(Киселев Ф. Н.) («Административное право и процесс», 2011, N 5)
О СИСТЕМАТИЗАЦИИ ПРОЦЕДУР АДМИНИСТРАТИВНОГО САНКЦИОНИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
Ф. Н. КИСЕЛЕВ
Киселев Федор Николаевич, аспирант Вятского государственного гуманитарного университета.
В статье раскрываются особенности содержания разрешительного, удостоверительного и регистрационного методов обеспечения безопасности посредством ряда типизированных процедур административного санкционирования и выдвигаются предложения по систематизации указанных процедур.
Ключевые слова: административная процедура, административное санкционирование, метод обеспечения безопасности.
On systematization of procedures of administrative sanctioning in the sphere of ensuring security F. N. Kiselev
The article reveals the peculiarities of contents of permissive, certification and registration methods of ensuring security by a number of typical procedures of administrative sanctioning and makes proposals with regard to systematization of the said procedures.
Key words: administrative procedure, administrative sanctioning, method of ensuring security.
Если проанализировать нормы, регламентирующие административно-правовые методы, то в их содержании можно выделить ряд правил, устанавливающих последовательность и срочность отдельных видов действий и решений субъектов исполнительной власти, направленных на применение административно-правовых мер, выступающих составными элементами данных методов. Например, из анализа КоАП РФ, регламентирующего методы административно-правового принуждения, можно выделить ряд правил, устанавливающих последовательность и срочность отдельных видов действий и решений субъектов исполнительной власти по применению мер административной ответственности и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (действия и решения по возбуждению и рассмотрению дела об административном правонарушении, по назначению и исполнению административного наказания, по применению доставления, административного задержания, изъятия вещей и документов, досмотра транспортного средства и др.). В этой связи следует заметить, что нормы, устанавливающие последовательность и срочность отдельных видов действий и решений субъектов исполнительной власти по применению административно-правовых мер, всегда привлекали внимание исследователей проблем административного производства и административного процесса. Изучая особенности административного производства и административного процесса, ученые, по сути, связывают указанные нормы с такой специальной категорией, как «административная процедура», но до настоящего времени не выработали единообразного понимания данной категории. Чаще всего исследователи отождествляют понятие административной процедуры с неким нормативно установленным порядком. В частности, с порядком последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей; порядком реализации административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции <1>; порядком последовательного совершения административным органом определенных юридически значимых действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела в рамках административного процесса и входящего в него соответствующего административного производства <2> и др. Отдельные авторы предлагают понимать административную процедуру как «нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов (по крайней мере один из которых является государственным, муниципальным органом или должностным лицом), которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения (этапов, стадий процедуры), в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления (как промежуточные, так и окончательные), по содержанию не связанные с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения» <3>. ——————————— <1> Цит. по: Старилов Ю. А. От административной юстиции к административному судопроизводству. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Воронеж, 2003. Вып. 1. С. 41. <2> Административное право России: Учебник для вузов / Под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. М., 2009. С. 424. <3> Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного управления: проблемы административно-правового регулирования. Воронеж, 2007. С. 63.
Несмотря на отсутствие единообразия в доктринальном понимании, административная процедура уже сегодня получила нормативное закрепление в современном административном законодательстве. Так, в п. 30 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) административная процедура определена как логически обособленная последовательность административных действий при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) <4>. ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций» (предоставления государственных услуг) // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Сравнивая имеющиеся доктринальные и законодательные подходы к пониманию административной процедуры, прежде всего, следует согласиться, что данная категория связана с формально-определенным порядком деятельности органов исполнительной власти. Назвать административную процедуру собственно деятельностью (пусть даже документированной) будет некорректно. Правильнее говорить о том, что административное производство и административный процесс как специфические административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти осуществляются в установленном порядке, т. е. в соответствии с определенными административными процедурами. При таком подходе административная процедура представляет собой совокупность формально закрепленных правил (норм), определяющих как последовательность, так и срочность многократно повторяемых отдельных действий и решений субъектов исполнительной власти по применению административно-правовых мер. В контексте исследования административно-правовых методов, обеспечения безопасности можно сделать вывод, что именно процедуры административного санкционирования, будучи одним из видов административных процедур, раскрывают содержание данного метода. Процедуры административного санкционирования, по сути, применяются субъектами исполнительной власти в целях обеспечения исполнения общеобязательных правил (условий и требований) безопасности физическими и юридическими лицами при правомерном использовании техногенных и природных источников опасности. Из анализа действующего административного законодательства в сфере обеспечения безопасности можно составить ряд типизированных процедур административного санкционирования, раскрывающих содержание таких административно-правовых методов обеспечения безопасности, как разрешительный, удостоверительный и регистрационный. Так, в содержании разрешительного метода можно выделить типизированные административные процедуры официального признания допустимыми действий и решений физических и юридических лиц по приведению в соответствие с общеобязательными правилами (условиями и требованиями) безопасности отдельных видов техногенных и природных источников опасности. К таковым процедурам относятся: 1) процедура предоставления лицензии на использование техногенного или природного источника опасности <5>; ——————————— <5> См.: ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 N 128-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.
2) процедура предоставления специального разрешения на использование техногенного или природного источника опасности <6>; ——————————— <6> См., напр.: Приказ Минприроды от 31.10.2008 N 288 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду» // БНА. 2008. N 49.
В обобщенном виде приведенные административные процедуры можно назвать разрешительными процедурами административного санкционирования. В содержании удостоверительного метода обеспечения безопасности можно выделить типизированные административные процедуры официального признания допустимыми действий и решений физических и юридических лиц по приведению в соответствие с общеобязательными правилами (условиями и требованиями) безопасности отдельных видов техногенных и природных источников опасности. Такими процедурами являются: 1) процедуры одобрения деклараций техногенных источников опасности <7>; ——————————— <7> См., напр.: ст. 23 ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; Постановление Правительства РФ от 07.07.1999 N 766 «Об утверждении Перечня продукции, подлежащей декларированию соответствия, Порядка принятия декларации о соответствии и ее регистрации» // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3746.
2) процедуры предоставления сертификатов соответствия <8>; ——————————— <8> См., напр.: ст. 25, 26 ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1013 «Об утверждении Перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и Перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации» // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3899.
3) процедуры согласования допустимых отклонений условий и требований безопасности <9>; ——————————— <9> Ст. 12 ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающего среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
4) процедуры проведения государственного технического осмотра транспортных средств и машин <10>. ——————————— <10> Ст. 17 ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. N 55. Ст. 4873; Постановление Правительства РФ от 19.02.2002 N 117 «О Порядке проведения государственного технического осмотра тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, зарегистрированных органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 586.
В обобщенном виде указанные административные процедуры можно назвать удостоверительными процедурами административного санкционирования. В содержании регистрационного метода обеспечения безопасности можно выделить типизированные административные процедуры официального признания возможности физических и юридически лиц по использованию отдельных видов техногенных источников опасности. В частности, можно назвать: 1) процедуры государственной регистрации отдельных видов продукции, веществ и препаратов <11>; ——————————— <11> См.: ст. 2 ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; ст. 10 ФЗ от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.
2) процедуры государственной регистрации лекарственных средств <12>; ——————————— <12> См.: глава V ФЗ от 22.06.1998 N 86-ФЗ «О лекарственных средствах» // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006.
3) процедуры государственной регистрации пестицида или агрохимиката, процедуры регистрации изделий медицинского назначения <13>; ——————————— <13> См.: ст. 12 ФЗ от 19.07.1997 N 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510.
4) процедуры государственной регистрации медицинских изделий <14>; ——————————— <14> См.: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 30.10.2006 N 735 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по регистрации изделий медицинского назначения» // БНА. 2006. N 51.
5) процедуры государственной регистрации транспортных средств и машин <15>; ——————————— <15> Ст. 15 ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. N 55. Ст. 4873. См.: глава III Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207; ст. 33, 41 Воздушного кодекса РФ от 19.03.1997 N 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; глава IV Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 N 24-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001; Постановление Правительства РФ от 23.12.2004 N 835 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам МЧС РФ» // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч 2). Ст. 5499; Правила государственной регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации, утвержденные Министерством сельского хозяйства и продовольствия 16.01.1995 // БНА. 1995. N 5.
6) процедуры государственной регистрации корма, полученного из генно-инженерно-модифицированных организмов <16>; ——————————— <16> См.: ФЗ от 05.07.1996 N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» // СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348; Постановление Правительства РФ от 18.01.2002 N 26 «О государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов» // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 323.
7) процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов <17>; ——————————— <17> Ст. 2 ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.
8) процедуры государственной регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения <18>. ——————————— <18> Приказ Мининформсвязи РФ от 15.12.2006 N 169 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения» // БНА. 2007. N 8.
В обобщенном виде выделенные административные процедуры предлагается называть регистрационными процедурами административного санкционирования. Перечисленные разрешительные, удостоверительные и регистрационные процедуры административного санкционирования до настоящего времени детализированы и конкретизированы в разной степени в нормах, имеющих различную юридическую силу. Они не систематизированы. Отдельные нормы, устанавливающие процедуры административного санкционирования, закреплены в федеральных законах, но большая их часть содержится в нормативных актах Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, в том числе в разнообразных административных регламентах федеральных органов исполнительной власти. С нашей точки зрения, в целях оптимизации методов административного санкционирования в области обеспечения безопасности, применяемых в Российской Федерации, предлагается провести комплексную унификацию и систематизацию разрешительных, удостоверительных и регистрационных процедур при помощи кодифицированного нормативного правового акта. В качестве такого кодифицированного нормативного правового акта может выступить Федеральный закон «Об основах административного санкционирования в Российской Федерации». В названном Законе для унификации и систематизации перечисленных процедур административного санкционирования целесообразно предусмотреть главы: «Разрешительные процедуры административного санкционирования», «Удостоверительные процедуры административного санкционирования», «Регистрационные процедуры административного санкционирования». Главу «Разрешительные процедуры административного санкционирования» логично ранжировать на разделы «Процедуры предоставления лицензий на использование техногенных и природных источников опасности» и «Процедуры предоставления разрешений на использование техногенных и природных источников опасности». Главу «Удостоверительные процедуры административного санкционирования» оптимально составить из следующих разделов: «Процедуры одобрения деклараций о соответствии», «Процедуры предоставления сертификатов соответствия», «Процедуры согласования допустимых отклонений условий и требований безопасности», «Процедуры государственного технического осмотра транспортных средств и машин». Главу «Регистрационные процедуры административного санкционирования» целесообразно подразделить на следующие разделы: «Процедуры государственной регистрации отдельных видов продукции, веществ и препаратов», «Процедуры государственной регистрации лекарственных средств», «Процедуры государственной регистрации изделий медицинского назначения», «Процедуры государственной регистрации корма, полученного из генно-инженерно-модифицированных организмов», «Процедуры государственной регистрации автомототранспортных средств, тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин», «Процедуры государственной регистрации воздушных судов», «Процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов», «Процедуры государственной регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения».
