инспекцию труда с заявлением
Для обеспечения гарантий объективного, непредвзятого, справедливого разрешения правовых конфликтов, безусловного соблюдения прав и законных интересов всех участников конкретного правоотношения, недопустимости необоснованного нарушения прав и свобод граждан законодатель устанавливает процедурные правила, определяющие порядок деятельности соответствующего юрисдикционного органа, а также процессуальные гарантии для участников правового конфликта. Применительно к российским судам и их юрисдикции в сфере трудовых отношений такие правила сосредоточены в Гражданском процессуальном кодексе РФ. Незначительная их часть, имеющая принципиальное значение, присутствует и в соответствующих статьях главы 60 Трудового кодекса РФ (о видах трудовых споров, рассматриваемых в судах, о сроках обращения в суд за разрешением трудового спора, о вынесении решений по трудовым спорам об увольнении и о переводе на другую работу, об исполнении решений о восстановлении на работе, др.). Что касается государственной инспекции труда, то ее деятельность в части восстановления нарушенных прав работников не регламентирована ни Трудовым кодексом РФ, ни подзаконными нормативными актами. Обоснуем сказанное путем обращения к нормам основных нормативных правовых актов. Если процедура принятия судом решения о восстановлении работника на работе имеет соответствующее нормативное описание в статьях 391 — 392, 394, 396 Трудового кодекса РФ, а также в соответствующих статьях Гражданского процессуального кодекса РФ, то процесс принятия аналогичного решения государственной инспекцией в Трудовом кодексе РФ, можно сказать, вообще не регламентируется. Вопросу принятия решения о восстановлении работника на работе государственными инспекциями труда в Трудовом кодексе РФ посвящена всего одна статья — 373, которая решает сугубо специфический вопрос о процедуре восстановления на работе члена профессионального союза, уволенного в соответствии с пунктами 2, 3 или 5 части первой статьи 81 Кодекса без согласия выборного органа первичной профсоюзной организации, чье увольнение было обжаловано в государственную инспекцию труда. Нормы статей главы 60 «Рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых споров» Кодекса к государственным инспекциям труда применены быть не могут, поскольку распространяются исключительно на органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, к которым государственные инспекции труда не относятся: в силу статьи 382 органами по рассмотрению индивидуальных трудовых споров являются исключительно комиссии по трудовым спорам и суды. Поскольку государственные инспекции труда являются исключительно административными органами, то к процедуре принятия ими решений о восстановлении незаконно уволенных или переведенных работников также неприменимы нормы Гражданского процессуального кодекса РФ. Не распространяются на деятельность государственных инспекторов, связанную с выдачей предписаний об устранении нарушений, и нормы законодательства об административных правонарушениях. Несмотря на то что по правилам, изложенным еще в Методических указаниях о порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Рострудинспекцией за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и об охране труда, утвержденных Приказом Рострудинспекции от 10.03.1998 N 19, в качестве основания для предписания об устранении нарушения называются протоколы проверок, содержащие сведения о нарушениях законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, и протоколы об административных правонарушениях (пункт 1.2), нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях не могут быть применены, поскольку выдача предписаний об устранении нарушений (в частности, об отмене приказа об увольнении (о восстановлении уволенных работников в других формулировках)) не является административным взысканием. Выдача предписания об устранении нарушения является мерой государственного воздействия на нарушителя с целью неконфликтного восстановления незаконно нарушенных прав и относится к институту правовосстановительной ответственности. В случае неисполнения указания по восстановлению нарушенных прав к нарушителю применяются соответствующие меры государственного принуждения, которые могут быть как карательными (штрафными), так и опять же правовосстановительными. Наиболее детально в российском законодательстве регламентированы процедуры применения карательной ответственности — в соответствующих кодексах определены принципы и сроки применения санкций, их размеры и другие условия. Процедура же правовосстановительной ответственности, особенно в части государственного воздействия на нарушителя путем выдачи предписаний о восстановлении нарушенных прав, определена общими положениями, не предусматривающими каких-либо временных ограничений для принятия должностными лицами государственных органов мер по устранению нарушений. Отсутствие в отечественном законодательстве норм, определяющих временные пределы воздействия на нарушителей с целью восстановления нарушенных прав, в целом согласуется с принципами справедливости и гарантированности защиты прав граждан вне зависимости от сроков. Согласно статье 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В развитие данных положений в статье 45 Конституции РФ установлено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется; каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Какие-либо временные пределы реализации гражданином права на защиту своих интересов Конституцией РФ не предусмотрены. Тем не менее они вводятся актами процессуального законодательства для соответствующих юрисдикционных органов. Функцию временного ограничителя в гражданских правоотношениях выполняет исковая давность — срок, отведенный для защиты права по иску лица, право которого нарушено (статья 195 ГК РФ). Установление периода времени, в течение которого лицо, чье право нарушено, может требовать принудительного осуществления или защиты своего права, объясняется следующими причинами: во-первых, он облегчает установление судами истинных обстоятельств дела (с течением времени доказательства утрачиваются, обстоятельства произошедшего забываются и т. д. и становится невозможным вынесение правильного решения); во-вторых, он побуждает лицо, чье право нарушено, своевременно заботиться о защите своего права; в-третьих, он придает стабильность отношениям, поскольку со временем нивелирует угрозу применения меры государственного принуждения. В процессах по делам об административных правонарушениях ограничителем является срок давности привлечения к административной ответственности (статья 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях), после истечения которого исключается возможность назначения административного наказания. В отношениях по разрешению трудовых споров как непосредственно связанных с трудовыми отношениями в качестве ограничителя выступает срок обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора, который согласно части первой статьи 392 Трудового кодекса РФ составляет: — по спорам об увольнении — 1 месяц, исчисляемый со дня вручения работнику копии приказа об увольнении либо со дня выдачи трудовой книжки; — по иным спорам — 3 месяца со дня, когда работник узнал или должен был узнать о нарушении своего права. Конституционный Суд РФ не раз давал свою оценку срокам обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора, причем как в период действия КЗоТ РФ, так и после принятия Трудового кодекса РФ. По вопросу о соответствии Конституции РФ, ее статьям 45 и 46 норм, устанавливающих сроки обращения в суды за восстановлением нарушенных прав, Конституционный Суд РФ последовательно придерживается позиции, что установленные законодателем сроки обращения в суд не противоречат Конституции РФ и не препятствуют гражданину защищать свои права в судебном порядке; рассмотрение вопроса об установлении, изменении или отмене сроков обращения в суд относится к компетенции законодателя. В Определении от 20.12.2005 N 482-О, в котором рассматривался вопрос о соответствии Конституции РФ норм Трудового кодекса РФ, устанавливающих сроки обращения в суд, Конституционный Суд РФ указал, что часть первая статьи 392 Трудового кодекса РФ согласуется с положением статьи 37 (часть 4) Конституции РФ о признании права на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения. Предусмотренный ею для обращения в суд по делам об увольнении месячный срок направлен на быстрое и эффективное восстановление нарушенных прав работника, включая право на труд и право на защиту от безработицы, в случаях незаконного расторжения работодателем трудового договора. Своевременность обращения в суд зависит от волеизъявления работника. Установив именно месячный, а не более продолжительный срок для обращения в суд в случаях увольнения работника, законодатель учитывал как интересы работодателя, связанные с необходимостью укомплектовать штат работников, так и интересы нового работника, занявшего спорную должность и подлежащего увольнению в случае удовлетворения иска прежнего работника о восстановлении на работе (Определение от 20.12.2005 N 482-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Деминой Галины Семеновны на нарушение ее конституционных прав положениями части первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации и подпункта 1 пункта 2 статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»). Аналогичную оценку Конституционный Суд РФ давал и статье 211 ранее действовавшего КЗоТ РФ, определявшей сроки обращения в суд, отмечая, что установленные данной нормой сроки реализации права на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения (часть 4 статьи 37 Конституции РФ) являются более короткими по сравнению с общими сроками исковой давности, установленными гражданским законодательством Российской Федерации, что сделано с целью быстрого и эффективного восстановления нарушенных прав работника (Определение от 17.10.2001 N 193-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кувакина Леонида Ивановича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 211 КЗоТ Российской Федерации»), а также что данной статьей (ее частью третьей, предусматривавшей условия восстановления пропущенных сторонами сроков обращения в суд) в равной мере защищаются интересы работников и работодателей, поскольку обе стороны трудового спора заинтересованы в кратчайших сроках его рассмотрения: работник — с целью восстановления на прежней работе, а работодатель — для получения возможности принять на работу нового работника (Определение от 22.06.2000 N 168-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ОАО «Термотрон» на нарушение конституционных прав и свобод частью третьей статьи 211 Кодекса законов о труде Российской Федерации»). Отказывая в удовлетворении жалоб об отмене норм других актов, устанавливающих сроки обращения в суд, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что само по себе установление в законе срока для обращения в суд обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность правовых отношений (административных, иных публичных отношений, гражданских) (Определение от 18.11.2004 N 367-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограничен ной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», Определение от 12.07.2005 N 313-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Казьминой Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав частью четвертой статьи 112 и частью второй статьи 376 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»). Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание федерального законодателя на то, что, определяя в рамках своей компетенции сроки совершения юридически значимых действий (процессуальных, сроки обращения в суд, пр.), тот обязан учитывать необходимость обеспечения разумности устанавливаемых сроков. Однако по вопросу необходимости ограничения и определения срока обращения не в судебные, а в административные контрольно-надзорные органы такие рекомендации федеральному законодателю не давались. Во многом это объясняется глобальностью правовой задачи — для упорядочения деятельности органов, призванных защищать права граждан в Российской Федерации наряду с судами, федеральный законодатель должен найти разумный баланс между принципом правовой определенности, являющимся условием стабильности правоотношений, и правом граждан на защиту государством их прав и свобод вне зависимости от срока нарушения. Применительно к правосудию федеральный законодатель сумел найти такой баланс, установив сроки обращения в суд и предусмотрев механизмы восстановления указанных сроков, а также сроки принятия решений. А вот для деятельности административных органов такой баланс не был найден, впрочем, как следует из Концепции административной реформы, такая задача попросту не ставилась. Таким образом, в Российской Федерации сложилась ситуация, при которой право на судебную защиту, гарантированное Конституцией РФ, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года, реализуется с соблюдением порядка и сроков, определенных законодательными актами, а право на защиту прав в административном порядке — вне каких-либо временных ограничений. В основном административные органы при вынесении предписаний об устранении нарушений вне зависимости от того, сколько времени прошло с момента совершения нарушения до его обнаружения, ссылаются на статью 10 (пункт 1) Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (с изм. на 30.12.2006), из которой следует, что при выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности. Государственные инспекции труда помимо этого ссылаются на статьи 356 и 357 Трудового кодекса РФ, наделяющие их полномочиями и правами по требованию от работодателя устранения выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Тот факт, что нарушения законодательства зачастую выявляются за пределами сроков давности привлечения к юридической ответственности, чаще всего не принимается во внимание контрольно-надзорными органами. Предписание об устранении нарушения в большинстве случаев выдается до рассмотрения вопроса о привлечении нарушителя к административной ответственности и исключительно на основании акта, составленного по результатам мероприятий по контролю. В единичных случаях суды при обжаловании предписаний контрольно-надзорных органов указывают на недопустимость выдачи предписаний об устранении нарушений, выданных за пределами сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (2 месяца с момента совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении — со дня обнаружения правонарушения)): согласно пункту 6 части первой статьи 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях истечение срока давности привлечения к административной ответственности является безусловным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, а следовательно, безусловным обстоятельством, исключающим дальнейшее рассмотрение дела по существу (в том числе обсуждение вопросов о наличии или отсутствии события и состава правонарушения, виновности лица). Этой аргументацией рекомендуем воспользоваться и работодателям при обжаловании предписаний государственных инспекций труда, выданных за пределами срока давности привлечения к административной ответственности. Однако нужно признать, что в действительности государственная инспекция труда нормативно не ограничена какими-либо сроками для вынесения предписания об устранении нарушения трудового законодательства (восстановления нарушенных трудовых прав работника) и может выдать таковое и по истечении срока давности привлечения работодателя к административной ответственности. Таким образом, законодатель осознанно или нет, но создал еще одну предпосылку для превосходства государственной инспекции труда над судами: если защищать свои интересы в суде уволенный работник может только в течение месяца со дня увольнения, то в государственной инспекции труда — в течение сколь угодно длительного времени.
Порядок принятия государственной инспекцией труда решения о восстановлении на работе
Основным актом, которым должны руководствоваться сотрудники государственных инспекций труда, получив жалобу гражданина, является Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», действующий с ноября 2006 года. Как следует из его статьи 1, его нормами регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Иным федеральным законом, который предусматривает уточнение порядка рассмотрения обращений граждан государственными инспекциями труда, является Трудовой кодекс РФ. В части второй его статьи 357 содержится крайне важное положение, которое работодатель должен использовать для своей защиты. Оно заключается в том, что в случае обращения работника в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального трудового спора (в том числе суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению; исключение составляют случаи, когда по этому же обращению иск принят к рассмотрению судом или по которому имеется решение суда. Принятие государственной инспекцией труда решения по вопросу, который поставлен работником перед судом и по которому иск принят к рассмотрению или уже имеется решение суда, вне зависимости от его содержания (об отказе в иске без исследования иных фактических обстоятельств по делу или об отказе в удовлетворении (о частичном удовлетворении) исковых требований) означало бы, что должностное лицо административного органа принимает на себя функции по осуществлению правосудия или пересмотру судебных решений (надзору за правосудием). И первое, и второе недопустимо в силу Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, определяющих принципы осуществления правосудия в Российской Федерации: согласно части 1 статьи 118 Конституции РФ, части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. на 05.04.2005) правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; в силу части 1 статьи 6 названного Федерального конституционного закона вступившие в силу постановления федеральных судов, судов субъектов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц; судебный надзор за деятельностью судов в соответствии со статьей 126 Конституции РФ осуществляет исключительно Верховный Суд РФ. На практике государственные инспекторы до настоящего времени следуют вышеупомянутым Методическим указаниям о порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Рострудинспекцией за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, согласно которым: предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о труде и охране труда составляются в случаях, когда по данным нарушениям не имеется вступивших в законную силу решений соответствующих органов по рассмотрению трудовых споров, установленных действующим законодательством Российской Федерации (комиссий по трудовым спорам, судам); «в случаях выявления очевидных нарушений по фактам, находящимся на рассмотрении указанных органов, предписание, как правило, выдается»; «в спорных ситуациях предписание не выдается, но в случае убежденности в правоте работника ему оказывается содействие в рассмотрении его заявления в соответствующем органе по рассмотрению трудовых споров». В отсутствие требований к форме обращения гражданина в государственную инспекцию труда с жалобой на решение работодателя об увольнении и просьбой о восстановлении на работе государственные инспекторы труда в действительности не могут проверить, обращался ли работник по данному нарушению в суд. Регламентирующие их деятельность нормативные правовые акты не возлагают на государственных инспекторов труда обязанности обращаться в суды с соответствующими запросами для выяснения, обращался ли работник в суд, имеется ли решение суда по спору между работником и работодателем. Работники же, как правило, стараются не сообщать государственным инспекторам труда о том, что они обратились в суд, и тем более о том, что им было отказано в удовлетворении исковых требований (вне зависимости от причины отказа — по мотиву пропуска сроков или в связи с признанием увольнения правомерным). В большинстве случаев государственные инспекторы труда узнают об этом от работодателей в ходе проверок по заявлениям работников. Работодателю, которому известно о том, что работник обратился в суд и его исковое заявление принято к рассмотрению или что суд отказал в удовлетворении требований работника, рекомендуем в письменной форме проинформировать об этом факте государственного инспектора труда. В том случае, если, несмотря на решение суда об отказе в удовлетворении требований работника о восстановлении на работе, государственный инспектор труда вынесет предписание о восстановлении на работе (об отмене приказа об увольнении), в жалобе на последнее работодателю следует особо отметить, что государственному инспектору было известно о решении суда.
Проблемы обжалования решения государственной инспекции труда о восстановлении на работе
Вопрос о законности вынесения предписания об устранении нарушения, в том числе и в части сроков вынесения (после совершения правонарушения), соблюдения правил, установленных законодательством, может быть поставлен лицом, которому оно адресовано, перед вышестоящим административным органом или судом по правилам обжалования действий должностных лиц органов государственного контроля в соответствии с пунктом 1 статьи 13 вышеназванного Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Таким образом, работодатель, получивший предписание об отмене приказа об увольнении работника по истечении длительного периода времени или несмотря на имеющееся решение суда об отказе уволенному работнику в иске в связи с пропуском срока обращения в суд (то есть в нарушение части второй статьи 357 Трудового кодекса РФ), располагает возможностями защиты своих интересов в случае выдачи государственной инспекцией труда необоснованных предписаний о восстановлении работника. Необходимо отметить, что сроки обжалования предписаний государственных инспекторов труда в административном порядке не определены; временные ограничения установлены только на судебное обжалование — согласно части второй статьи 357 Трудового кодекса РФ предписание государственного инспектора может быть обжаловано работодателем в суд в течение 10 дней со дня его получения работодателем или его представителем. Поскольку в данном случае речь идет не о вынесении постановления по делу об административном правонарушении, а о выдаче предписания об устранении нарушения, не являющемся, как уже неоднократно отмечалось, административным наказанием, то нормы главы 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях для обжалования предписаний применить проблематично (данный Кодекс определяет процедуру обжалования сугубо постановлений по делам об административных правонарушениях). Следовательно, обращение работодателя в суд должно осуществляться по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ. Обратим внимание работодателей на то, что попытки оспаривания предписания государственной инспекции труда о восстановлении нарушенных трудовых прав в арбитражном суде с большой вероятностью приведут к пропуску сроков на обжалование — федеральные арбитражные суды последовательно указывают нижестоящим арбитражным судам на ошибочность принятия к производству заявлений о признании недействительными предписаний государственных инспекций труда об устранении нарушений трудового законодательства, поскольку в спорных правоотношениях организация выступает в качестве работодателя, выполняя в отношении нанятых ею работников функции и обязанности, предусмотренные трудовым законодательством, и, следовательно, решения государственных инспекций должны оцениваться как выданные не как субъекту предпринимательской и иной экономической деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как работодателю, участнику трудовых правоотношений, допустившему нарушение трудового законодательства. Поскольку арбитражному суду не подведомственны споры, вытекающие из трудовых правоотношений, то дела об оспаривании решений государственных инспекций труда на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. В постановлениях федеральных арбитражных судов также указывается, что организация вправе оспорить акты государственной инспекции труда в суд общей юрисдикции. Порядок оспаривания решений государственных органов, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего определен главами 23 и 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Именно их статьями должны руководствоваться работодатели при подаче заявлений о признании недействительными решений государственных инспекций труда, не являющихся постановлениями по делам об административных правонарушениях. Анализируя нормы, определяющие порядок вынесения, обжалования и исполнения предписаний государственной инспекции труда, нельзя не отметить расхождения между частью второй статьи 357 Трудового кодекса РФ и частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса РФ: первая устанавливает, что предписание государственного инспектора труда может быть обжаловано работодателем в суд в течение 10 дней со дня его получения работодателем или его представителем; вторая — что гражданин вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, которыми, по его мнению, нарушены его права и свободы, в течение 3 месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод (порядок, установленный главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, в которую включена статья 256, в соответствии со статьей 254 данного Кодекса распространяется и на организации). Несомненно, положение части второй статьи 357 Трудового кодекса РФ дисциплинирует работодателей, однако в действительности не согласуется с нормами процессуального законодательства. В соответствии с частью 1 статьи 3 Гражданского процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов. Трудовой кодекс РФ не относится к актам законодательства о гражданском судопроизводстве, а следовательно, не должен ограничивать право гражданина или юридического лица на судебную защиту путем установления меньших сроков для оспаривания решений государственных органов и их должностных лиц, в том числе и предписаний государственных инспекторов труда, чем те, которые установлены основным актом гражданско-процессуального законодательства. Несогласованность норм материального и процессуального права, определяющих сроки обращения в суд по одному и тому же вопросу, пока не получила должной юридической оценки (в комментариях к Трудовому кодексу РФ этот вопрос вообще не затрагивается). Представляется, что Пленум Верховного Суда РФ должен дать правовую оценку расхождениям между частью второй статьи 357 Трудового кодекса РФ и частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса РФ: если он придет к выводу о том, что содержащаяся в части второй статьи 357 Трудового кодекса РФ норма является специальной по отношению к части 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса РФ и направленной на скорейшее реагирование работодателя на вынесенное в его адрес предписание, то об этом должно быть сказано в одном из Кодексов. До внесения правовой ясности в указанный вопрос работодателям, имеющим намерение обжаловать предписания государственных инспекций труда в суде, следует стремиться к соблюдению 10-дневного срока. Этому же сроку рекомендуем следовать и при административном обжаловании предписания. Хотя справедливости ради нужно еще раз отметить, что ни Трудовой кодекс РФ, ни другие федеральные законы не определяют сроки административного обжалования предписаний государственной инспекции труда. Пробельность в правовом регулировании вопроса вынесения, обжалования и исполнения предписаний государственных инспекторов труда также не позволяет в полной мере решить и другие вопросы, в частности о том, приостанавливает ли подача жалобы на решение государственной инспекции труда сроки исполнения предписаний. Поскольку законодательство, определяющее порядок оспаривания решений государственных органов (не являющихся постановлениями по делу об административных правонарушениях), не дает однозначного ответа на вопрос о том, приостанавливается ли исполнение предписания государственного органа в случае его обжалования в административном порядке, работодателям можно порекомендовать избегать его (во всяком случае, до принятия соответствующих нормативных правовых актов или внесения дополнений в действующие) и непосредственно обращаться в суд. Последний наделен правом решать вопрос о приостановлении оспариваемого решения органа государственной власти, должностного лица, государственного служащего в соответствии с частью 4 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса РФ, в которой определено, что «суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда». При этом в заявлении суду следует пояснить причину обращения с просьбой о приостановлении исполнения предписания государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе — исполнение спорного предписания непосредственно затрагивает права работника, принятого на данную должность (рабочее место). В том случае, если работодатель решается на обжалование предписания государственного инспектора труда в административном порядке, в заявлении (жалобе) перед вышестоящим должностным лицом также рекомендуем поставить вопрос о приостановлении исполнения предписания до рассмотрения вопроса по существу, поскольку оно влечет увольнение работника. Еще раз обратим внимание на тот момент, что нормы статей главы 60 Трудового кодекса РФ неприменимы к государственной инспекции труда, поскольку определяют порядок рассмотрения и разрешения индивидуальных трудовых споров исключительно органами по рассмотрению индивидуальных трудовых споров — комиссиями по трудовым спорам и судами. Следовательно, нормы статьи 396 Трудового кодекса РФ, устанавливающей, что решение о восстановлении на работе незаконно уволенного работника, о восстановлении на прежней работе работника, незаконно переведенного на другую работу, подлежит немедленному исполнению, не являются теми нормами, которые вправе применять государственная инспекция труда. Если работодатель не предпринял активных действий по приостановлению исполнения предписания государственной инспекции труда в рамках процедуры обжалования, то он обязан исполнить его в указанный в предписании срок. В случае если предписание об устранении выявленного нарушения не будет исполнено в установленный срок, работодатель, а также его представители в соответствии со статьей 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» будут привлечены к ответственности в установленном законодательством порядке. Состав административного правонарушения, заключающегося в невыполнении предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), определен в статье 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Согласно части первой этой статьи невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на должностных лиц — от 1000 до 2000 рублей или дисквалификацию на срок до 3 лет; на юридических лиц — от 10000 до 20000 рублей. Дело о данном административном правонарушении рассматривается непосредственно судом. Поскольку юридически значимым обстоятельством привлечения к административной ответственности за данное административное правонарушение является законность предписания, суд наряду с выяснением обстоятельств невыполнения предписания будет исследовать и содержание предписания. Однако разочаруем работодателей, считающих, что лучше дождаться обращения государственной инспекции труда в суд с представлением о привлечении работодателя к ответственности по статье 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, чем самим предпринимать какие-либо действия по обжалованию выданного им предписания, — в суде обязательно будет поставлен вопрос, почему работодатель, не исполнивший предписание государственной инспекции по мотиву, что оно является незаконным, не предпринял действий по его обжалованию. Объяснение работодателя неисполнения незаконного, по его мнению, предписания государственной инспекции тем, что его исполнение привело бы к ограничению права на труд работника, занимающего должность (рабочее место) уволенного и восстанавливаемого работника, с большой вероятностью будет принято судом в том случае, если работодатель представит доказательства обжалования предписания государственной инспекции труда, и отклонено, если работодатель будет объяснять суду свою пассивность по обжалованию исключительно уверенностью в правильности данной им предписанию государственной инспекции труда правовой оценки. Работодателям также не стоит рассчитывать на то, что в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, на государственную инспекцию труда будет возложена обязанность доказывания законности своего предписания — положение статьи 11 (абзаца десятого) Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» применимо в производстве по обжалованию действий государственных органов, поскольку оно предусматривает, что должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. При рассмотрении дела о неисполнении необжалованного предписания государственной инспекции труда работодателю придется доказывать незаконность вынесенного в его отношении предписания. Таким образом, намеренно или нет, но законодатель создал механизм, который позволяет настойчивому работнику вернуть дело в суд за пределами установленных статьей 392 Трудового кодекса РФ сроков. Для этого ему достаточно обратиться в государственную инспекцию труда с соответствующим заявлением. Последняя же, вынеся соответствующее предписание и приняв меры по обеспечению его исполнения (в частности, инициировав производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях) или при его обжаловании работодателем этого предписания, может поставить суд перед необходимостью дать оценку принятому работодателем решению об увольнении через оценку законности предписания без учета сроков, прошедших с момента нарушения.
Резюме
Наделив государственную инспекцию труда правом принимать решение о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника, законодатель фактически определил ее как «резервный» орган по рассмотрению трудовых споров, который не связан никакими процессуальными нормами, правилами и сроками. На наш взгляд, такое решение причиняет ущерб авторитету правосудия, формирует негативные представления о правильности и компетентности принимаемых судом решений, принижает значение суда как высшей правосудной инстанции в системе органов государственной власти. Поскольку только суд, будучи органом правосудия, созданным для восстановления нарушенных прав и свобод, руководствуясь нормами материального и достаточно четкого процессуального права, может принять справедливое решение на основании полного исследования всех обстоятельств и с учетом последствий принимаемого решения для другого гражданина, правом восстанавливать работника на работе должен быть наделен исключительно этот юрисдикционный орган. Функции же государственных инспекций труда в случае поступления к ним обращений граждан с обжалованием решений работодателей об увольнении и просьбами о восстановлении на работе (!) должны быть сведены к оказанию правовой помощи указанным гражданам в части подготовки документов для обращения в суд и (или) самостоятельного обращения в суд с заявлением в защиту прав уволенного гражданина (однако при условии надлежащей регламентации процедуры такого обращения).
