(Кирилловых А. А.) («Законодательство и экономика», 2010, N 6)
РАЗВИТИЕ НОРМ О СТАТУСЕ ВУЗОВ И ПРОБЛЕМЫ ИХ ОТРАЖЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Автор представленной статьи — преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал), юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии А. А. Кирилловых исследует проблемы нормативного регулирования деятельности высшей школы в современных условиях, предлагает нормативные решения, направленные на дальнейшее отражение принципов унификации некоторых элементов правового статуса вузов с учетом работы по систематизации образовательных правоотношений.
Регулирование статуса высших учебных заведений предполагает упорядочение многообразных и различных по объему и характеру взаимоотношений, в совокупности определяющих правовое положение вузов в системе образования. Нормативные новеллы основных образовательных актов (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <1> (далее — Закон об образовании) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <2> (далее — Закон о высшем образовании)) направлены на решение уже возникших проблем и порой не учитывают перспективы развития образовательного права. Систематизация нормативной базы выступает ответом на вызовы современного нормотворчества, но ее представление должно иметь логически стройный вариант. Несмотря на попытки разработки различных институтов образовательного права, одной из ключевых, на наш взгляд, остается проблема разработки понятия высшего учебного заведения как субъекта права, его места и роли в системе управления образованием. ——————————— <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 150. <2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
Практика нормотворчества в сфере образования знает не один пример поспешных нормативных решений, количество которых неуклонно возрастает. Здесь нельзя не упомянуть попытку законодателя «обогатить» представления о статусе вузов в проекте Закона «Об университетах» (внесен на рассмотрение Государственной Думы в 2003 г.). В названном законопроекте под формой высшего учебного заведения предлагалось понимать государственные и негосударственные университеты как «научно-образовательные некоммерческие организации» (ст. 8), т. е. при определении формы авторы законопроекта не раскрыли ее содержание. Критикуя такие действия законодателя, справедливости ради отметим, что на уровне нормативных актов уже давно требовалось закрепить возможные правовые конструкции подобных юридических лиц в сфере образования. В перспективе было бы оправданно определить общее понятие высшего учебного заведения. Приведем ряд аргументов в подтверждение нашей позиции. Существующие законы и подзаконные нормативные акты не предполагают подробное раскрытие статуса образовательного учреждения. Закон РФ «Об образовании» содержит общие подходы к пониманию образовательных учреждений вообще. Специальный закон о высшем образовании, регулирующий вопросы высшей школы, имеет цель комплексного нормативного правового акта и без определения четкой отраслевой специфики исключает возможность даже путем внесения отдельных изменений и дополнений решить проблему административной (публичной) правоспособности вузов. Кроме того, без внимания остается негосударственная высшая школа. Пока законодательство предлагает лишь использовать положения о статусе государственных вузов применительно к негосударственным (организация управления в вузах и т. п.) <3>. Отмечается эпизодическое регулирование отдельных вопросов. ——————————— <3> В литературе предлагается разработка и принятие законов «О негосударственных высших учебных заведениях» или «О негосударственном секторе в высшем образовании», что является попыткой ответа на вопрос о месте негосударственной высшей школы в действующем законодательстве и о государственных интересах в этой системе.
Здесь отметим, что образовательное законодательство строится по принципу сохранения своей конструктивно-нормативной основы за счет фрагментарного технического дополнения норм (например, о негосударственных образовательных учреждениях). В то же время в системе правового регулирования образовательной и научной деятельности вузов отмечается инкорпорация формализованных правил и обычаев делового оборота <4>, которая ранее значительно преобладала при осуществлении упорядочения правовой эмпирики <5>. ——————————— <4> Бердашкевич А. П. Правовые проблемы финансового обеспечения государственной политики в области образовательной и научной деятельности высших учебных заведений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов. 2002. С. 10. <5> См.: Зипунникова Н. Н. Систематизация законодательства об образовании и науке в Российской империи (официальные сборники) // Юридическое образование и наука. 2007. N 4.
Позитивные изменения в правовых актах нередко сопровождаются и негативными моментами. В этой связи рассредоточенность образовательных норм по различным актам российского законодательства, относящимся к самым разным его отраслям, также видится в числе проблем современного образовательного права. Исследование административно-правового статуса вуза обнаруживает отсутствие единого нормативного акта, регулирующего деятельность высших учебных заведений. Обратной стороной существующей нормотворческой практики является то, что многие вопросы управления в высших учебных заведениях остаются неурегулированными, а элементы правового статуса вузов являются предметом регулирования документов различного уровня, представленных в системе нормативных актов и зачастую имеющих подзаконный, инструктивный характер. В литературе справедливо отмечается, что спецификой российского законодательства об образовании является регулирование не собственно образовательных отношений (которые, как мы полагаем, подлежат отдельному выделению и обособлению), а отношений по управлению образованием и его экономикой, оно представляет собой пласт административно-хозяйственного законодательства <6>. ——————————— <6> См.: Козырин А. Н. Школа и современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Реформы и право. 2009. N 1.
Не будем отрицать: значение административного и экономического факторов в сфере образования достаточно высоко. Признавая административно-хозяйственный характер законодательства об образовании, отметим давно назревшую потребность разработки ряда специальных норм, посвященных правовому статусу обучающихся в рамках образовательного процесса. В литературе и доктрине до сих пор нет единства мнений относительно природы взаимосвязей студентов и администрации вуза. Их весьма много, и урегулировать все их многообразие, на наш взгляд, не представляется возможным. Однако контуры таких взаимодействий все же могут быть оформлены в специальный правовой институт в рамках систематизации законодательства. Пока же приходится констатировать фрагментарный характер, разбросанность норм, регулирующих взаимоотношения между вузом и обучающимся. Не получили также должного нормативного закрепления вопросы деятельности вузов различной отраслевой принадлежности, их взаимоотношений с непосредственными учредителями и иными государственными органами исполнительной власти. В значительном числе современных публикаций признается необходимость систематизации законодательства об образовании. В то же время однозначно не решен вопрос о формах такой систематизации. Мнение о кодификации образовательного законодательства, как наиболее традиционном и приемлемом способе обобщения нормативного материала, является преобладающим в науке. Как нам представляется, Кодекс об образовании (Образовательный кодекс), варианты которого уже предлагались, должен учесть недостатки современного законодательства. Однако «прописку» в нормативной базе данный законодательный акт может получить только после получения положительной оценки широкой общественности и в образовательных кругах, как, собственно, и все остальные нормативные акты, касающиеся социальной сферы (к каковой, несомненно, относится образование). Однако даже при принятии Образовательного кодекса (Кодекса об образовании) законодатель не сможет, на наш взгляд, выделить образовательное право в самостоятельную отрасль, равно как решить вопрос о предмете и методе регулирования образовательных отношений. В подтверждение своих доводов отметим, что в образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов, увеличение числа которых определяется высокой его динамикой, что, на наш взгляд, вызывает существенные сложности для законодателя, впрочем, как и для правоприменителя. А стабильность нормативного акта является лучшим подтверждением использования правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики. Не отрицая потребность сферы образования в кодифицированном источнике, не видится объективных предпосылок для создания в ближайшее время полноценного акта, способного, по крайней мере, обеспечить стабильность регулирования именно образовательных отношений. Другим аргументом высокой подвижности нормативных актов являются многочисленные корректировки образовательных законов, которые весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но содержания правовых норм, процесс совершенствования которых, вероятно, завершится еще не скоро. Сложность системы административного законодательства объясняется спецификой ее социальной функции, многослойностью государственно-управленческих отношений и большого числа исполнительно-распорядительных органов <7>. ——————————— <7> Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 130.
Образовательное законодательство, оставаясь в большей мере частью административного законодательства, должно содержать административно-правовые конструкции, способные эффективно решать вопросы регулирования деятельности вузов. В литературе отмечается проблема юридической техники нормативных актов <8>. Правильная пропорция норм закона во многом гарантирует эффективность его действия. И, напротив, нарушение ее, произвольная комбинация норм (например, увеличение отсылочных норм в ущерб нормам конкретно-регулирующего действия) снижают эффективность закона в целом <9>. ——————————— <8> См., например: Керимов Д. А. Культура и техника нормотворчества. М., 1999; Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. <9> Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука, 1982.
По мнению А. Н. Козырина, «акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой — учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами» <10>. ——————————— <10> См.: Козырин А. Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4.
В свое время Ю. А. Тихомиров признавал функцию регулирования статуса субъектов за предметно-тематическими законами <11>, выделяя при этом специальные законы (в которых реализуются задачи, функции, полномочия, взаимоотношения органов государства) и законы, в которых содержатся нормы об управлении в данной области общественных отношений, о компетенции соответствующих органов <12>. ——————————— <11> Тихомиров Ю. А. Закон, стимулы, экономика. М.: Юридическая литература, 1989. С. 58, 59. <12> Тихомиров Ю. А. Теория закона. С. 207.
В целом следует признать правомерность подобных выводов, которые и сегодня должны определять направления законотворческой деятельности. Представляется, что необходимо выделять как отдельный вид законы о статусе субъектов в административной сфере не только публичных органов как обязательных ее элементов, но и всех иных лиц, которые так или иначе соприкасаются с деятельностью органов государственного управления, взаимодействуют с ними. При этом, на наш взгляд, оптимальное регулирование административно-правового статуса образовательных юридических лиц предполагает в отдельном законе комплексное решение вопросов не только их прав, обязанностей, компетенции и ответственности, но и взаимодействия с публичными структурами — органами управления. В рамках концепции модернизации системы управления высшими учебными заведениями при совершенствовании образовательного законодательства было бы целесообразно учесть ряд принципиальных, на наш взгляд, вопросов, регулирующих внешние и внутриорганизационные стороны деятельности вузов. Не претендуя на выдвижение тезиса о принятии отдельного закона, комплексно отражающего вопросы деятельности вузов <13>, полагаем возможным разработку и принятие с включением в структуру действующего Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» отдельной главы «Основы государственного регулирования деятельности высших учебных заведений», в которой следует определить: ——————————— <13> Таковым, на наш взгляд, мог бы выступить Модельный закон «О высших учебных заведениях в Российской Федерации», отражающий в себе накопленный опыт правового обеспечения деятельности высшей школы.
— порядок создания, реорганизации и ликвидации органами исполнительной власти высших учебных заведений; — правовые основы взаимоотношений между высшими учебными заведениями и органами исполнительной власти, в ведении которых они находятся или которые координируют их образовательную и научную деятельность; — основные права и обязанности бюджетных и внебюджетных высших учебных заведений по отношению к органам исполнительной власти, осуществляющим управление в области высшего профессионального образования. Кроме того, целесообразна, на наш взгляд, разработка регулирования образовательно-управленческих отношений, нормы о которых могут найти закрепление в самостоятельной главе «Основы организации управления в высшем учебном заведении», раскрывающей в своих положениях: — формирование органов управления вуза; — компетенцию органов управления вуза; — основы взаимоотношений между администрацией высшего учебного заведения и его сотрудниками; — основы взаимоотношений между администрацией высшего учебного заведения и обучающимися в нем лицами (студентами, курсантами, слушателями, аспирантами, адъюнктами). Такое предложение не выходит за пределы работы по систематизации норм и значительно обогатило бы наше представление о правовом статусе высшего учебного заведения в действующем образовательном законодательстве. Необходимо, на наш взгляд, обратить внимание на вопросы регулирования деятельности вузов, которые тесным образом пересекаются с ее (деятельности — А. К.) легализацией. К числу неотъемлемых для высшей школы элементов формирования правосубъектности в публичной сфере можно отнести процедуры лицензирования и государственной аккредитации. В этом аспекте на первый план выходят вопросы нормативного обеспечения порядка указанных процедур, функций органов, осуществляющих лицензирование и государственную аккредитацию вузов. Деятельность лицензирующего органа предлагается определять в рамках административно-регулятивной процедуры как лицензионно-разрешительное производство, под которым понимается деятельность компетентных административных органов, связанная с предоставлением права юридическим лицам на совершение специальных юридически значимых действий посредством выдачи этим лицам специальных разрешений (лицензий) <14>. ——————————— <14> См.: Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России: Проблемы правового регулирования: Монография. М.: Издательская группа «Юрист», 2004. С. 186.
Общие принципы и условия лицензирования устанавливаются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <15>. Вместе с тем образовательная деятельность не подпадает под сферу действия указанного Закона, поскольку в данном случае лицензирование определяется иными подходами и особенностями деятельности образовательных организаций. ——————————— <15> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.
Регулирование лицензирования образовательной деятельности, на наш взгляд, должно осуществляться в рамках закона, прежде всего в соответствии с указанным Федеральным законом (о лицензировании отдельных видов деятельности), путем адаптации норм которого следует отразить особенности лицензионных процедур для сферы образования. Однако при слабо организованной вертикали исполнительной власти реальный и своевременный контроль за надлежащим выполнением органами исполнительной власти субъектов Федерации закрепленных за ними федеральным законом полномочий (их части) практически невозможен, поскольку переданные полномочия рассматриваются как «собственные» полномочия этих органов, установленные федеральным законом. С другой стороны, как уже отмечалось в литературе, делегирование полномочий по контролю соблюдения вузами лицензионных требований и условий профильным органам субъектов Федерации, может повлечь необъективный подход к образовательным учреждениям различных организационно-правовых форм (например, в отношении негосударственных вузов) <16>. ——————————— <16> Как полагают исследователи, возможные нарушения здесь могут быть связаны с тем, что председателями попечительских советов многих государственных вузов выступают руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации. См.: Рекрут О. А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 204.
Не секрет, что в своей деятельности вузы во многом воспринимают политику региональных властей, которые могут оказывать поддержку тому или иному образовательному учреждению, при этом нарушая требования федерального законодательства. В условиях попыток децентрализации — передачи отдельных полномочий в рамках компетенции федеральных органов на уровень субъекта происходит потеря управленческих связей между субъектом и объектом управления. Некоторые ученые уже указывали на необходимость определенной подчиненности и контроля между отраслевыми органами управления различного уровня по общему предмету их деятельности <17>. ——————————— <17> Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. С. 27, 28.
Модернизация деятельности контролирующих органов связывается с обеспечением гарантий прав обучающихся на региональном уровне и с оценкой деятельности подконтрольных этим органам образовательных учреждений. Одним из поступательных шагов в этой сфере является передача с 1 января 2009 г. полномочий по контролю и надзору в сфере образования и науки сформированным региональным службам и структурным подразделениям, которые осуществляют эту деятельность по отношению к образовательным учреждениям регионального и муниципального подчинения. Было бы полезно, на наш взгляд, распространить полномочия этих региональных управлений и на высшие учебные заведения федерального подчинения. Касаясь вопросов правового положения вузов, нельзя обойти стороной сложившуюся практику легализации их деятельности, которая закрепляется в их государственном статусе. Согласно пункту 3 Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений (утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 г. N 522) <18> целью государственной аккредитации образовательного учреждения является установление его государственного статуса (типа, вида, категории), соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательных учреждений федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям. ——————————— <18> СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. II). Ст. 3520.
Государственный аккредитационный статус указывается в наименовании вуза. Однако действующий порядок государственной аккредитации образовательных учреждений не содержит правил об установлении государственного статуса вновь создаваемому вузу, определение которого осуществляется, по сути, при первой государственной аккредитации на стадии итоговой аттестации обучающихся (п. 12 Положения о государственной аккредитации). Отметим также, что государственный аккредитационный статус является стержнем построения системы высших учебных заведений, поскольку определяет правосубъектную характеристику конкретного вуза. Вместе с тем обязательная дифференциация критериев установления статуса применяется лишь к государственной системе высшего образования, где определение статуса является обязательным для образовательных учреждений, поскольку определяет характер дальнейших взаимоотношений собственника-учредителя и подведомственной учебной организации. Для негосударственных вузов такое правило отсутствует — для них процедура аккредитации является добровольной. Представляется, что такая ситуация допускает возможность различных злоупотреблений, и законодательство изначально содержало дефект механизма легализации образовательных организаций. Такое положение нарушает законодательно установленные принципы определения статуса вуза, ряд гарантий для обучающихся (например, отсутствие указанного статуса лишает студентов ряда льгот <19>, права на получение документов об образовании). ——————————— <19> В отношении сохранения отдельных гарантий за негосударственными образовательными учреждениями, в частности предоставления обучающимся отсрочки от призыва на военную службу, Верховный Суд РФ в своем Определении от 11 ноября 1997 г. указал как о способе соблюдения конституционного принципа установления федеральных государственных стандартов, поддержания различных форм образования и самообразования, введении государственной аккредитации. Обучающиеся негосударственных образовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию, имеют право на получение льгот, установленных законодательством Российской Федерации для обучающихся государственных и муниципальных образовательных учреждений. Далее Суд отмечает: «Это положение Закона не может быть истолковано иначе как предоставляющее право на отсрочку от призыва на военную службу обучающимся только тех негосударственных образовательных учреждений, которые прошли государственную аккредитацию».
На наш взгляд, необходимо законодательно определить обязательность прохождения процедуры государственной аккредитации для всех вузов, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя. Нелишним в связи с этим представляется внесение изменений в Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и дополнение пункта 1 Положения текстом следующего содержания: «Процедуру государственной аккредитации в обязательном порядке проходят образовательные учреждения и научные организации, на которые распространяется действие настоящего Положения». Кроме того, для соблюдения принципов деятельности вузов было бы целесообразным пункт 25 Положения о государственной аккредитации дополнить текстом следующего содержания: «В целях определения государственного статуса создаваемого образовательного учреждения уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (аккредитационный орган субъекта Российской Федерации) до процедуры его государственной регистрации в установленном порядке выдает учредителям образовательного учреждения заключение о государственном статусе образовательного учреждения для закрепления его в наименовании и учредительных документах». В связи с этим также возможно дополнить пункт 6 ст. 9 Закона о высшем образовании нормой о том, что учредитель в наименовании создаваемого высшего учебного заведения указывает статус не выше института. Изложенные предложения, конечно, не решают проблем соблюдения всех принципов деятельности вузов. Эти вопросы, как нам представляется, перетекают в плоскость понятия высшего учебного заведения, предложенного в Законе о высшем образовании. Напомним, что в соответствии со статьей 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования. Обозначенное нами легальное определение вуза, которое предложено в образовательном законодательстве, содержит указание на обязательное наличие лицензии у такого учреждения. Следовательно, законодатель не придает значения наличию (отсутствию) государственной аккредитации как квалифицирующему и идентифицирующему признаку статуса высшего учебного заведения в общей массе действующих юридических лиц. Это, на наш взгляд, является упущением законодателя и требует скорейшего решения вопросов разработки элементов статуса вузов, отражающего перспективы его развития. Впоследствии требуется корректировка легального определения высшего учебного заведения, связанная прежде всего с закреплением в законодательстве в числе характеристик учреждения как вуза наличия у него государственной аккредитации в качестве неотъемлемого элемента его статуса. Ведя речь о качестве образования, необходимо обратить внимание на институциональную особенность развития вузов, предоставляющих образовательные услуги также через сеть обособленных подразделений. Нередко наличие у некоторых вузов разветвленной региональной структуры создает проблемы в регулировании их деятельности, проведении контрольных мероприятий, и способствуют этому, как ни странно, нормы гражданского и образовательного законодательства. Многие вузы имеют обособленные подразделения, расположенные в том же или в ином населенном пункте и сами определяют статус данной структуры. Причем указанные подразделения действуют без лицензии или на основании лицензии образовательного учреждения. Вместе с тем отсутствие у данного подразделения статуса филиала может повлечь ликвидацию соответствующего структурного подразделения. Каким образом определить, является ли то или иное подразделение вуза его филиалом? В соответствии со статьей 55 ГК РФ филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне его местонахождения и осуществляющее все или часть его функций. Филиал юридического лица должен быть указан в его учредительных документах. Это установление, с одной стороны, можно трактовать как право юридического лица определить структурное подразделение, отвечающее известным признакам как филиал, а с другой — как обязанность организации осуществить соответствующие действия по внесению изменений в Устав. Вместе с тем следует руководствоваться императивным предписанием пункта 3 ст. 8 Закона о высшем образовании об установлении статуса филиала «обособленному подразделению», расположенному в «ином населенном пункте». В этом случае у «обособленного образования» предполагается наличие отдельной лицензии. Отсюда следует, что филиалы, отвечая признаку «обособленной структуры», должны отдельно проходить регистрацию (по месту своего нахождения — фактическому адресу) и лицензирование. Тем не менее сделаем вывод, что самостоятельными функциями юридического лица филиал не обладает, оставаясь его составной частью. Поэтому деятельность филиала — это деятельность создавшего его юридического лица. Как предусмотрено абзацем девятым п. 3 ст. 8 Закона о высшем образовании показатели деятельности филиалов высших учебных заведений учитываются при их государственной аккредитации, что устанавливает не только отсутствие самостоятельной «юридической личности» филиала в образовательной сфере, но и организационно-академическое единство вуза и филиала. В составе вуза филиалы проходят не только государственную аккредитацию, но и лицензирование. В последнем случае соответствие показателей деятельности филиалов установленным требованиям подтверждается внесением соответствующей записи в лицензию вуза. На наш взгляд, пункт 1 ст. 38 Закона об образовании, предусматривающий осуществление плановой проверки не более одного раза в два года в отношении одного образовательного учреждения или его филиала, ограничивает возможность контролирующих органов обеспечивать систематический и полноценный контроль за соблюдением образовательным учреждением установленных правил и норм. Указанная норма Закона исключает, например, контрольные мероприятия в отношении образовательного учреждения, если в рассматриваемом периоде проверкой охвачена только деятельность филиала. В результате контроль образовательной деятельности самого образовательного учреждения может быть проведен в значительно более поздний период, учитывая наличие у большинства вузов разветвленной сети филиалов. Следует учесть, что филиал — это структурное подразделение юридического лица, которое является частью образовательного учреждения. Поэтому плановые проверки образовательных учреждений должны включать в себя контроль деятельности и их обособленных подразделений. В связи с чем предлагается из текста нормы абзаца второго ст. 38 Закона об образовании слова «или его филиала» исключить. Сознательно отходя от исследования всех юридических тонкостей и проблем отражения в правовой материи образовательного законодательства статуса вузов, полагаем необходимым коснуться вопросов управления в высших учебных заведениях. Выше мы указывали на теоретические перспективы разработки обособления вопросов управления в образовательном учреждении с учетом их многоаспектного характера. Не отступая от своих предложений, считаем разумным определить некоторые проблемы управления в нормативных положениях действующего законодательства, которые в содержательной и технической части, как нам кажется, требуют восприятия современных тенденций в развитии высшей школы и структуре ее управления. В образовательном законодательстве так и не была решена проблема адекватного их определения в нормах об управлении образовательным юридическим лицом, несмотря на имеющиеся в литературе <20> попытки обратить на это внимание законодателя. ——————————— <20> См.: Рекрут О. А. Указ. соч.
Законодательство об образовании (как общее, так и специальное) регулирует отдельные стороны управления образовательными учреждениями. Нормативное закрепление принципов реализации управления вузами во многом определяет содержание полномочий и взаимоотношений вуза с иными субъектами управленческой деятельности. При этом важным является определение основных начал «директивных» установок в законодательстве об образовании. Согласно статье 35 Закона об образовании и статье 12 Закона о высшем образовании, управление государственным и муниципальным образов ательным учреждением строится на принципах единоначалия и самоуправления, а в отношении высших учебных заведений — единоначалия и коллегиальности. Следует обратить внимание на терминологические неточности двух законов, которые получают развитие в практических аспектах организации деятельности вузов. Как следует из Закона об образовании, формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и т. д. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Принцип единоначалия предполагает, что во главе образовательного учреждения стоит его руководитель — прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор), непосредственно осуществляющий функции управляющего органа. Однако формы самоуправления проявляются через коллективные принципы организации управления, которые Закон о высшем образовании понимает как принцип «коллегиальности», а Закон об образовании — как принцип «самоуправления». Очевидно, что это два разных понятия. Например, статья 36 Закона об образовании, регламентируя управление негосударственным образовательным учреждением, в качестве непосредственного органа управления негосударственного образовательного учреждения понимает попечительский совет, который ст. 35 определяет как форму самоуправления. Это связано с тем, что исполнительный орган негосударственного образовательного учреждения может быть как единоличным, так и коллегиальным. Безусловно, в этом случае данный орган не может рассматриваться, как форма самоуправления, поскольку представляет коллегиальный орган управления учреждения. Одновременно и Закон о высшем образовании под коллегиальным органом управления и формой самоуправления понимает ученый совет высшего учебного заведения. Поэтому, на наш взгляд, необходимо внести изменения в соответствующие нормы обоих Законов и установить понятие «коллегиальной формы самоуправления». В большинстве случаев образовательное законодательство, оставаясь в ряде его норм и институтов публичным правопорядком, испытывает на себе влияние несовершенства законодательной техники. Если следовать буквальному смыслу содержания нормы, избегая различных интерпретаций (узких или расширительных) конструктивных и связующих ее элементов, то, как нам представляется, надлежит более последовательно подойти к вопросу разработки отдельных понятий и обозначений. Особенно это касается правовых конструкций, определяющих элементы статуса образовательного учреждения. Причем, как ни странно, «смешение» понятий допускается в различных отраслях права, имеющих публичный характер. Налоговым кодексом РФ 2000 г. (часть вторая) <21> введены в оборот понятия «образовательные организации», «учреждения образования», «учреждения высшего профессионального образования». В свою очередь, Кодекс об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) <22> в своих охранительных институтах оперирует категориями «образовательное учреждение» (п. 3 ст. 20.16, п. 3 ст. 21.4) и «образовательная организация» (ст. 5.57 — ответственность за нарушение прав и свобод обучающихся и воспитанников (вводится в действие с 1 декабря 2009 г.), ст. 20.20). ——————————— <21> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340. <22> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.
Заметим, что образовательные законы в этой части нуждаются в значительной корректировке. В подавляющем большинстве случаев Закон об образовании для регулирования образовательных отношений использует обозначение «образовательные учреждения». Из 58 статей Закона этот термин употребляется в 47, и всегда в нормах, которые затрагивают элементы статуса образовательного учреждения. И только статья 11.1 «Государственные и негосударственные образовательные организации» Закона об образовании вводит техническую норму о статусе негосударственных организаций в образовании, распространяя на них режим положений образовательного Закона. В то же время в пункте 5 ст. 12, статьях 36, 46 Закона речь идет уже о негосударственном образовательном учреждении. Нельзя не упомянуть статью 52.2 Закона, где снова использован термин «образовательная организация». Очевидно, что законодатель использует общее понятие «образовательное учреждение», распространяя его для целей образовательного законодательства на все юридические лица образовательной сферы. Такое семантическое «тождество», на наш взгляд, недопустимо, поскольку постоянные нестыковки в нормах образовательных законов и иных нормативных актов приводят к трудностям в правоприменении. Было бы предпочтительным отойти от традиционного для образовательного законодательства понятия «образовательное учреждение» или «учреждение образования» к понятию «образовательная организация» как к более общей форме обозначения таких юридических лиц, к тому же наглядно отражающей стремление законодателя к унификации юридических терминов. Не видится серьезных препятствий для решений возникшей проблемы путем использования расширительного, обобщающего понятия, с учетом объективных предпосылок к увеличению видов и форм юридических лиц в сфере образования. Следовательно, требуется также разработка понятия «образовательная организация», с учетом достаточно широкого представления о такой категории в действующем законодательстве. Аналогичные проблемы мы встречаем и в обозначении юридических лиц в высшем образовании. Образовательное законодательство о вузах использует общее определение юридического лица, отражающего систему высшей школы — «государственные учреждения высшего профессионального образования» (п. 2 ст. 3 Закона) либо «высшее учебное заведение». Более правильно, на наш взгляд, использование понятия «высшее учебное заведение» как обобщающего, традиционного и устоявшегося в классификации юридических лиц образовательной сферы по типам и видам. Однако и определять высшее учебное заведение следует через общее понятие «организация», как имеющее все необходимые элементы юридического лица. Основываясь на высказанных доводах, попытаемся уточнить ряд принципиальных моментов в управлении вузом в действующих правовых конструкциях образовательного законодательства. Статья 12 Закона о высшем образовании предусматривает основы регламентации управления в государственных и муниципальных вузах. Вместе с тем в отношении негосударственных вузов специальное законодательство не устанавливает отдельных правил, организация и формы управления такими негосударственными образовательными учреждениями определены в статье 36 Закона об образовании. В соответствии с указанной нормой руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем <23>. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственного образовательного учреждения, а также процедура назначения или выборов руководителя определяются учредителем по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе. Однако негосударственные вузы используют такую же, как и у государственных, систему управления: ректор, ректорат, ученый совет и т. п. Поэтому следует закрепить единый подход к порядку определения организационных структур высших учебных заведений, с учетом особенностей негосударственной высшей школы. ——————————— <23> Видимо, законодатель заимствовал механизм управления образовательным учреждением из правовых конструкций гражданского законодательства (ГК РФ), где непосредственное управление учреждением осуществляет его собственник (учредитель).
Кроме того, статья 36 Закона «Управление негосударственным образовательным учреждением» объективно не соответствует дефиниции понятия «учреждение», поскольку ограничивает круг регулируемых организационно-правовых форм вузов. Негосударственные вузы могут быть созданы в формах, предусмотренных Законом о некоммерческих организациях. Поэтому, на наш взгляд, название ст. 36 Закона об образовании может быть определено как «Управление негосударственными образовательными организациями». Соответственно и содержание указанной нормы, в части определения органов управления вузом, должно соответствовать органам управления некоммерческой организации конкретного вида. Вместе с тем попечительский совет для негосударственных вузов, действующих на началах самоокупаемости, является необходимой структурой. Его наличие в качестве органа управления вполне логично в вузах независимо от организационно-правовой формы. На наш взгляд, целесообразно статью 36 Закона об образовании изложить в следующей редакции: «Статья 36. Управление негосударственными образовательными организациями. 1. Управление негосударственной образовательной организацией осуществляет учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Непосредственное руководство осуществляет заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) соответствующей образовательной организации. Иные органы управления негосударственной образовательной организации формируются в соответствии с требованиями Закона о некоммерческих организациях, иными федеральными законами и уставом образовательной организации. 2. Полномочия органов управления и схема внутреннего управления негосударственной образовательной организации фиксируются в уставе негосударственной образовательной организации». Определение особенностей управления негосударственными вузами возможно, в первую очередь, через закрепление основ регулирования отношений управления в общей норме, а также в специальном его закреплении путем внесения дополнений в Закон о высшем образовании. Представляется, следует дополнить содержание ст. 12 указанного Закона — управление высшим учебным заведением в части вопросов управления высшими учебными заведениями отдельной статьей 12.1 «Управление негосударственным высшим учебным заведением», содержание которой может выглядеть следующим образом: «1. Управление негосударственным высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом такого высшего учебного заведения. Руководство негосударственным высшим учебным заведением осуществляет ректор и попечительский совет. 2. В отношении негосударственных высших учебных заведений положения статьи 12 Закона применяются в части, не противоречащей законодательству и положениям части 1 настоящей статьи». Тем самым будет установлено и технически закреплено распространение норм закона об управлении вузами на негосударственный сектор в высшем образовании, с установлением определенных изъятий в порядке их применения. Предложенные разработки, как нам кажется, имели бы определенный успех в части развития институтов организации самоуправления в вузах, а также дальнейшего развития образовательных отношений.
Библиография
Бердашкевич А. П. Правовые проблемы финансового обеспечения государственной политики в области образовательной и научной деятельности высших учебных заведений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. Зипунникова Н. Н. Систематизация законодательства об образовании и науке в Российской империи (официальные сборники) // Юридическое образование и наука. 2007. N 4. Керимов Д. А. Культура и техника нормотворчества. М., 1999. Козырин А. Н. Современные контуры образовательного права // Закон. 2007. N 4. Козырин А. Н. Школа и современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Реформы и право. 2009. N 1. Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов: Изд-во СГАП, 2002. Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России: Проблемы правового регулирования: Монография. М.: Издательская группа «Юрист», 2004. Рекрут О. А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. Тихомиров Ю. А. Закон, стимулы, экономика. М.: Юридическая литература, 1989. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: Наука, 1982. Юсупов В. А. Теория административного права. М, 1985.
