(Кирилловых А. А.) («Журнал российского права», 2010, N 10)
О РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых Андрей Александрович — юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
В статье анализируются проблемы развития современного образовательного законодательства и деятельности высших учебных заведений, предлагаются пути совершенствования регулирования отдельных норм и правовых институтов, затрагивающих высшую школу.
On regulation of educational legal relations and higher school’s activity A. A. Kirillovykh
The article touches upon issues of development of current legislation on education and functioning of higher education institutions. Ways for improvement of several regulations and legal institutions regarding higher education are proposed.
Key words: education legislation, higher education, legal status, colleges by branch, state regulation, arrangement, consolidation, codification.
Современный виток развития образовательного законодательства связывается прежде всего с Федеральной программой развития образования <1>, предусматривающей создание социально направленной нормативной правовой базы в области образования. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р, предусматривалось приведение нормативно-правовой базы в сфере образования в соответствие с задачами ее модернизации; нормативно-правового обеспечения экономической самостоятельности учреждений образования. Эта работа ведется на фоне преобразований в системе государственной и общественной жизни, что требует адекватной правовой надстройки формирующихся общественных отношений. ——————————— <1> Утверждена Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ.
Трансформация правовой базы российского образования отражается в первую очередь на способах оформления и методах регулирования многофункциональной и объемной образовательной сферы в преломлении с реформированием отдельных институтов, посвященных субъектам образовательного процесса. Система высшего профессионального образования оказывается тесно связанной с этими движениями, которые, несомненно, затрагивают деятельность современной высшей школы. Специализация в массиве действующего законодательства влечет новый, социально-правовой формат регулирования образования. Все это в конечном счете определяет трансформацию социальной сущности вузов, сказывается на дальнейшем их развитии и представлении в концепции публичного положения. Закон и инструкция: соотношение сфер влияния. Федеральные органы исполнительной власти (Госкомвуз, Министерство общего и профессионального образования РФ, Министерство образования РФ), последовательно сменявшие друг друга, оставили большой «багаж» нормативной базы, регулирующей деятельность высшей школы. Сегодня нормативная база образования — это сотни нормативных актов и документов, которые изрядно усложняют правоприменительную практику, а также работу законодателя по правовой регламентации сферы образования. В значительной степени от такого положения дел страдает и система образовательных учреждений различного уровня, в том числе и вузов. Преобразования в государственном аппарате в рамках реформирования административной сферы, затронувшие органы государственной власти в системе образования, также способствуют негативным процессам. Сформированные в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» новые министерства, службы и агентства получили «разграниченные» полномочия в установленной сфере деятельности. Минобрнауки России принимается значительное число документов, часть из которых отнесены к нормативным правовым актам. Здесь можно упомянуть, например, порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, порядок подачи и рассмотрения апелляции <2>, Положение о медалях «За особые успехи в учении» <3>, Номенклатуру специальностей научных работников <4> и т. п. ——————————— <2> Утвержден Приказом Минобрнауки России от 3 марта 2009 г. N 70. <3> Утверждено Приказом Минобрнауки России от 9 января 2007 г. N 1. <4> Утверждена Приказом Минобрнауки России от 25 февраля 2009 г. N 59.
Хотя многие нормативные документы, которые, как следует из их содержания, охватывали деятельность всех образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности, в современной практике нормативное регулирование смещается в сторону регламентации системы вузов, бывших подведомственными Рособразованию. Образовательным учреждениям, находящимся в системе других органов исполнительной власти, для регулирования возникающих вопросов приходится довольствоваться многочисленными документами либо адаптировать под себя акты Рособразования. Другой сопутствующей проблемой является то, что принимаемые документы, направленные на преодоление имеющихся пробелов, каждый раз создают необходимые предпосылки для формирования «правового вакуума» в регулировании высшего образования. Весьма показательным примером может служить Постановление Госкомвуза от 31 мая 1995 г. N 4, регулирующее в Типовом положении деятельность общежитий вузов и отмененное Приказом Минобрнауки России от 1 июля 2009 г. N 234. «Компенсацией» этому нормативному документу явилось лишь письмо Рособразования от 27 июля 2007 г. N 1276/12-16 с Примерным положением о студенческом общежитии вузов и ссузов, подведомственных Федеральному агентству. Полагаем, что правовые документы, принимаемые в отношении подведомственных Рособразованию вузов, должны распространяться на всю систему образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя. До сих пор без ответа остается вопрос о юридической силе неотмененных и фактически продолжающих действовать нормативных актов РСФСР и СССР, регулирующих сферу образования. Статус нормативных актов образовательного законодательства, особенно советского периода, требует четкого определения, учитывая принимаемые в настоящий период документы по пересекающимся вопросам. Проблема образовательных нормативных актов государственных органов РСФСР и СССР часто приводится как пример общей проблемы правоприменения. И все это происходит на фоне нарастающего числа инструктивных документов по образованию государственных органов системы образования. Все акты инструктивного, разъяснительного характера должны быть приведены к единому знаменателю, следует обозначить их роль и статус в правовом массиве и нормативной иерархии. Необходимо принятие нормативного документа, определяющего статус актов образовательного законодательства, изданных не только в советский период, но и в 90-е гг. XX в., когда активно формировалась нормативная база современного образовательного права. Нормативная модель и специальные правовые инструменты. Понятие «образовательное законодательство» формирует скорее «собирательный образ» нормативной модели, представляющей собой систему различных по уровню в иерархии нормативных актов и документов различных органов государственной власти, так или иначе соприкасающихся с образованием. Несмотря на рецепцию кодификационного инструментария в существующих способах систематизации нормативного регулирования, правовое обеспечение деятельности высшей школы во многом строится на специализации правовых норм, что находит наглядное отражение в создании специальных статусных актов (законодательного уровня) об образовательных учреждениях. В этом стремлении законодателю подчас приходится искать компромисс, достижение которого в современных условиях сформированного правового массива довольно затруднительно. Полагаем, что как отдельный вид необходимо выделять законы о статусе субъектов в административной сфере не только публичных органов как обязательных ее элементов, но и всех иных лиц, которые так или иначе соприкасаются с деятельностью органов государственного управления, взаимодействуют с ними. В советский период в статусе образовательных учреждений выделялись группы полномочий, связанных не столько со спецификой конкретного вуза, сколько с ролью вузов в целом <5>. На соблюдении такого подхода конструировались образовательное законодательство и основные правовые документы, формирующие статус образовательных учреждений. ——————————— <5> См.: Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1986. С. 64.
При регулировании статуса современных образовательных организаций нормотворческая практика отходит от установленной советским законодателем традиции, примером чему служит ряд нормативных актов, в частности закрепление правового положения МГУ и СПбГУ в самостоятельном нормативном акте <6>, на фоне существующего комплексного образовательного законодательства, включающего элементы типового правового статуса для целой группы образовательных юридических лиц, в том числе высших учебных заведений. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете».
Таким образом, законодатель в очередной раз отказался от повышения статуса всего образовательного пространства высшей школы и концентрирует внимание на повышении престижа и обеспечении развития отдельных вузов. Локальное регулирование: интеграция и дифференциация. Государство признает принципы демократизма и автономии высшего образования, что позволяет самостоятельно регулировать высшим учебным заведениям большинство вопросов, в том числе академических, с учетом сложившихся традиций и корпоративной культуры образовательного учреждения. Поэтому организация образовательной деятельности конкретного вуза отличается известной спецификой, определенной прежде всего в уставе образовательного учреждения. Однако без внимания остается негосударственная высшая школа. Законодательство предлагает лишь использовать положения о статусе государственных вузов применительно к негосударственным учебным заведениям (вопросы организации управления в вузах и др.). Отмечается эпизодическое регулирование отдельных вопросов. Общий статус вуза конкретизируется в специальном и персональном статусе. В качестве его содержания выделяют организационно-правовую форму, вид и отраслевую принадлежность вуза, а также конкретизацию его правосубъектности в уставе. Усложнение структуры вузов, их диверсификация диктуют потребность в поиске более детального регулирования их правового статуса. Другая проблема в локальном регулировании высшей школы видится в отсутствии нормативных документов о внутренней структуре образовательного учреждения, представляющих собой необходимую типовую информацию. В связи с этим в современных условиях советский опыт формирования актов о высшей школе имел бы определенный успех. Типовые документы, например Положение о факультете высшего учебного заведения 1962 г. <7>, Положение о кафедрах высших учебных заведений СССР 1961 г. <8>, являются, пожалуй, главными источниками информации по основам организации основных линейных и функциональных подразделений вузов учебно-научной направленности в современный период. ——————————— <7> Утверждено Приказом Министерства высшего и среднего специального образования СССР от 15 июня 1962 г. N 233. <8> Утверждено Приказом Министерства высшего и среднего специального образования СССР от 30 октября 1961 г. N 302.
Образовательные правоотношения. Спецификой российского законодательства об образовании является регулирование не собственно образовательных отношений (которые, как мы полагаем, подлежат обособлению), а отношений по управлению образованием и его экономикой; оно представляет собой «пласт» административно-хозяйственного законодательства. Признавая административно-хозяйственный характер законодательства об образовании, отметим давно назревшую потребность разработки ряда специальных норм, посвященных правовому статусу обучающихся в рамках образовательного процесса. В зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, т. е. отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня. В научной литературе до сих пор нет единства мнений относительно природы правоотношений студентов и администрации вуза. Взаимосвязей много, и урегулировать все их многообразие, на наш взгляд, не представляется возможным. Однако ряд вопросов регламентации образовательной жизни, чаще всего встречающихся в практике любого обучающегося, регулируются на уровне нормативных документов. Отдельные контуры, основы таких взаимодействий все же могут быть оформлены в специальный правовой институт при систематизации законодательства. Пока же приходится констатировать фрагментарный характер, разбросанность норм, регулирующих взаимоотношения между вузом и обучающимся. Не получили также должного освещения деятельность вузов различной отраслевой принадлежности, их взаимоотношение с непосредственными учредителями и иными государственными органами исполнительной власти. В рамках Концепции модернизации системы управления вузами, при совершенствовании образовательного законодательства было бы целесообразно учесть ряд принципиальных, на наш взгляд, вопросов, регулирующих внешне — и внутриорганизационные стороны деятельности вузов. Юридическая техника и нормотворческая практика. В большинстве случаев образовательное законодательство, оставаясь в ряде его норм и институтов публичным правопорядком, испытывает на себе влияние несовершенства законодательной техники. Если следовать буквальному смыслу содержания нормы, избегая различных интерпретаций (узких или расширительных) конструктивных и связующих ее элементов, то, как нам представляется, надлежит более последовательно подойти к вопросу разработки отдельных понятий и обозначений. Особенно это касается правовых конструкций, определяющих элементы статуса образовательного учреждения. Причем, как ни странно, смешение понятий допускается в различных отраслях права, имеющих публичный характер. НК РФ введены в оборот понятия «образовательные организации», «учреждения образования», «учреждения высшего профессионального образования». В свою очередь, КоАП РФ оперирует такими категориями, как «образовательное учреждение» (п. 3 ст. 20.16, п. 3 ст. 21.4) и «образовательная организация» (ст. 5.57). Заметим, что образовательные законы как системообразующие акты обеспечения публичного порядка в образовании, по сравнению с названными выше законами, нуждаются в значительной корректировке. В подавляющем большинстве случаев Закон об образовании для регулирования образовательных отношений использует обозначение «образовательные учреждения». При этом такой термин законодателем применяется всякий раз, когда затрагиваются элементы статуса образовательного учреждения. Аналогичные проблемы мы встречаем и при обозначении юридических лиц в высшем образовании. Образовательное законодательство о вузах использует общее определение юридического лица, отражающее систему высшей школы: «государственные учреждения высшего профессионального образования» либо «высшее учебное заведение». Очевидно, что законодатель использует общее понятие «образовательное учреждение», распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы. Однако такое семантическое «тождество», на наш взгляд, недопустимо, поскольку постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов приводят к трудностям в правоприменении, усложняют процесс правореализации. Правоспособность в фокусе академической автономии. Переходный период российской экономики и практика отношений в сфере образования породили проблемы эффективности использования инструментов реализации социальных функций — использования государственной собственности. Прежде всего необходимо отметить, что основное место в ряду различных правоотношений в сфере высшего образования занимают экономические (имущественные) отношения. В управлении экономическими процессами активная роль принадлежит государству. В общем направленность реформ сводится к дальнейшей автономизации вузов в первую очередь через создание автономных учреждений как юридических лиц в социально-культурной сфере. Такие формы тем не менее сдерживаются административными барьерами, и на практике высшей школе приходится довольствоваться некими паллиативами имущественной и хозяйственной самостоятельности. Самостоятельность образовательного учреждения перетекает в плоскость расширения отдельных полномочий в рамках существующих организационно-правовых форм. Показательным примером является воспринятая академическим сообществом проблема реализации норм гражданского законодательства о хозяйственных полномочиях учреждений по созданию юридических лиц, обозначающая острую потребность формирования инновационной базы развития государства в виде малых предприятий в рамках бюджетных учреждений образования и науки. Расширение хозяйственных полномочий бюджетных учреждений, и особенно вузов, получивших вслед за правом выступать арендодателем имущества возможность учреждать юридические лица, говорит о дальнейшей адаптации хозяйственных механизмов стимулирования рыночных отношений в рамках образовательной и научной деятельности. По большому счету режим деятельности учреждений, имеющих в своем составе малые предприятия, в части хозяйственных полномочий напоминает «усеченный» режим автономного учреждения и выступает некой альтернативой его имущественному статусу. Систематизация законодательства: выбор альтернатив. В значительном числе современных публикаций признается необходимость систематизации законодательства об образовании. В то же время не решен вопрос о формах такой систематизации. Мнение о кодификации образовательного законодательства как наиболее традиционном и приемлемом способе обобщения нормативного материала является преобладающим в науке. Наряду с существующими формами систематизации особое место занимает консолидация законодательства, которая рассматривается учеными как подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу, в порядке их постоянной ревизии. При проведении такой работы законодатель должен учитывать предыдущий опыт развития права, его объективных форм, принципов становления нормативной базы и одновременно логику перспектив его развития, соотношения действующей правовой действительности с практикой ближайшего будущего. Не случайно ряд ученых отмечают, что в рамках образовательного права законодатель действует только под влиянием «ситуационной логики», что усиливает коллизионность законодательства с учетом подзаконного характера нормативно-правового массива <9>. ——————————— <9> См.: Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. N 1. С. 18.
В сфере образования, где уже давно ведутся разговоры об острой потребности систематизации законодательства, оформляющего ее, такая форма систематизации, как консолидация, остается без внимания в нормотворческой практике, что справедливо ставится в упрек законодателю <10>. ——————————— <10> См.: Козырин А. Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Ежегодник российского образовательного законодательства. Т. 3. Вып. 2. М., 2008. С. 5 — 30.
Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» являются системообразующими актами в образовательной сфере, представляющими «ось», вокруг которой вращаются многочисленные нормативные документы, зачастую инструктивного характера. Однако в большей степени указанные Законы служат «индикаторами» проблемных мест в правовой базе образования. Определенная «инвентаризация» именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах была бы весьма полезна. Такая работа на начальном этапе кодификации могла бы перерасти в упомянутых образовательных законах в самостоятельный раздел (главу), посвященный регулированию образовательных отношений. Соглашаясь с обоснованными претензиями ученых, можно сказать, что консолидация образовательных норм могла бы служить промежуточным этапом на пути к созданию полноценного кодифицированного акта в образовании. Консолидация, как представляется, позволяет объединить нормативный материал, а кодификация поможет его целенаправленно переработать. Между тем еще в советский период учеными отмечался обратный эффект систематизации, в любом случае не позволяющий достичь исчерпывающего законодательного регламентирования <11>. Такое мнение, хоть и отчасти, разделяет Е. А. Суханов, который создание новой отрасли образовательного права называет научно необоснованным <12>. ——————————— <11> См.: Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. С. 88 — 89. <12> См.: Научные труды Российской академии наук. 2006. Т. 2. Вып. 2. С. 763.
Создание кодекса должно быть обосновано более вескими аргументами, чем одна лишь специфика образовательной отрасли. Кроме того, в противовес здравому смыслу (судя по количеству принимаемых нормативных актов) определяется современная законотворческая практика, что подтверждает критика тотального законодательного регулирования <13>. Увлечение нормотворчеством, по справедливому утверждению Ю. А. Тихомирова, дает основания усомниться в эффективности деятельности законодателя и порождает серьезные проблемы в различных областях, в том числе и в сфере управления <14>. ——————————— <13> См.: Экштайн К. Основные права и свободы: Учеб. пособие. М., 2004. С. 27 — 33. <14> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007.
Система законодательства как множество взаимосвязанных элементов формируется по мере развития политико-правовой общественной жизни. Как представляется, упомянутый Кодекс об образовании, варианты которого уже предлагались, должен учесть просчеты современного законодательства. Однако «прописку» в нормативной базе данный законодательный акт может получить только после его положительной оценки широкой общественностью и в образовательных кругах, как и все нормативные акты, касающиеся социальной сферы и требующие предварительной правовой «экспертизы». Приведение в систему норм образовательного законодательства создаст ту стадию становления правовой основы, на которой возможно принципиально иное правовое регулирование. Дальнейшее развитие образовательного права должно идти по пути «специализации» норм отраслевых актов, «разделения труда» в области нормативного регулирования. Определенным «компромиссом» в решении вопроса о перспективах переработки образовательного права может служить проект нового Закона «Об образовании», комплексного правового акта, который определит дальнейшие шаги законодателя в регулировании образовательных правоотношений и деятельности высшей школы.
Библиографический список
Голубицкий В. М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1986. Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. Козырин А. Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2008. Т. 3. Вып. 2. Научные труды Российской академии наук. 2006. Т. 2. Вып. N 2. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. Экштайн К. Основные права и свободы: Учеб. пособие. М., 2004. Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. N 1.
