НАУЧНО-ЭКСПЕРТНОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
В. В. АСТАНИН
Астанин В. В., доктор юридических наук, проректор РПА Минюста России.
В статье рассматриваются исторические, политические, методические, организационные и сравнительно-правовые аспекты нового для современной российской правовой системы вида юридической деятельности — мониторинга правоприменения в контексте противодействия коррупции.
The article views the historical, political, methodological, organizational and comparative legal aspects of new for modern Russian legal system kind of legal activity — monitoring of the law enforcement in anticorruption area.
Исследованные закономерности противодействия коррупции в России в самые разные исторические периоды <1> свидетельствуют о том, что каждому виду антикоррупционных инициатив (вековые исчисления позволяют определять государственные меры по борьбе с коррупцией вне зависимости от времени их продолжения именно так) соответствует свой способ их сопровождения. Если это кампания (понимаемая как совокупность мер, проводимых для достижения какой-либо важной цели, как правило, для снижения степени неблагоприятного явления) <2>, то ее проведение, часто недолгосрочное, основывается исключительно на законодательных и политико-организационных компонентах. В том случае, если это государственная политика, то вышеуказанные компоненты становятся не исключительными, а обеспечительными, представленными в определенных звеньях: политико-организационный компонент — научно-экспертное сопровождение — совершенствование (корректировка) законодательства и правоприменения. Научно-экспертное сопровождение в данной цепи государственной антикоррупционной политики становится главным компасом ее проведения, поскольку основывается на наблюдении, анализе и оценке состояния дел в сфере противодействия коррупции. ——————————— <1> См. подробнее: Астанин В. В. Борьба с коррупцией в России XVI — XX веков: диалектика системного подхода. М., 2003. <2> В большинстве словарей даются схожие определения. Например, «кампания» (от франц. campagne — поход) — специально организованная на определенный период работа, деятельность по проведению в жизнь важных очередных общественно-политических, хозяйственных или культурных мероприятий // БСЭ. Третье издание.
В ретроспективе примером государственно-политического научно-экспертного сопровождения борьбы с коррупцией в истории России является работа учрежденного в 1825 году при общем собрании Санкт-петербургских департаментов Сената особого комитета по истреблению лихоимства и лиходательства <3>. Двухгодичная деятельность комитета, основанная на тщательном анализе практики правоприменения, задала долгосрочный импульс реализации системы мер противодействия коррупции на последующие пятьдесят лет. ——————————— <3> Там же. С. 14 — 16.
В современный период научно-экспертное сопровождение государственной политики противодействия коррупции выступает насущной потребностью. Российской Федерации, как и другим государствам, участвующим в международных антикоррупционных конвенциях, приходится периодически заниматься составлением обзоров и отчетов о состоянии дел в сфере противодействия коррупции. Как представляется, такая работа должна быть основана на целом ряде инструментов мониторинга правоприменения, как то: развернутом анализе статистической информации; проведении конкретно-социологических опросов экспертов из числа правоохранителей (потому как они находятся на переднем крае борьбы с коррупцией и наиболее точно осведомлены об издержках практики); на использовании научной доктрины; изучении правоприменительных актов. Мониторинг правоприменения по своим целям не является для российской правовой системы новым видом юридической деятельности, если принять во внимание, что он представляет собой государственно-правовой механизм обеспечения качества установленных правоотношений, основанный на корректировке действующего законодательства. История развития законодательства в России, особенно в так называемый «указной» период, имеет немало примеров многократных правотворческих решений, успешно корректировавших правовое содержание одного и того же вида общественных отношений на протяжении столетий <4>. ——————————— <4> В этой связи примечательно позитивная оценка указного права как особого политико-правового явления, выполняющего роль первичного правового регулятора общественных отношений. См., например: Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10.
Действенность государственно-правового механизма корректировки законодательства базировалась не только на мудрости и рассудке законодателя. История показывает, что законодатель, который следуя философии Канта о чистом разуме, пренебрегает познанием социальных потребностей в законе, а затем информацией о практике его действия, в конечном счете, порождает беззаконие. Развитие российской правовой действительности основывалось на арсенале методов: наблюдениях, а также на анализе и оценке информации социального блока о потребностях в законе, его справедливом качестве, на изучении поступавших сигналов от лиц, участвующих в правоприменительном процессе о нетерпимых его издержках. До оформления свода законов Российской империи, начатого в 1830-е годы, такие подходы были легко исполнимы, не выражались письменно и были предметом сознательного восприятия законодателя. Между тем формирование системности законодательства, развитие сфер правоприменения потребовало иной композиции, которая помогает наблюдать, анализировать и оценивать правоприменение. Нужно сказать, что в современной России такая композиция не утрачена в теории, хотя и обделяется практическим вниманием. Более того, многие национальные правовые системы переняли ее. Отправным стержнем мониторинга является пояснительная записка к законопроекту, в которой определяется его необходимость, цели и задачи, содержание ожидаемых и требуемых изменений общественных отношений. В отдельных странах континентальной системы права до сих пор практикуется непременный стандарт требований, предъявляемых к результатам мониторинга качества правоприменения — они должны соотноситься с обоснованием, которое послужило основанием принятия закона. Такая практика существует в Германии, Нидерландах, Финляндии. В каждом государстве используются разные методические инструменты и техника мониторинга правоприменения. Единого набора методов нет — перечень их диспозитивен, а принцип заимствования малопригоден, поскольку неодинаковы цивилизационные, политические, социальные (ментальные), экономические и, конечно, правовые сферы, на которые распространяется мониторинг. Относительно вопросов содержания основ мониторинга правоприменения в России можно констатировать, что они только формируются. Данное обстоятельство оправдывает поиск и обсуждение не только методов мониторинга правоприменения, но и определение механизмов их реализации, что в конечном счете и составляет суть обеспечения мониторинга. Итак, в настоящее время предлагаются, а в отдельных научных учреждениях уже применяются пилотные методики мониторинга правоприменения <5>, которые не вызывают разногласий относительно необходимости их использования. В понятийном выражении многие методы имеют разное обозначение, которое не меняет их сути. В этой связи определение того или иного метода лучше давать в детальном комментировании. ——————————— <5> См., например: Методические рекомендации по организации и проведению правового мониторинга. М.: Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», 2010.
Конкретно-социологический метод исследования в виде опроса экспертов предполагает опору на общественное мнение, а также на оценки правоприменителей относительно состояния сферы мониторинга. Сочетание обыденного и профессионального сознания в данном случае приобретает особое значение для получения достоверных выводов. Статистика мнений и оценок в данном случае создает существенные предпосылки повышения результативности правового регулирования тех или иных общественных отношений. Исполняет роль определенного оперативного лакмуса на недостатки, которые требуется устранить. Однако здесь возникает череда вопросов, требующих разрешения, а именно кто выступает заказчиком исследования, а также исполнителем на разных его стадиях — при разработке анкет, при проведении опроса, при обработке полученных результатов? Очевидной в данном случае может выступать идея, что заказчиком исследования (а равно составителем технического задания на его проведение) должен выступать орган государственной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию в сфере правоотношений, подвергаемых мониторингу. Исполнителем метода опроса при этом могли бы выступать социологические службы либо научно-исследовательские учреждения, на условиях выполнения конкурсных НИР в рамках государственного заказа, который объявляется заинтересованным органом государственной власти. Безусловно, при этом необходимо отдавать отчет относительно финансирования подобного рода мероприятий. Другим конкретно-социологическим средством исследования эффективности закона и практики его реализации, правда, ограниченным к применению относительно всех возможных сфер правоотношений, является статистический метод. Порог ограничения использования этого метода в мониторинге правоприменения может быть снят посредством разработки предметных форм статистической отчетности, которых сейчас, во-первых, недостаточно много, а, во-вторых, содержание таких статистических форм редко отвечает предмету мониторинга. Позитивным выступает пример по введению в 2008 году специальной формы ведомственной прокурорской статистической отчетности о состоянии работы в сфере противодействия коррупции. Такая форма статистики была разработана в контексте задач, которые были определены в Национальном плане противодействия коррупции в редакции 2008 года. Из арсенала социологии на вооружение мониторинга правоприменения может быть взят метод контент-анализа, суть которого состоит в изучении тематических материалов СМИ. Производимый анализ позволяет отражать тенденции и качественные показатели процессов правоприменения. Реализация этого метода требует использования информационно-технологических систем, позволяющих делать выборку текстовой информации по заданным критериям поиска. Такие системы есть, хотя их нельзя признать публичными, но их применение оправданно в условиях масштабности территории нашей страны и множественности источников информации. При этом важнейшим критерием выборки информации должен служить официальный характер их опубликования. Метод обобщения правоприменительной практики выступает стержневым компонентом мониторинга, хотя может и не отражать объективных закономерностей познания об объекте оценки и анализа. По мнению специалистов в области оснований политико-правовых исследований, обработка эмпирических материалов (в данном случае правоприменительных актов, судебных решений) часто сопровождается субъективизмом <6>. Риски проявления субъективизма возникают только в тех случаях, когда сбор, анализ и обобщение правоприменительной практики ведет исключительно орган государственной власти, который осуществляет юрисдикционные функции в сфере правоотношений, подвергаемых мониторингу. Такие риски могут быть исключены при разделении функций сбора, анализа и обобщения информации о состоянии правоприменительной практики. В данном случае оправданным будет являться подход, при котором сбор информации о правоприменительной практике осуществляет орган государственной власти, уполномоченный реализовывать государственную политику в сфере правоотношений, подвергаемых мониторингу. В случае, когда законодательное регулирование общественных отношений носит комплексный характер и охватывает множество сфер, необходимо обеспечить не только участие всех органов, полномочия которых прикосновенны к этим сферам, но и на четкое распределение задач мониторинга между ними, решить вопросы координации их деятельности по сбору информации. При этом к обработке собранного эмпирического материала целесообразно привлекать внешних, сторонних субъектов — отраслевых экспертов на условиях аутсорсинга или конкурсных процедур. ——————————— <6> Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. С. 23.
Научный метод или метод использования научно-практических исследований, основанный на восприятии результатов познания объективных закономерностей явлений, прогнозирования их качества, также следует признать необходимым элементом мониторинга правоприменения. Необходимо осознавать, что качественное использование любого из перечисленных основных методов мониторинга правоприменения зависит от того, каким принципам реализации они подчинены. Такие принципы можно условно разделить на организационные и обязательные. Их может быть много, но важно выделить непременные. К разряду организационного можно отнести принцип планового или внепланового основания проведения мониторинга. Этот принцип позволяет умеренно распределить силы и средства субъектов мониторинга, отделять главное от второстепенного. Тем более что охватить необъятное не представляется возможным, если учитывать множественность сфер правоотношений и громоздкий массив нормативных правовых актов (исчисляемый в сотнях тысяч) их регулирующих. При этом действующими являются более 50 тысяч соответствующих актов бывших СССР и РСФСР <7>. ——————————— <7> Загородников С. Н., Шмелев А. А. Основа информационного обеспечения правовых исследований. Выпуск 1. М., 2005. С. 4.
Принцип финансового обеспечения мониторинга правоприменения является прикладным, но требует регламентации процедур и стоимостных значений, которые предстоит еще разрабатывать. Обязательными следовало бы считать принцип информационной открытости, который позволял бы обнародовать результаты мониторинга, делать их публично доступными, и ответственности субъектов осуществляющих мониторинг за его достоверность и объективность. Может быть, суть описанных подходов и средств методического обеспечения мониторинга правоприменения не дает полной картины, отражающей систему будущей его концепции. Между тем даже скромное представление о такой системе позволяет ориентировать ученых и практиков, представляющих все ветви государственной власти на разработку такого качества мониторинга правоприменения, которое будет полезным и, что немаловажно, используемым инструментом в деятельности государственных органов. Между тем важным является решение вопроса об определении головного органа власти, который не только определяет правила и показатели проведения мониторинга правоприменения, но и использует его результаты в целях своевременной корректировки законодательства, повышения его качества и эффективности применения. Организационный потенциал, методическую и профессиональную готовность в обеспечении практических основ организации и проведения мониторинга правоприменения, по крайней мере в отношении отраслевого вида (который осуществляется для получения информации о применении нормативных правовых актов в определенной сфере правового регулирования), можно рассматривать, например, в рамках компетенции Минюста России. Для того чтобы получить наиболее достоверные данные, нужно использовать методы мониторинга в комплексе. Если это требование нарушается, если за единственную основу берутся, например, только данные конкретно-социологических опросов или часть статистики, то результаты получаются фрагментарными и недостоверными. Недопустимо, если такие результаты используются для формирования общественного мнения, и рискованно, если на них опираются официальные инстанции. Прозвучавшие соображения относительно необходимости научно-экспертного сопровождения противодействия коррупции на основе мониторинга не искусственные. В условиях продолжающегося мирового финансового кризиса инвесторы, финансово-промышленные группы, банковские учреждения, кредитные организации, вне зависимости от страны их нахождения, запрашивают друг у друга информацию относительно количественных показателей состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне. В условиях отсутствия национальных систем антикоррупционного мониторинга, подготовленного пула национальных экспертов, которые могли бы производить такую работу, оценщики-инвесторы обращаются к данным известной всем всемирной организации — Трансперенси Интернэшнл, которая имеет собственные барометры замеров. Однако не для всех стран расположение в рейтинге складывается благополучно, часто многие из них оказываются уязвимы в оценках этой организации, и оказываются из года в год «подвешенными» на одном уровне индекса восприятия коррупции. Российские научное экспертное сообщество обращает на это внимание и в своих научных работах критично оценивает производимые Трансперенси Интернэшнл оценки. Можно отмечать очевидные и даже закономерные дефекты в исследованиях указанной организации (разная частота исследований; ограниченная выборка респондентов — среди которых встречается потенциально виктимная группа респондентов; методика опроса — когда во главу угла ставится статистика обывательского мнения, но не профессионального; часто вопросы не нацелены на получение данных, которые связаны с выяснением проблем применения конкретных антикоррупционных мер). Вопросы анкеты бывают и некорректными с позиции используемых категорий оценочного характера. Примечательно, что в начале 2010 года группа Макфолла-Суркова, занятая вопросами преодоления стереотипов в отношении Российской Федерации и США, приглашала на свое заседание руководство Трансперенси Интернэшнл, которое призналось в несовершенстве методологических подходов к производимым оценкам в отношении России. В частности, отмечалось, что рейтинги составлялись без учета мнения российских экспертов, поэтому результат во многом зависел от общего отношения зарубежных аналитиков к России. Полагаю, что в ближайшей перспективе, сложившаяся монополия на производство всемирных оценок состояния дел в сфере противодействия коррупции, может исчезнуть в результате появления альтернативных по отношению друг к другу и авторитетных механизмов обзора исполнения международных конвенций и межгосударственных соглашений, которые проводятся ГРЕКО, УНП ООН, ОЭСР. Однако нужно признать, что научно-экспертное обеспечение деятельности этих организаций должны быть подкреплено формированием профессиональной компетенции экспертов национальных. В региональном формате антикоррупционный мониторинг актуален для государств — участников СНГ. Нужно отметить объективные предпосылки к разработке регионального формата мониторинга. Национальные системы противодействия коррупции в большинстве стран СНГ схожи в силу исторической совместимости. Наши государства имеют общую ментальность правоприменения, политические, социально-экономические характеристики систем противодействию коррупции. Принимая все это во внимание, нужно между тем учитывать необходимость научного и учебного обеспечения такой сложной сферы, как противодействие коррупции. И здесь на первый план выдвигается несколько аспектов совместной работы: — разработка профессиональных стандартов, а также повышение квалификации аналитиков и экспертов в сфере противодействия коррупции (здесь можно использовать опыт экспертов, занятых противодействием отмыванию доходов); — проведение совместных прикладных нацеленных на практику научных исследований, результаты которых опираются на анализ и оценку наилучших практик борьбы с коррупцией и будут полезны в многостороннем формате; — в формировании правовой библиотеки, в создании методологии национальных систем антикоррупционного мониторинга, результаты которого могут использоваться не только для формирования обзоров исполнения требований международных антикоррупционных конвенций, но и работать во благо национальной системы противодействия коррупции.
