(Платонов Ю. Н.) («Журнал российского права», 2011, N 8)
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ КОМПОНЕНТА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
Ю. Н. ПЛАТОНОВ
Платонов Юрий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент Института мировой экономики и права.
Представлен политико-правовой анализ экологической компоненты национальной безопасности Российской Федерации, в основу которого положены новая редакция Закона РФ «О безопасности» и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Рассматриваются угрозы безопасности России в экологической сфере и их взаимосвязь с другими сферами жизнедеятельности государства. Правовой базис системы обеспечения национальной безопасности России в экологической сфере должен быть интегрирован в формирующуюся правовую систему глобальной экологической безопасности.
Ecological component of national security of Russia Yu. N. Platonov
The article presents a politico-legal analysis of environmental components of the national security of the Russian Federation. It is based on a new edition of the RF Law «On Security» and the National Security Strategy of the Russian Federation. Threats to Russia’s security in the environmental sphere are considered, as well as their relationship to other areas of the country’s welfare. The legal basis of Russia’s national security system in the environmental field should be integrated into the emerging global legal system of environmental security.
Key words: security, environmental security, national interests, national security, threats to environmental security, environmental law.
28 декабря 2010 г. принята новая редакция Федерального закона «О безопасности» N 390-ФЗ (далее — Закон о безопасности). Несколько раньше, 12 мая 2009 г., Указом Президента РФ N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия). Одновременно утратила силу Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (далее — Концепция). Эти важнейшие документы политико-правового характера вносят значительные коррективы в существующие правовые и организационные подходы к обеспечению национальной безопасности страны. В Законе о безопасности перечислены только некоторые ее виды <1>. Содержание ряда понятий (национальная безопасность, национальные интересы Российской Федерации и др.) теперь раскрывается не на уровне Закона, а в Стратегии национальной безопасности. ——————————— <1> Исходя из содержания ст. 1 Закона, можно понять структуру и уровни безопасности (национальной безопасности) — это безопасность государства, общества, личности, экологическая безопасность, а также иные виды безопасности, предусмотренные законодательством РФ.
В Стратегии излагается официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Стратегия является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности личности, общества и государства. Это базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, хотя некоторые его положения вызвали критику в научных кругах <2>. ——————————— <2> Например, в п. 5 утверждается, что «основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты», а в п. 6 говорится о том, что «стратегические национальные приоритеты — это важнейшие направления обеспечения национальной безопасности» (см.: Прохожев А. А. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и возможности ее реализации // Национальная безопасность России в условиях трансформации международных отношений. М., 2009. С. 5 — 10).
Рассмотрим некоторые положения вышеуказанных правовых актов применительно к экологической сфере. Система национальной безопасности России и ее экологическая компонента. Одной из новаций Закона о безопасности является выделение экологической безопасности как самостоятельного вида. Такой подход представляется верным, поскольку подчеркивает комплексный, интегральный и базисный характер экологической безопасности. Проблемы экологической компоненты национальной безопасности России изучаются в различных отраслях науки. В юридической — это области конституционного, экологического, международного, уголовного и других отраслей права. В настоящее время проблемам правового обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов только по экологическому праву посвящено свыше 50 научных публикаций <3>. ——————————— <3> См., например: Боголюбов С. А., Кичигин Н. В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007; Байдаков С. Л. Становление и направления развития правовых основ обеспечения экологической безопасности // Научные труды МНЭПУ. 2001. Вып. 7; Ефимова Е. И. Экологическое право России: Библиография (1958 — 2004 гг.). М., 2007.
Впервые на законодательном уровне понятие «экологическая безопасность» было сформулировано в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1). Термин «национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере» был введен названной Концепцией и в дальнейшем использовался в ее новой редакции, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24. Национальная безопасность Российской Федерации осуществляется в различных сферах, одной из которых является экологическая (п. 7 Стратегии). В Стратегии также закреплен широко употребляемый в настоящее время термин «устойчивое развитие», который нередко используется в качестве синонима экологической безопасности <4>. ——————————— <4> Данный термин также использовался в Указах Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», от 1 апреля 1996 г. N 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и др.
Устойчивое развитие обычно включает три составляющие: экологическое благополучие, экономическое развитие и решение социальных проблем. Однако впервые данная категория отнесена к важнейшим компонентам национальной безопасности Российской Федерации. Именно в контексте устойчивого развития рассматривается экологическая компонента обеспечения национальной безопасности страны (ст. 24 Стратегии). Элементами (составными частями) национальной безопасности применительно к экологической сфере являются состояние экологии живых систем и рациональное природопользование. При этом следует отметить, что в ст. 72 Конституции РФ закреплено трехзвенное определение экологической проблематики: охрана окружающей среды, рациональное природопользование и экологическая безопасность. Экологические вопросы являются приоритетными в плане устойчивого развития (наряду с повышением качества жизни, инвестициями в человеческий капитал, развитием науки, образования, культуры и т. п.) <5>. При этом само устойчивое развитие не отнесено к основным приоритетам национальной безопасности Российской Федерации (п. 23 Стратегии). ——————————— <5> Подробнее о принципе устойчивого развития см.: Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2008. С. 50 — 56.
Проблемам экологической безопасности посвящен разд. IV(8) «Экология живых систем и рационального природопользования» <6>. Вместе с тем многие существенные экологические проблемы изложены в других разделах Стратегии (п. 10 — 12, 14, 30, 37, 40, 41, 43, 47). ——————————— <6> В рассматриваемых документах категория экологической безопасности заменена на экологию живых систем. Следовательно, существует и экология неживых систем? Необходимо ли при обеспечении экологической безопасности влиять на процессы, возникающие и происходящие в неживой природе?
Понятие «национальная безопасность» определяется в Стратегии как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (п. 6), в нем отсутствует упоминание о тех или иных интересах, в том числе экологических. Такой подход не раскрывает социальной природы данного явления и содержания процесса обеспечения безопасности. Определение и правовое закрепление национальных интересов России в экологической сфере. В разделе III Стратегии вводятся понятия, определяющие цели обеспечения национальной безопасности страны: «национальные интересы», «основные приоритеты национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты», «приоритеты устойчивого развития». На наш взгляд, названные термины существенно усложняют теоретико-методологическую основу обеспечения национальной безопасности. Стратегия предполагает обеспечение национальной безопасности (в том числе и в экологической сфере) через реализацию стратегических национальных приоритетов, а не интересов, как это предусматривалось в Концепции. В пункте 6 Стратегии дается и определение национальных интересов Российской Федерации: это совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства <7>. ——————————— <7> См.: Прохожев А. А. Указ. соч. С. 5 — 10.
При этом в Концепции под национальными интересами России понималась «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства». Итак, согласно п. 22 Стратегии политика обеспечения национальной безопасности Российской Федерации во всех сферах (в том числе и экологической) должна быть направлена на реализацию стратегических национальных приоритетов. Таким образом удовлетворяются внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении безопасности, которые должны присутствовать и в экологической сфере и которые необходимо определить. Особенность политики обеспечения экологической безопасности России, вероятно, заключается в том, что ориентиром для нее является достижение не только основных приоритетов национальной безопасности, но и приоритетов устойчивого развития в области экологии живых систем и рационального природопользования. В пункте 21 Стратегии, определяющем национальные интересы Российской Федерации, эти приоритеты применительно к экологической сфере не сформулированы. Их можно определить исходя из целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. В соответствии со ст. 85 Стратегии такими стратегическими целями являются сохранение окружающей природной среды и ее защита, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей хозяйственной активности и глобальных изменений климата. Определение национальных экологических интересов имеет исключительно важное как теоретико-методологическое, так и практическое значение для деятельности многих ведомств России, призванных обеспечивать ее безопасность в сфере экологии. Особенно важным это представляется для предупреждения и локализации угроз внешнего характера в экологической сфере, исходящих главным образом от других государств и транснациональных корпораций, которые реализуют свои интересы в глобальном и региональном экологическом пространствах, прежде всего в сфере природопользования. Национальные интересы и потребности страны определяются высшими органами власти. К этому процессу привлекаются органы законодательной исполнительной власти Федерации и ее субъектов, научные учреждения, крупный бизнес, различные институты гражданского общества. На наш взгляд, представляется важным учитывать международный опыт согласования интересов и подходов различных стран к решению проблем в данной области. Однако формулировка понятия национальных интересов в тексте Стратегии (в части сохранения и защиты окружающей среды) лишь констатирует очевидное. Кроме того, процесс обеспечения экологической безопасности России выходит за рамки национальной безопасности. Роль нашей страны в решении глобальных и региональных экологических проблем имеет важное значение, поскольку ее биосфера (наряду с другими странами) обеспечивает стабильность экологического баланса планеты, оказывая тем самым важнейшие «экологические услуги» другим государствам. Экологические интересы России в международном аспекте заключаются в сохранении и рациональном использовании общемировых и разделяемых (совместно используемых) природных ресурсов, создании механизмов компенсации эколого-экономического вреда, наносимого другими иностранными государствами, в обеспечении межгосударственного экологического паритета, развитии международного сотрудничества для решения глобальных и региональных экологических проблем. В настоящее время экспертами ООН разрабатываются международные механизмы, которые помогали бы странам с ненарушенными экосистемами планетарного значения обеспечить их сохранность и таким образом компенсировать связанные с этим издержки <8>. Определенный шаг в этом направлении был сделан российским правительством на Конференции ООН в Йоханнесбурге в 2002 г. ——————————— <8> См., например: Котко А. А. Включение экосистемных услуг в экономические отношения // Известия РАН. Географическая серия. 2009. N 4. С. 78 — 93.
Сегодня имеются расчеты размеров выплат или компенсаций для отдельных стран в зависимости от объема вышеуказанных услуг. Вклад российской природы в устойчивость мировой биоты оценивается на уровне 9,6%, что существенно больше, чем у остальных стран, имеющих такое же глобальное значение: Бразилия (7,06%), Австралия (6,52%), Канада (5,25%), США (5,22%), Китай (4,93%) <9>. Эти показатели должны эффективно использоваться не только как источник доходов, компенсирующих эксплуатацию собственных природных ресурсов в условиях их истощения и разрушения окружающей среды, но и для усиления политического влияния страны в мире. ——————————— <9> См.: Бобылев С. Н., Гирусов Э. В., Перелет Р. А., Крецу Н. С. Экономика устойчивого развития: Учеб. пособие. М., 2004. С. 268 — 285.
Угрозы национальной безопасности России в экологической сфере. Угрозы национальной безопасности государства, так же как и национальные интересы, в концептуальных документах определяются высшими органами власти. К угрозам национальной безопасности Стратегия относит прямую или косвенную возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства. В утратившем силу Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. N 2446-1 под угрозой безопасности понимались причины опасных явлений или действий, которые могут вскрываться, анализироваться и с которыми можно бороться, если они влекут негативные последствия и наносят ущерб. Но трудно себе представить, как противодействовать и организовывать борьбу с философской категорией «возможность» <10>. ——————————— <10> См.: Прохожев А. А. Указ. соч. С. 5 — 10.
В тексте Стратегии внутренние и внешние угрозы национальной безопасности определены опосредованно через факторы, которые влияют на состояние экологической безопасности населения и территории России. Состояние безопасности в экологической сфере применительно к внутренним экологическим проблемам усугубляется сохранением значительного количества опасных производств, деятельность которых ведет к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарно-эпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов питьевой воды. За рамками нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла. На состояние национальной безопасности России в экологической сфере негативное воздействие оказывают и такие внешние факторы, как истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов; обострение проблем окружающей природной среды, при этом особо выделяется дефицит пресной воды (п. 10 Стратегии), а также критическое состояние физической сохранности опасных материалов и объектов (особенно в странах с нестабильной внутриполитической ситуацией) (п. 12 Стратегии). Факторами внешних угроз экологической безопасности являются незаконное перемещение через государственные границы Российской Федерации водных биологических ресурсов (п. 41 Стратегии) и конкурентная борьба государств за ресурсы в ряде регионов мира (п. 11, 12 Стратегии). Многие из названных факторов являются следствием других угроз для России, что обусловливает комплексный подход к обеспечению национальной безопасности страны и в экологической сфере. Таким образом, фактически сохраняется прежний подход к определению угроз, изложенный в Концепции национальной безопасности России. Важность определения внешних угроз национальной безопасности Российской Федерации применительно к экологической сфере защиты ее интересов в международном пространстве связана с реализацией Повестки дня на XXI век, разработанной и принятой на Конференции ООН по проблемам окружающей среды и развития в 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Предпосылкой тому стал доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) «Наше общее будущее», подготовленный в 1987 г., в котором особое внимание было уделено необходимости «устойчивого развития» <11>. ——————————— <11> Развитие считается устойчивым, когда удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Данная формулировка широко используется в качестве базовой во многих странах.
В предисловии к докладу председатель названной комиссии Г. Х. Брундтланд отметила следующее: «Необходимость определения путей устойчивого развития должна дать стимул, показать неизбежность поиска новых решений на путях многостороннего сотрудничества и перестройки международной системы экономического сотрудничества. Решение этой задачи не укладывается в рамки национального суверенитета» <12>. ——————————— <12> Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). Пер. с англ. / Под ред. С. А. Евтеева, Р. А. Перелета. М., 1989. С. 8.
Правовая регламентация деятельности государства по обеспечению национальной безопасности страны в экологической сфере. Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация сосредоточивает свои усилия и ресурсы на сохранении и защите экологии живых систем и рациональном природопользовании. Поддержание устойчивого развития экологической сферы согласно п. 24 Стратегии возможно за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны. России предстоит совершенствовать и развивать государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, добиваясь ее интеграции с зарубежными системами, участвовать в международных мероприятиях по ликвидации последствий названных ситуаций (п. 43, 95 Стратегии). В соответствии с п. 88 Стратегии для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества создают условия для внедрения экологически безопасных производств; поиска перспективных источников энергии; формирования и реализации государственной программы по созданию стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов, достаточных для обеспечения мобилизационных нужд страны и гарантированного удовлетворения потребностей населения и экономики в водных и биологических ресурсах. Другими направлениями деятельности государства по обеспечению экологической безопасности населения и территории, исходя из положений Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и Экологической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, являются: экологически обоснованное размещение производительных сил на территории страны; обеспечение экологической безопасности объектов промышленности, энергетики, транспорта, сельского и коммунального хозяйств, в том числе потенциально опасных для окружающей среды производств и видов деятельности; восстановление возобновляемых природных ресурсов; рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов; использование вторичных ресурсов; эффективная утилизация, обезвреживание и захоронение опасных для населения и природной среды отходов производства; улучшение качества продуктов питания, питьевой воды; разработка экологически совершенных стандартов продукции, товаров и услуг; предотвращение техногенных аварий и катастроф, создающих опасность для окружающей среды; оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России, преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий; улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды; предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды; контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды <13>. ——————————— <13> См.: Экологическое право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2008. С. 56 — 59.
Главная проблема реализации вышеуказанных направлений — систематическое «выхолащивание» их отдельных положений в условиях конфликта экономических и экологических интересов. Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся, в частности, вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и особо охраняемых природных территорий. В компетенцию этих же субъектов входит принятие мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и др. В связи с принятием в последнее время ряда законодательных актов субъекты Федерации и органы местного самоуправления выполняют основные функции по обеспечению экологической безопасности населения и территории страны. Однако в п. 6 Стратегии соответствующие субъекты не указаны. Анализ новой редакции Закона о безопасности и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы. В Законе о безопасности и Стратегии экологической компоненте уделено особое внимание. Однако некоторые положения Стратегии не в полной мере учитывают нормы принятых ранее и действующих документов политического и правового характера. Экологическая компонента, по мнению разработчиков Стратегии, состоит из двух блоков: экологическая безопасность и рациональное природопользование. Конституционный термин «охрана окружающей среды» в Стратегии не используется. Мы перечислили лишь некоторые факторы, создающие угрозы экологического характера, которые реализуются во внешней и внутренней сферах жизнедеятельности государства. В дальнейшем желательно более полно сформулировать национальные интересы и структурировать возможные угрозы для России в экологической сфере. Для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования предлагается прежде всего использовать возможности государства. Вместе с тем многие вопросы обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования решаются на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Таким образом, обострившиеся за последние десятилетия экологические проблемы на национальном и глобальном уровнях обусловливают поиск новых подходов к организации безопасной жизнедеятельности и устойчивого развития России.
Библиографический список
Байдаков С. Л. Становление и направления развития правовых основ обеспечения экологической безопасности // Научные труды МНЭПУ. 2001. Вып. 7. Бобылев С. Н., Гирусов Э. В., Перелет Р. А., Крецу Н. С. Экономика устойчивого развития: Учеб. пособие. М., 2004. Боголюбов С. А., Кичигин Н. В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007. Ефимова Е. И. Экологическое право России: Библиография (1958 — 2004 гг.). М., 2007. Котко А. А. Включение экосистемных услуг в экономические отношения // Известия РАН. Географическая серия. 2009. N 4. Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). Пер. с англ. / Под ред. С. А. Евтеева, Р. А. Перелета. М., 1989. Прохожев А. А. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и возможности ее реализации // Национальная безопасность России в условиях трансформации международных отношений. М., 2009. Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2008.
