(Гришаева Ю. И.) («Правовые вопросы связи», 2007, N 1)
К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
Ю. И. ГРИШАЕВА
Гришаева Ю. И., ФГОУ ВПО «Оренбургский государственный аграрный университет».
Часть 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако органы местного самоуправления и их должностные лица не только не создают необходимых условий, но и, как показывает практика, препятствуют реализации права граждан на доступ к информации об их деятельности. В этой связи актуальным становится вопрос об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение права граждан на доступ к информации. По мнению М. А. Краснова, любую юридическую ответственность следует рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном) <1>. ——————————— <1> Соловьев С. Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 41.
В позитивном смысле ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, по аналогии с общими подходами к данной категории <2> и с известной долей абстракции, можно определить как ответственное отношение данного субъекта к своим муниципальным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение <3>. Позитивная ответственность не является юридической. В негативном же смысле ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно определить как отрицательную оценку деятельности данного субъекта, в результате чего для него наступают неблагоприятные правовые последствия <4>. ——————————— <2> Лучин В. О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. N 1. С. 36. <3> Соловьев С. А. Указ. соч. С. 41. <4> Соловьев С. А. Указ. соч. С. 41.
Исходя из этого, юридическую ответственность можно сформулировать как неблагоприятные последствия, наступающие для субъекта права при произведении им определенных действий и выраженные в санкциях правовых норм. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм. Органы местного самоуправления могут нести конституционную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. На должностных лиц местного самоуправления может возлагаться конституционная, административная, материальная и уголовная ответственность. Следует сказать, что «в зависимости от субъекта, перед которым наступает ответственность, можно выделить ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, перед физическими и юридическими лицами, перед государством» <5>. Считаем, исходя из субъектов, перед которыми наступает ответственность, следует выделить ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, перед государством в интересах населения муниципального образования (в частности, в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования), перед государством в интересах самого государства в целом (в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий). ——————————— <5> Шугрина Е. С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5. С. 34 — 40.
С учетом отмеченных позиций применительно к данному вопросу отметим, что предметом настоящего рассмотрения является ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством, прежде всего в интересах населения муниципального образования, за нарушение права граждан на доступ к информации и такие виды юридической ответственности, как уголовная, административная, гражданско-правовая. Все законодательное урегулирование ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц можно разделить на три блока. Первый блок представляет собой установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в общем виде; второй — это индивидуальная ответственность должностных лиц местного самоуправления, и прежде всего административная, уголовная; третий — коллективная ответственность органов местного самоуправления, в частности их гражданско-правовая ответственность. В общем виде эта ответственность установлена в ст. 72 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <6>. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Базовый Закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <7>, регулирующий отношения в области информации, в том числе отношения в сфере доступа к информации, в ч. 1 ст. 17 установил: «Нарушение требований настоящего Закона влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность…», т. е. и индивидуальную, и коллективную ответственность органов местного самоуправления. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Индивидуальная ответственность должностных лиц местного самоуправления предусмотрена ст. 5.39 Кодекса РФ об административных правонарушениях <8> и ст. 140 Уголовного кодекса Российской Федерации <9>. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <9> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
За нарушение права граждан на доступ к информации ст. 8.5, 14.25 и 19.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц также для конкретных случаев. Моральный вред компенсируется на основании решения суда конкретным нарушителем, в том числе должностным лицом органов местного самоуправления, по правилам, установленным в ст. 151 ГК РФ. В силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ некоторые составы административных правонарушений за нарушение права граждан на доступ к информации содержатся в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, в Пензенской области принят и действует Закон Пензенской области от 26 июня 2003 г. N 490-ЗПО «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области» <10>. В Законе Оренбургской области от 1 октября 2003 г. N 489/55-1М-ОЗ «Об административных правонарушениях в Оренбургской области» <11> в ст. 58 предусмотрена административная ответственность должностного лица органа местного самоуправления за необоснованный отказ в предоставлении гражданам в установленном порядке полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, касающейся их лично либо затрагивающей общественные интересы. ——————————— <10> Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». <11> Южный Урал. 2003. 28 окт.
Как отмечалось ранее, ч. 2 ст. 24 Конституции РФ регламентирует не только индивидуальную ответственность виновных должностных лиц местного самоуправления, но и ответственность органов местного самоуправления in corpore. В связи с этим в ч. 7 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <12> определено, что «если в результате 1) неправомерного отказа в доступе к информации, 2) несвоевременного ее предоставления, 3) предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством». ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
А ст. 16 ГК РФ <13>, в свою очередь, продолжает, что убытки, причиненные гражданину в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению соответствующим муниципальным образованием. ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Также ст. 1069 ГК РФ закрепляет, что «вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению» <14>, причем из казны муниципального образования. ——————————— <14> Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Таким образом, российское законодательство предусматривает административную, уголовную, гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушения права граждан на доступ к информации. Однако регулирование носит: 1) ограниченный характер, так как установлен незначительный перечень оснований привлечения к ответственности; 2) общий характер, так как законодательство предусматривает небольшой перечень конкретных видов правонарушений и ответственность за эти правонарушения; 3) в большинстве случаев законодательство устанавливает индивидуальную ответственность виновных должностных лиц местного самоуправления, а не коллективную ответственность органов местного самоуправления; 4) законодательство не предусматривает ответственность за такие правонарушения, как: а) нарушение органами местного самоуправления и их должностными лицами предусмотренных законодательством правил доступа к информации; б) нарушение порядка, сроков, периодичности размещения информации о своей деятельности в информационных сетях общего доступа; в) нарушение правил размещения информации в общедоступных местах; г) незаконное или необоснованное отнесение сведений о деятельности органов местного самоуправления к информации с ограниченным доступом и т. д. В связи с этим представляется необходимым в законодательстве конкретизировать требования по основаниям и порядку привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушения права граждан на доступ к информации. Для решения первого вопроса Минэкономразвития параллельно с принятием Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» предлагает внести соответствующие поправки в Кодекс РФ об административных правонарушениях <15>, а именно предполагается ввести административную ответственность за: 1) нарушение правил доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) нарушение порядка и сроков размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования; 3) незаконное или необоснованное отнесение сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к информации с ограниченным доступом. ——————————— <15> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Полагаем, указанные виды ответственности уместно также дополнить следующими: 1) за нарушение правил размещения информации в общедоступных местах; 2) за нарушение периодичности обновления информации, размещенной в информационных сетях общего пользования; 3) за нарушение требований к необходимому объему информации, размещаемой в информационных сетях общего пользования; 4) за нарушение правил размещения правовой информации; 5) за нарушение правил доступа граждан к заседаниям органов местного самоуправления. По мнению А. А. Уварова, «юридическая ответственность органов местного самоуправления перед своими жителями может реализовываться и в результате нарушения общих принципов их взаимоотношений» <16>. Поэтому в устав муниципального образования следует включить и такие общие принципы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, которые заключаются в приоритете законных интересов граждан, учете их мнения при принятии решений, подотчетности и подконтрольности жителям органов и должностных лиц местного самоуправления. ——————————— <16> Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005. С. 297 — 298.
«Разумеется, что в уставах необходимо предусмотреть обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления руководствоваться этими принципами при принятии своих решений, а в случае, если эти решения все-таки противоречат данным принципам, нести за это предусмотренную уставом и другими нормативными правовыми актами муниципального образования ответственность. Данные положения об ответственности, закрепленные в уставах муниципальных образований, ликвидируют возможные пробелы в правовом регулировании механизма ответственности и позволят жителям защитить свои законные интересы и права» <17>, в том числе право на доступ к информации. ——————————— <17> Уваров А. А. Указ. соч. С. 298 — 299.
Для конкретизации порядка привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц к ответственности уместно урегулировать механизм выявления нарушений права граждан на доступ к информации. Для этого возможно в законопроекте «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» при органах местного самоуправления предусмотреть независимый специализированный орган, например Уполномоченный по вопросам информации (или Уполномоченный по рассмотрению жалоб в сфере информации), с правом принимать решения рекомендательного характера и правом защищать нарушенные права граждан в судебном порядке. Преимущество учреждения этого органа заключается в том, что у такого органа будут накапливаться обширные знания по различным вопросам, касающимся режима свободы информации в целом и права на доступ к информации в частности. Тем более что в большинстве современных законов о свободе информации для выполнения этой задачи введена должность независимого Уполномоченного <18>. ——————————— <18> Например, Закон Соединенного Королевства о свободе информации 2000 г. С. 36 // http://www. legislation. hmso. gov. uk/act/akt2000/20000036.htm.
Важно также, чтобы во всех действиях муниципальной власти по проверке реализации права граждан на доступ к информации принимали участие уполномоченные представители этих жителей. В практическом выражении этого можно достичь через формирование общественного актива в лице территориальных органов общественного самоуправления, на которые должны опираться жители части муниципального образования, с наделением их правом выявлять нарушения в области доступа граждан к информации, собирать соответствующий материал и передавать Уполномоченному по вопросам информации для проведения соответствующих проверок и принятия решений. Также в законодательстве муниципальных образований возможно предусмотреть право средств массовой информации муниципального образования проводить мониторинг размещаемой органами местного самоуправления информации, обязательной для размещения в информационных сетях общего пользования, в общедоступных местах и т. д.; проводить опросы граждан по реализации этого права. Однако эффективность и реальность привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц зависят не только от совершенства законодательства, но и от состояния судебной системы в целом и социальной активности самих граждан. Решение первого вопроса так или иначе связано с судебной практикой. Беда в том, что в нашей стране ее почти нет, а решения по отдельным делам свидетельствуют о непонимании судами коллизий, возникающих в создающемся информационном обществе. Тем не менее можно предполагать, что по мере накопления опыта и создания прецедентов дела по вроде бы специфическим проблемам, связанным с нарушением права на доступ к информации, станут для судов обыденными и не самыми сложными. Для решения второго вопроса необходимо принимать меры по повышению правовой грамотности населения в целом и в вопросах защиты права на доступ к информации в частности.
