(Кашо В. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 2)
О КРИТЕРИЯХ ВЫДЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ <*>
В. С. КАШО
——————————— <*> Kasho V. S. On criteria of separation of municipal-law responsibiuty.
Кашо Вячеслав Станиславович, доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются основные критерии выделения муниципально-правовой ответственности в науке муниципального права. Проанализированы основные взгляды по этому вопросу, предложен авторский подход. Сделан вывод, что общепринятая концепция муниципально-правовой ответственности еще не сложилась.
Ключевые слова: ответственность органов и должностных лиц, местное самоуправление, муниципально-правовая ответственность.
The article deals with the issues of criterion of the liability in Municipal Law as form of the legal liability; analyses scientific positions on such questions, gives its author’s description. Came to a conclusion that the theory of the municipal-law liability is only formed.
Key words: responsibility of agencies and officials, local self-government, municipal-law responsibility.
Одним из новых теоретико-правовых явлений последнего десятилетия явилось введение в научный оборот, в учебную литературу и тематику научных конференций термина «муниципально-правовая ответственность». Однако вопрос о критериях ее выделения является одним из наиболее дискуссионных в муниципально-правовой науке, общепринятая концепция муниципально-правовой ответственности еще не сложилась. Имеющиеся в научной литературе основные подходы к этому вопросу (с учетом объема статьи речь идет только о ретроспективной ответственности) можно разделить на три группы. 1. Одни ученые основными критериями выделения данного вида ответственности считают специальный субъект ответственности — органы и должностные лица местного самоуправления, а также комплексный предмет муниципального права — все отношения, связанные с осуществлением муниципальной власти. Следовательно, все санкции, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (а иногда — и меры ответственности других отраслей права, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления), являются муниципально-правовыми санкциями, а муниципально-правовая ответственность выступает самостоятельным видом отраслевой ответственности. Среди фундаментальных работ данного направления следует отметить докторскую диссертацию И. А. Алексеева, в которой муниципально-правовая ответственность рассматривается как самостоятельный вид юридической ответственности, включающий ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. В обоснование данной позиции им приводятся следующие аргументы: муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность; нормы различных отраслей права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления; особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности; иные основания ответственности; привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица как местного самоуправления, так и вышестоящие органы и должностные лица государственной власти; муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении; самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности <1>. ——————————— <1> Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ставрополь, 2007. С. 11.
Аналогичный подход к критериям выделения муниципально-правовой ответственности можно увидеть и в кандидатских диссертациях Е. В. Измайловой, А. А. Кочерги, М. В. Красновского <2>. Так, Е. В. Измайлова, отстаивая самостоятельность муниципально-правовой ответственности как разновидности публично-правовой ответственности, приводит следующие аргументы: неоднородный характер мер ответственности, неоднородность субъектов ответственности, собственные санкции, основания, процедуры, источники регулирования <3>. ——————————— <2> Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Кочерга А. А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006; Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2008. <3> Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. С. 20 — 21.
Основным недостатком рассматриваемой концепции является, на наш взгляд, то, что в ней, во-первых, не признается конституционная природа ответственности органов местного самоуправления перед государством, хотя применяемые здесь санкции (роспуск, отрешение от должности, признание правового акта противоречащим закону и т. п.) подпадают больше под признаки конституционно-правовой ответственности; а во-вторых, нет четкой и последовательной позиции относительно включения в муниципально-правовую ответственность санкций различных отраслей права, применяемых в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, И. А. Алексеев, с одной стороны, муниципально-правовую ответственность рассматривает как комплексный институт отрасли муниципального права, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления и разные виды юридической ответственности. С другой стороны, основанием такого выделения является, по его мнению, то, что данный вид ответственности обеспечен своеобразным набором санкций, применяемых к специальному субъекту за совершение особого вида правонарушения — муниципального деликта, что в принципе должно исключать уголовно-правовые, гражданско-правовые, административные и дисциплинарные санкции <4>. Аналогично Е. В. Измайлова и А. А. Кочерга, признавая муниципально-правовую ответственность самостоятельным видом отраслевой юридической ответственности, одновременно делают вывод о том, что многие ее нормы имеют разную отраслевую принадлежность (уголовного, административного и других отраслей права) <5>. Из всего перечисленного непонятно: является ли муниципально-правовая ответственность моноответственностью или она все-таки комплексный вид юридической ответственности? ——————————— <4> Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. С. 11, 13. <5> Измайлова Е. В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. С. 20 — 21; Кочерга А. А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. С. 4.
2. Разграничение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от инстанции применения ответственности. Довольно многочисленная группа ученых, занимающихся исследованиями в области муниципального права, обосновывают самостоятельность муниципально-правовой ответственности, так как она имеет особую инстанцию ответственности — население. Остальные меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления распределяются между видами ответственности, регулируемыми другими отраслями права, в том числе конституционной ответственностью <6>. Например, В. О. Пономарева и Д. А. Лисовицкий определяют муниципально-правовую ответственность как ответственность перед населением за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), за ненадлежащее обеспечение интересов местного населения, ненадлежащее осуществление своих полномочий, выразившееся в противоправных действиях или бездействии <7>. ——————————— <6> См.: Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005; Кольцова Е. Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 22; Лисовицкий Д. А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004; Тимофеев К. Б. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Чеботарев Г. Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. N 4. С. 37 — 41; Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 2004. С. 293. <7> Лисовицкий Д. А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. С. 8, 9; Пономарева В. О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 8, 17.
В этой же группе состоят и те авторы, которые, не давая определенного названия ответственности органов местного самоуправления перед населением, определяют ее как специфический вид ответственности, который не может быть отнесен ни к одному из существующих видов ответственности <8>, либо называют ответственность перед населением муниципальной (муниципально-правовой) ответственностью, объединяя ее вместе с конституционной в публично-правовую ответственность <9>. ——————————— <8> Пешин Н. Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: Учеб. пособие. М., 2001. С. 243; Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 290. <9> Амирбеков К. И. Юридическая защита местного самоуправления и ответственность его органов и должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.
В качестве дополнительных критериев обособления муниципально-правовой ответственности называются, в частности: предмет и метод регулирования общественных отношений; функции, которые выполняет отрасль права в общей системе права; специфика статуса субъектов правоотношений; особенности юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характер предписаний, на базе которых возникает ответственность; основания ответственности, особая процедура ее реализации <10>; специфика содержания и формы этой ответственности <11>. ——————————— <10> Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. С. 293. <11> Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 30.
К недостаткам рассматриваемой концепции следует отнести нечеткость классификации, так как часто к муниципально-правовой ответственности относятся санкции, применяемые не населением, а другими органами и должностными лицами местного самоуправления. Например, Е. С. Шугрина, определяя муниципально-правовую ответственность как ответственность перед населением, к муниципально-правовым санкциям относит в том числе: временное приостановление полномочий, предупреждение, досрочное прекращение полномочий, выражение недоверия, ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами местного самоуправления иных муниципальных образований <12>. Аналогично Д. А. Лисовицкий, определяя муниципально-правовую ответственность как ответственность перед населением, относит к ней ответственность главы муниципального образования перед представительным органом, если он избран из его состава <13>. ——————————— <12> Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007. С. 110. <13> Лисовицкий Д. А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. С. 11.
3. С учетом отмеченных выше недостатков заслуживает внимания подход, предложенный автором настоящей статьи, согласно которому основным критерием для выделения муниципально-правовой ответственности является не инстанция ее применения — население и не субъект, несущий ответственность, — органы и должностные лица местного самоуправления, а муниципальный уровень и инстанции, и субъекта ответственности. При таком подходе под ретроспективной муниципально-правовой ответственностью можно понимать внутриотраслевую юридическую ответственность, которая регулируется собственными муниципальными нормами, реализуется внутри системы местного самоуправления одними субъектами местного самоуправления по отношению к другим субъектам местного самоуправления путем применения муниципально-правовых санкций за муниципальные правонарушения. Следовательно, все меры, применяемые одними субъектами местного самоуправления (органами и должностными лицами, а также непосредственно населением) по отношению к другим субъектам местного самоуправления, будут относиться к муниципально-правовой ответственности.
