(Дугенец А. С.) («Российский следователь», 2007, N 18)
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
А. С. ДУГЕНЕЦ
Дугенец А. С., заслуженный юрист РФ, профессор, доктор юридических наук.
Статья 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, привлекаются к административной ответственности на общих основаниях. Изучение правоприменительной практики в ряде регионов позволяет утверждать о наработанной схеме решения рассматриваемого вопроса. В то же время представляется необходимым обратить внимание уважаемых читателей на некоторые особенности специфического административного наказания, применяемого к указанной категории субъектов административно-правовых отношений. Прежде всего через обращение к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» уточним термин «иностранный гражданин». В ст. 1 указанного Закона читаем, что «иностранный гражданин — физическое, лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства». Основной Закон страны четко закрепляет положение, в соответствии с которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Анализ статистических данных не вселяет оптимизма. Находящиеся на территории нашей страны иностранные граждане и лица без гражданства законопослушанием не отличаются. Так, по данным ГИАЦ МВД России, в 2006 г. сотрудниками ОВД за нарушение режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ) было составлено 1375440 протоколов об административных правонарушениях, за осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ) — 52163. Многочисленные факты противоправных действий со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства вызывают настоятельную необходимость рассмотрения вопроса об имеющихся проблемах применения административной ответственности к указанной категории правонарушителей. Результаты изучения правоприменительной практики свидетельствуют о наличии определенного рода проблем при применении специфического наказания, коим является административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Данный вид административного наказания заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — в контролируемом самостоятельном выезде их из Российской Федерации. Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ только судьями районных судов, а в случае совершения административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами. Буквальное понимание содержания приведенной правовой нормы позволяет говорить об исключении из числа субъектов правоприменения в данном административно-деликтном правоотношении мировых судей. Думается, что это не совсем верно, хотя им предоставлено право рассмотрения уголовных и гражданских дел. Совершенно непонятно, почему мировые судьи не наделены правом принятия решений об административном выдворении. Вопрос может быть решен в связи с предложениями о передаче всех дел об административных правонарушениях в ведение мировых судей. Федеральные судьи должны стать апелляционной инстанцией и рассматривать жалобы, в том числе и на решения мировых судей об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В данном случае следует уточнить некоторые особенности рассматриваемых правовых норм. КоАП РФ связывает возможность назначения административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с совершением строго определенных законом видов правонарушений. Статья 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в случаях если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, а также если разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы, предусматривает, что такой иностранный гражданин обязан покинуть страну в установленный законом срок. Нарушение данного требования влечет за собой в соответствии с п. 3 указанной статьи депортацию иностранного гражданина. Возникает вопрос о целесообразности использования двух различных понятий для обозначения единой процедуры, связанной с высылкой из государства правонарушителей. Выход из сложившейся ситуации видится в отказе от использования понятия «депортация» и использовании термина «административное выдворение». Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как административное наказание не следует также смешивать с применяемым в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» понятием «выдворение». В соответствии с указанным Законом выдворение вправе принимать назначаемый указом Президента Российской Федерации комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Обращает внимание, что административно-юрисдикционный статус указанного должностного лица не определен КоАП РФ, что категорически лишает его права применения административных наказаний, к тому же отнесенных законом к исключительной компетенции только судей. Следовательно, предусмотренное Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» выдворение не является по своей правовой природе административным наказанием и должно применяться в соответствии с этим федеральным конституционным законом, имеющим высшую юридическую силу по сравнению с КоАП РФ, который является просто федеральным законом. Следует также остановиться на уточнении понятийного аппарата. Существенным недостатком рассматриваемого административного наказания является, прежде всего, неопределенность понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Следует помнить, что иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации, делятся на несколько категорий. Совершенно прав В. Д. Сорокин, заметивший, что «выдворение иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории России, за административное правонарушение вряд ли целесообразно. В этих случаях могут быть вполне применены другие меры административной ответственности» <1>. По нашему мнению, представляется целесообразным в целях надлежащего регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере конкретизировать ч. 2 ст. 3.10 КоАП РФ путем внесения необходимого дополнения: «Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении временно пребывающих в стране иностранных граждан и лиц без гражданства…» (далее по тексту). Уточнение круга подпадающих под административное выдворение субъектов будет играть положительную роль при возможном разрешении правовых споров с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, значительная часть которых многие годы постоянно проживает, работает в нашей стране. Эти лица могут быть обременены семейными и имущественными обязанностями. Следовательно, применение к ним административного выдворения неизбежно повлечет массу проблем социального характера. Нельзя исключать также, что некоторые из постоянно проживающих в России иностранных граждан фактически утратили связь с исторической родиной, связав свою судьбу с Российской Федерацией, получив здесь образование, применяя полученные знания и опыт в сфере отечественных производственно-экономических отношений, регулярно уплачивая в российскую казну предусмотренные российским законом налоги. ——————————— <1> Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право: Монография. СПб.: Издательство Юридического института, 2002. С. 191 — 192.
Малоэффективным с точки зрения государственных интересов представляется также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Думается, что уровень развития общественных отношений в условиях развитого государства в XXI в. не предполагает применение в сфере необходимого регулирования должных правоотношений наказания, характерного для прошлых лет. Наше сомнение основывается на объективной стороне административных правонарушений, за совершение которых законодатель предусмотрел столь серьезное наказание для иностранных граждан и лиц без гражданства. Законодатель под правонарушением понимает деяния, не представляющие большой общественной опасности для общества. В данном случае, по нашему мнению, просматривается определенного рода логическая непоследовательность. С одной стороны, небольшая общественная опасность совершенного деяния, а с другой — наказание за него в виде лишения фактической возможности пребывания в стране. К тому же при этом невозможно применение принципа индивидуализации ответственности с учетом конкретных обстоятельств дела и личности правонарушителя. Представляется, что в данном случае имеет место явный законодательный перекос. Содержание предполагаемого наказания не соответствует содеянному, думается, что допущенные иностранными гражданами и лицами без гражданства административные правонарушения должны наказываться административным штрафом, экономически выгодным государству. Заслуживают также рассмотрения некоторые проблемы исполнения постановлений. Из числа административных наказаний, осуществление которых сопряжено с ограничением прав и свобод граждан, предусмотрено лишь одно бессрочное — выдворение за пределы страны. Сроки исполнения данных процессуальных действий КоАП не определены. Возможно, это объясняется особым порядком реализации рассматриваемого взыскания. Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится путем официальной их передачи представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации. Об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства из пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется, если административное выдворение предусмотрено международным договором Российской Федерации с указанным государством. Если передача не предусмотрена договором Российской Федерации с сопредельным государством, выдворение осуществляется в месте, определяемом органами пограничной службы Российской Федерации. Естественно, что в данных условиях на соответствующее оформление всех необходимых при этом правовых формальностей с участием дипломатических и консульских представительств требуется значительное время, которое нельзя заранее предусмотреть процессуальными нормами. Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению. До административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специально отведенных для этого помещениях либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Далее от характеристики отдельных процессуальных особенностей обратимся к экономической составляющей. Исполнение наказания, предусмотренного ст. 3.10 КоАП РФ, сопряжено со значительными финансовыми тратами. На некоторые из них уже обращалось внимание в специальной юридической литературе: «средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по административному выдворению, расходуются на приобретение проездных билетов для выдворяемого лица (а в случаях, установленных законодательством РФ, — также проездных документов для должностного лица ОВД, сопровождающего выдворяемого); содержание выдворяемого лица до исполнения решения об административном выдворении; оформление документов, необходимых для осуществления выдворения; совершение иных действий, связанных с выдворением» <2>. ——————————— <2> Российский Б. В. Административная ответственность: Курс лекций. М.: Норма, 2004. С. 35.
Изложенное следует дополнить: проездные документы приобретаются также на обратный проезд сопровождающего лица. Нет сомнений, что подобная организация исполнения административного наказания за совершения противоправного деяния представляется несовершенной, экономически не просчитанной и обременительной для федерального бюджета. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2002 г. N 769 утверждены Правила расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны.
