СООТНОШЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
С. В. КАЧУШКИН
Качушкин Сергей Валерьевич — слушатель кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации не содержится однозначного ответа на вопрос, в чьем ведении находится сфера нормативного правового регулирования государственной гражданской службы. До принятия Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» многие ученые <1> считали, что государственную службу можно отнести к подотраслям административного законодательства, а значит, к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Некоторые специалисты обоснованно полагали, что этот вопрос не имеет однозначного толкования <2>. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А., Ноздрачев А. Ф., Хангельдыев Б. Б. и др. Концепция развития административного и административно-процессуального законодательства // Концепция развития российского законодательства (Издание третье, переработанное и дополненное). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. С. 63. <2> Козбаненко В. А. Формирование законодательства о государственной службе Российской Федерации (опыт правового обеспечения организации и реформирования государственной службы 1989 — 2002 гг.) // Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М.: Издательство «Весь мир», 2003. С. 232.
По сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ введен новый термин «государственная гражданская служба», который отражает и введение нового института государственной гражданской службы в законодательную практику. В Конституции Российской Федерации не содержится такого понятия, как «государственная гражданская служба». В соответствии с частью 1 статьи 2 названного Закона государственная гражданская служба является одним из видов «государственной службы», а потому является частным понятием по отношению к понятию «государственная служба», которая в соответствии с пунктом «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Если буквально следовать положению только статьи 71 Конституции Российской Федерации, то введение в конституционно-правовую практику нового вида государственной службы не имеет под собой оснований. Однако такое утверждение имело бы неоспоримый характер, если бы в пункте «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации не было бы употреблено ключевое прилагательное при понятии «государственная служба» — «федеральная» («федеральная государственная служба»). Использование этого прилагательного указывает на то, что существует и другой вид государственной службы — «государственная служба субъектов Российской Федерации». Такое заключение выводится из наличия в Конституции Российской Федерации таких понятий, как «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти», «федеральная государственная собственность», «федеральный бюджет», и др. в совокупном их рассмотрении с положениями статьи 10 и статьи 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающими, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (принцип разделения властей «по горизонтали») и на двух уровнях «по вертикали» — государственную власть Российской Федерации и государственную власть субъектов Российской Федерации. Таким образом, путем логического анализа положений Конституции Российской Федерации можно прийти к выводу о том, что Конституцией Российской Федерации предусматривается подразделение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Что же касается содержания каждого из понятий государственной службы, то оно может быть выведено из содержания предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К федеральной государственной службе должны быть отнесены все виды (типы, формы и т. д.) государственной службы, которые обеспечивают реализацию вопросов, входящих в перечень вопросов исключительного ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) и в перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). К государственной службе субъектов Российской Федерации должны быть отнесены виды (типы, формы и т. д.) государственной службы, которые обеспечивают реализацию вопросов, входящих в перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72), а также вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73). Очевидно, что нормативное правовое регулирование вопросов федеральной государственной службы является исключительным полномочием Российской Федерации, государственной службы субъектов Российской Федерации, обеспечивающей реализацию вопросов, входящих в перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72), — совместным полномочием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственной службы субъектов Российской Федерации, обеспечивающей реализацию вопросов, входящих в перечень вопросов исключительного ведения субъектов Российской Федерации (статья 73), — исключительным полномочием субъектов Российской Федерации. Несмотря на логическую непротиворечивость предлагаемых заключений с формально-юридической точки зрения, они не могут служить обоснованием допустимости расширения федеральным законом перечня вопросов совместного ведения, содержащихся в статье 72 Конституции Российской Федерации, как это сделано в части 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В части 4 статьи 2 этого Закона указывается, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации. Такое толкование могло бы быть допустимым, как на это справедливо указывают исследователи <3>, если бы правовое регулирование государственной гражданской службы осуществлялось в рамках административного и трудового права. В то же время положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ нормативное правовое регулирование государственной гражданской службы выведено из предмета регулирования трудового права. В статье 73 указанного Закона устанавливается, что законодательство Российской Федерации, содержащее нормы трудового права, применяется к отношениям, связанным с государственной гражданской службой в части, не урегулированной Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ. В отличие от Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ и Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ в Федеральном законе от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривалось, что на государственных служащих распространялось действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ. ——————————— <3> Миронов В. П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 1(45). С. 18.
Косвенно нормативное правовое регулирование государственной гражданской службы выведено и из предмета регулирования административного права, поскольку в статье 74 указанного Федерального закона специально оговорено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе применяются постольку, поскольку они не противоречат этому Федеральному закону. В этой же статье устанавливается в том числе и приоритет норм этого Федерального закона по отношению к нормам федеральных законов, содержащих положения о государственной гражданской службе. Таким образом, несмотря на то что в федеральном законодательстве о государственной службе нормативное правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оно выведено из системы и административного, и трудового права. Не случайно многие исследователи <4> считают актуальным формирование новой отрасли законодательства — служебного права. Однако некоторые специалисты полагают, что нормативное правовое регулирование сферы отношений государственной гражданской службы является исключительным полномочием Российской Федерации, а «наличие в Российской Федерации законодательства о «государственной» службе субъекта Российской Федерации» теоретически не обосновано и является «проявлением непонимания исторического места и сущности государственной службы» <5>. ——————————— <4> Старилов Ю. Н. Служебное право: Учеб. М.: БЕК, 1996; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2003. <5> Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А. А. Демина. М.: Книгодел, 2005. С. 18.
Разрешение рассмотренных законодательных противоречий возможно путем внесения поправок в федеральное законодательство, предусматривающих отнесение государственной гражданской службы Российской Федерации к сфере регулирования административного и трудового права. Наиболее корректным было бы решение об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации. Вне зависимости от такого толкования наилучшим выходом явилось бы внесение дополнений в соответствующие статьи Конституции Российской Федерации по вопросам установления статуса государственной службы. Проблемы конституционно-правового характера приводили и приводят к противоречиям в федеральном законодательстве, характеризующимся отсутствием четкой иерархии в нормативном правовом регулировании вопросов государственной гражданской службы, а также к сложностям однозначного разграничения полномочий органов государственной власти в этой сфере. В статье 5 Федерального закона от 31 июля 2004 года N 79-ФЗ предусмотрено, что вопросы государственной гражданской службы регулируются не только федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, но и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и нормативными правовыми актами государственных органов. На основании положений части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами субъектами Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации <6>. ——————————— <6> Отдельные аспекты подзаконного регулирования вопросов государственной гражданской службы рассматриваются также Мироновым В. П. См.: Миронов В. П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. N 1(45). С. 18.
Ни в Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, ни в Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, в отличие от многих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не установлена иерархия нормативных правовых актов, и в частности такие нормы, имеющие принципиальное значение для субъектов Российской Федерации, как соотношение положений законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов государственных органов. Примечательно, что в статье 3 Федерального закона от 5 декабря 2005 года N 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества», устанавливающей правовые основы государственной службы российского казачества, употреблена еще более неопределенная формулировка. К правовой основе государственной службы российского казачества отнесены: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 5 декабря 2005 года N 154-ФЗ, другие федеральные законы, а также и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. В части 1 статьи 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ к законодательству Российской Федерации о государственной службе были также отнесены нормативные правовые акты Российской Федерации. В настоящее время в законодательстве отсутствует однозначно установленный перечень нормативных правовых актов Российской Федерации. К нормативным правовым актам, безусловно, должны быть отнесены федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Такой вывод можно сделать из анализа Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам правомочности регулирования общественных отношений, составляющих предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иными, помимо приведенных выше, федеральными нормативными правовыми актами изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционным Судом Российской Федерации признана принципиально правомерной возможность издания федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое правомочие, как установлено Конституционным Судом Российской Федерации, не является нарушением части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. Обратим внимание, что Конституционным Судом Российской Федерации признана правомерной возможность издания федеральных нормативных правовых актов без анализа вопроса о составе этих нормативных правовых актов и тем более установления их иерархии. Очевидно, что установление их иерархии входит в полномочия федерального законодателя. Обратимся к практике установления иерархии нормативных правовых актов в федеральных законах, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В Налоговом кодексе Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ в систему налогового законодательства включены только федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (статья 1). В соответствии с частью 5 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и пределах, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. С учетом положений части 4 статьи 5 о праве Правительства Российской Федерации издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение Жилищного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации и положений части 3 этой же статьи о том, что указы Президента Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить Жилищному кодексу Российской Федерации и федеральным законам, можно сделать вывод о том, что издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в сфере регулирования жилищных отношений не только строго регламентировано Жилищным кодексом Российской Федерации, но и вопросы, по которым могут издаваться такие нормативные правовые акты, должны указываться в федеральном законе. Аналогичная структура норм, устанавливающих соотношение нормативных правовых актов, входящих в состав отраслевого законодательства, используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ. Земельным кодексом Российской Федерации от 25 декабря 2001 года N 136-ФЗ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не включены в состав земельного законодательства. В абзаце пятнадцатом статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ прямо установлено, что законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу Российской Федерации и федеральным законам, а в абзаце четырнадцатом — что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны противоречить Трудовому кодексу Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации. Несмотря на различные способы юридико-технического изложения, большинство федеральных законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержит нормы о системе отраслевого законодательства и иерархии его нормативных правовых актов. Отсутствие подобных норм в Федеральном законе от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ способно привести к существенному увеличению и без того весьма значительного объема подзаконного регулирования. Необходимо также обратить внимание, что в систему законодательства о государственной гражданской службе включены и нормативные правовые акты государственных органов (пункт 7 части 1 статьи 5 Федерального закона о государственной гражданской службе). Перечня этих нормативных правовых актов в Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ не содержится. Однако из сопоставления абз. третьего и пятого части 1 статьи 1, абз. второго части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, в которых устанавливается понятие «государственные органы» применительно к законодательству о государственной службе, к нормативным правовым актам государственных органов относятся: нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов и нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации. При таком толковании в перечень нормативных правовых актов государственных органов (пункт 9 части 1 статьи 5) должны быть включены и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые уже содержатся в пункте 7 части 1 этой же статьи 5. Таким образом, Федеральный закон о государственной гражданской службе нуждается в установлении более четкой иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной гражданской службы.
