(Рыжов А. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 3)
СПЕЦИФИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА <*>
А. А. РЫЖОВ
——————————— <*> Ri’zhov A. A. Specifics of municipal law.
Рыжов Александр Анатольевич, доцент кафедры теории государства и права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается муниципальное право как естественный тип права, влияние на который политического фактора приводит к трансформации его сущности и назначения.
Ключевые слова: муниципальное право, политический фактор, договорные начала, местное самоуправление, общество.
In article the municipal right is considered as the natural type of the right, influence on which political factor leads to transformation of its essence and appointment.
Key words: municipal right, political factor, contractual beginnings in the right, local self-government, society.
Для понимания существа муниципального права как естественного типа права (а не в современном понимании отрасли государственного права) узловыми являются понятия коммунальности и самоуправления. Понятие коммунальности непосредственно отражает взаимозависимое простое сосуществование людей в локальных общностях. Будучи распространенным на общество в целом, понятие коммунальности отражает упрощенное состояние общественной жизни, в котором человек перестает быть реально значимой единицей, растворяется в обезличенных отношениях сосуществования по поводу элементарных жизненных функций и потребностей человека. Понятие самоуправления отражает способность социальной системы функционировать и самовоспроизводиться за счет своих внутренних ресурсов, системообразующих связей. Но в силу механического характера той системы, с которой связано муниципальное право, оно является по природе противоречивым: будучи механическим конгломератом, оно не способно быть в полном смысле слова определенным и жизнеспособным за счет своих внутренних ресурсов; будучи определенным внешнесистемными условиями, оно теряет свою сущность. Поэтому самоуправление оказывается возможным только как весьма относительно, незначительно существенное для общества в целом, но прежде всего — для государства. При этом местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной природе: политической и общественной <1>. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единую систему управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Выступая в качестве необходимого элемента гражданского общества, местное самоуправление потенциально является основой для дальнейшего развития самостоятельности и повышения социальной активности населения. Однако реальная картина, сложившаяся в настоящее время, показывает, что наличие организационных структур местной власти и возможностей для проявления социальной зрелости населения не является гарантом вовлеченности жителей в решение и обсуждение вопросов местного значения. В данном положении проявляется основная причина слабости российской системы местного самоуправления <2>. ——————————— <1> См.: Черкасов А. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М.: Инфра-М, 1998. <2> См.: Надькин В. Б. Партнерство общества и власти в системе местного самоуправления // Экономика и управление. 2007. N 2. С. 180 — 183.
Современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения, имеет признаки как властного, так и общественного института. Местное самоуправление в современных условиях, как уже отмечалось выше, имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-политическим институтом, институтом самоорганизации общества. В силу своей двойственной природы, как общественной, так и государственной, оно может реализовываться в виде властного института <3>. ——————————— <3> Каверзин М. Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. 2003. N 4. С. 13 — 19.
Рассматривая институт местного самоуправления не только как властный, но и как общественный, следует иметь в виду, что в этом случае объект и субъект управления совпадают. Это означает, что муниципальное право как никакой другой тип права должно иметь договорные основания формирования и максимально исключать влияние государственно-властных институтов и политических факторов в процессе правового регулирования. Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что местное самоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Исторический анализ исследуемого вопроса непосредственным образом связан с выявлением основных параметров соотношения государственных и самоуправленческих структур, их взаимодействия в процессе становления и развития государства, его выделения из общества и функционирования как относительно самостоятельного многопланового социального явления. В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые в конечном счете всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима <4>. ——————————— <4> Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 57.
Характерной чертой современного этапа развития государственно-правовой действительности является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В настоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Основываясь на отечественном и зарубежном опыте, можно утверждать, что эффективная и плодотворная властная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособной структуры местного самоуправления. В современных демократических государствах муниципальные органы юридически не подчинены центральной администрации <5>, они имеют финансовую самостоятельность, собственные службы и реальную самостоятельность в формировании правовых норм. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения в административном порядке. За государством остается контролирующая функция, обеспечивающая невозможность злоупотребления органами муниципальной власти правотворческими полномочиями. Таким образом, местное самоуправление олицетворяет собой реализацию принципа территориальной децентрализации. В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра <6>. ——————————— <5> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М., 2003. С. 76. <6> Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Н. П. Медведева и др. М., 1994. С. 5, 48.
Исходя из специфики самоуправления, можно определить, что муниципальное право направлено на локальную, социально организованную территорию. В своей обслуживающей роли оно связано с регуляцией ситуативно-обычного характера, которая основана на нормах технико-организационного плана. Кроме того, муниципальное право связано с обеспечением именно на технико-организационном уровне коммунальной безопасности, т. е. безопасности не всеобъемлющей, не общественной, а локализованной и ограниченной, минимальной (правовой комфорт). Внутренним импульсом муниципального права является, с одной стороны, противоположность между государственным и общинным, с другой стороны, противоположность между частным (личной жизнью), как единичностью, но не особенностью, и коммунальным, как общим, но не единым (не единящим). В первом случае столкновение ведет к размыванию сущности и специфики муниципального права, к его огосударствлению, во втором случае — к согласию, хотя и поверхностному. Это высокодинамичное, изменяющее свою сущность право. Логика его развития такова: от общинно-обычного, родового права как первоначальной формы — к городскому (поселенческому) праву людских конгломератов (протоконституционному праву), а от него — к микрогосударственному (огосударствленному) праву, т. е. к собственно муниципальному праву как отрасли. Муниципальное право фактически обслуживает минигосударственные подобия, лишенные суверенности и обладающие лояльностью. Самовоспроизводство муниципального права реализуется посредством создания микроправового пространства. В этом направлении муниципальное право испытывает сильную конкуренцию с активно функционирующими в тех же общностях другими видами группового права, в том числе обычного, криминального, морального. К основным принципам муниципального права относятся: — принцип целесообразности, содержащий требование умеренности и варьируемости в реализации правовых оснований и средств организации коммунальной жизни, отражающее высокий динамизм, ситуативность и практичность регулируемых правоотношений и первенство организационных принципов над идейными; — принцип коллективности, в соответствии с которым конкретные права человека имеют действительный смысл (ценность), если в своей реализации совпадают с осуществлением общих интересов и состояний, если они становятся правами на коммунальность; — принцип комплексности, согласно которому действие тех или иных нормативных средств не может быть самостоятельным, вне связи со всеми другими нормативными средствами, имеющими прямое или хотя бы опосредованное отношение к конкретной ситуации; изменение в том или ином сегменте права должно сопровождаться изменениями в системе в целом; система же носит закрытый характер; — принцип эффективности, в соответствии с которым правовой характер воздействия на действительные отношения и состояния определен в первую очередь позитивным практическим результатом, действенностью используемых средств, и именно этим ограничена ценность самого права; муниципальное право не является самоценным; — принцип компетентности, согласно которому регулирующее, нормирующее или принуждающее воздействие на правоотношения и порядок в рамках конкретного правообразования возможно только на основе сочетания профессионализма, уполномоченности и гражданственности. В качестве части системы государственного права муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая процессы местного самоуправления в рамках общегосударственной политической организации общества <7>. В данном контексте оно представляет собой совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления. ——————————— <7> См.: Науменко В. В. Местное самоуправление: теоретические, исторические и региональные аспекты. Абакан, 2003.
В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права, др.). Однако такое вхождение является функциональным, а не сущностным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права. Муниципальное право как обособленная часть системы государственного права — совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Эти определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Имея конституционную природу, указанные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения <8>. ——————————— <8> Кокотов А. Н. Муниципальное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 2004. N 3. С. 54 — 62.
Нормы муниципального права носят персонифицирующий, не установочный характер. Они являются правопредоставляющими и правообязывающими. Нормативный строй муниципального права реализуется по принципу «Разрешено все, что не обязательно», причем разрешенность — не конкретизация обязательного в позитивном смысле (не более слабая его модальность), а нормативная характеристика, имеющая самостоятельное значение, связанное с апелляцией к свободе субъекта. В муниципальном праве нормативность тяготеет к регламентации, а не к долженствованию. Муниципально-правовые нормы — нормы-правила, нормы-шаблоны, стандарты. Наиболее характерная форма реализации — использование. В силу того, что муниципально-правовые нормы имеют свойства правила, возможный произвол не носит позитивного характера, но является открытым отказом от нормы, правонарушением, а потому контроль над использованием этих норм может быть максимальным. Специфика процесса формирования норм муниципального права заключается в том, что правотворчество органов местного самоуправления не является государственной деятельностью или деятельностью органов государственной власти в правотворческой сфере. Вместе с тем муниципальное правотворчество обязано находиться в рамках действующего законодательства, обладая в то же время определенной долей самостоятельности в правовом регулировании вопросов местного значения. Проблемы муниципальной правотворческой политики могут и должны рассматриваться в общем русле политико-правовых закономерностей развития системы права в государстве. Ведь в основе всей системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющемся на всю территорию государства, находится система местного самоуправления как особая организационно-правовая форма осуществления публичной власти. При этом каждое из существующих муниципальных образований является субъектом правотворчества территориально организованных социумов. В то же время следует отметить, что под влиянием государства участие населения в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления может быть практически сведено к нулю, что не может быть признано нормальным. Исходя из этого, необходимо активнее использовать различные формы правотворческой политики, в частности, такие, как привлечение жителей муниципального образования к подготовке и обсуждению нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления. Формой подобного участия населения в реализации муниципальной правотворческой политики, помимо прописанных в законе публичных слушаний, могут и должны стать всеобщие (или общественные) обсуждения. Активное участие в процессе местного правотворчества населения и других субъектов гражданского общества, действующих на территории муниципального образования, является условием формирования эффективной правотворческой политики как средства реального местного самоуправления. Только в этом случае можно выявлять действительно важные, насущные общественные потребности и регулировать их с помощью правовых актов муниципального уровня. Лишь при таком подходе возможно формирование осознанного и ответственного отношения граждан к решению местных проблем, повышению их политической активности и тем самым становлению полноценного гражданского общества в масштабах всей страны <9>. ——————————— <9> См.: Лаврик А. Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: теоретические аспекты взаимодействия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2008. С. 23 — 25.
В целом как естественный тип права муниципальное право представляет собой право неполитически (социально) организованного социума, но не общества. Чем четче видны различия между социумом как способом сосуществования людей на основе ролевой дифференциации и обществом как способом объединения людей в общность, тем очевиднее особенность муниципального права как типа. Муниципальное право есть механизм управления конкретной общностью, имеющий смысл только в своей обособленности от аналогичных механизмов, действующих в других конкретных локальных общностях, а следовательно, не имеющий в естественном виде политических оснований. В силу этого оно оппозиционно государственному праву, имеет смысл только в своей отличности от государственного права. Как отрасль муниципальное право представляет собой наиболее удаленную от государства форму государственного права. Оно формируется исходя из реальных интересов социума, проживающего на данной территории, и должно носить аполитичный характер. Однако во многих современных государствах, в которых недостаточно развито гражданское общество и институты защиты личных и коллективных прав и свобод, государство, стремясь контролировать население и осуществлять власть на всех уровнях, активно вмешивается в процесс формирования и деятельности местного самоуправления. В этом случае под влиянием политического фактора происходит постепенная подмена муниципального права на систему государственно-властных императивов, представляющих по своей сути административные правовые нормы, направленные на регулирование отношений в небольших социально-территориальных образованиях <10>. ——————————— <10> См.: Муниципальное управление: Энциклопедический словарь. М.: РАГС, 2008.
Муниципальное право, как и конституционное, придает частным отношениям и состояниям публичный характер, что делает и те и другие неадекватными в правовом смысле. Это свидетельство связанности данных двух типов, но одновременно и разведенности их на разные уровни государственности. Можно сказать, что в определенном смысле муниципальное право является матрицей для конституционного. Федерализм, для реальности которого конституционность значима более чем для унитаризма, опирается на традиции муниципального права <11>. В силу специфики политической организации унитаризм или формальное воплощение федерализма огосударствляют муниципальную правовую жизнь, выхолащивая муниципальное право как отрасль. ——————————— <11> См.: Гельман В. В. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. N 9. С. 73 — 80; Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005.
