(Куракин А. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 12)
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И АНТИКОРРУПЦИОННАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. КУРАКИН
Куракин Алексей Валентинович — кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Ключевые слова: административно-правовые средства, коррупция, государственная служба, Национальный план противодействия коррупции, противодействие коррупции, классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции.
***
В статье обобщен опыт исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, прослеживается генезис развития правового механизма предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В статье содержатся предложения по совершенствованию антикоррупционных предписаний законодательства о государственной службе, а также иных нормативных правовых актов, которые регламентируют государственно-служебные отношения, в частности, в статье содержатся предложения по совершенствованию антикоррупционных предписаний Налогового кодекса РФ.
1. Постановка и актуальность проблемы
В РФ на протяжении ряда лет осуществлялись административная реформа и реформа государственной службы; в настоящее время подготовлен и реализуется Национальный план противодействия коррупции. В настоящее время разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы Закон «О противодействии коррупции». Как следует из содержания официальных документов, их целью является создание эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также решение целого ряда социально-экономических проблем. Необходимо отметить, что в настоящее время импульсом развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы могут являться предписания Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» <1>, а также Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции» <2>. ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2293. <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
Некоторые регионы начали активно принимать программы противодействия коррупции, в частности, в Московской области утверждена целевая программа «Противодействие коррупции в Московской области на 2009 — 2011 годы». Мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе. Связано это с тем, что опыт развития государственной службы дает возможность сказать о том, что государственная служба практически всегда вносила важный вклад в развитие государства, а также способствовала обеспечению правопорядка в различных сферах жизнедеятельности. Коррупция не позволяет выполнять названные и ряд других функций государственной службы. Говоря о государственно-правовых реформах, которые проводились и проводятся в настоящее время в нашей стране, необходимо сказать, что они должны были минимизировать имеющиеся недостатки в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, сформировать платформу для дальнейшего социально-экономического развития страны, укрепить престиж государственной службы, а также способствовать совершенствованию административно-правового статуса государственного служащего. Кроме того, реформы должны были сформировать современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы <3>. ——————————— <3> См.: Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. С. 77.
Однако вместо ожидаемого снижения уровня коррупции ее уровень существенно вырос! Как это ни парадоксально, но предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы породило еще большую коррупцию. Названное обстоятельство вызывает самую серьезную озабоченность как государственной власти, так и институтов гражданского общества нашей страны. В настоящее время о коррупции в системе государственной службы говорят достаточно много, однако реальная статистика борьбы с коррупцией выглядит следующим образом. По данным Верховного Суда РФ, в 2006 г. в суды было направлено 1237 дел коррупционной направленности. В каждом четвертом деле фигурировала сумма взятки от 3 до 10 тыс. руб. Из всей совокупности дел коррупционной направленности в суд передано всего 10% дел, в которых фигурирует сумма взятки не менее 30 тыс. руб. За преступления коррупционной направленности суды ограничивались штрафом, запретом занимать должности или условным сроком. В 2007 г., по данным Департамента собственной безопасности МВД России, к различным видам ответственности было привлечено 44 тыс. сотрудников органов внутренних дел. В отношении 4,3 тыс. сотрудников органов внутренних дел возбуждались уголовные дела, 535 из них — в отношении руководства милиции и миграционной службы различного ранга. Раскрыто свыше 3 тыс. преступлений коррупционной направленности. С заявлениями и жалобами на действия сотрудников милиции в подразделения собственной безопасности обратились около 27 тыс. граждан. По результатам рассмотрения их жалоб к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 10 тыс. сотрудников, более 1,5 тыс. уволено из органов внутренних дел. Согласно данным Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ в первом полугодии 2008 г. было возбуждено более 700 уголовных дел коррупционной направленности в отношении должностных лиц с особым правовым статусом. Не вызывает сомнений тот факт, что пораженные коррупцией государственные служащие не могут эффективно осуществлять свои обязанности, а также способствовать проведению социально-экономических преобразований. Президент РФ неоднократно подчеркивал, что коррупция является одной из главных проблем на пути реализации социально-экономических реформ. Во многих программных документах, определяющих социально-экономическое развитие страны, упоминается о коррупции в системе государственной службы. Кроме того, на протяжении многих лет борьба с коррупцией провозглашалась главным направлением в деятельности государственной власти. В системе государственной службы предупреждение и пресечение коррупции было определено приоритетом государственной власти еще Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» <4>. ——————————— <4> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
Как показала практика, многие из положений этого Указа так и остались невостребованными в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. В этой связи для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ необходимо использовать исторический и зарубежный опыт. Великобритания является одной из первых стран, которая приняла закон «О предотвращении коррупции». США первыми приняли закон «О коррупционной деятельности за рубежом». В 1974 г. в Гонконге была создана комиссия по противодействию коррупции, которая, как отмечается в научной литературе, осуществила «тихую революцию» в обществе и нанесла ощутимый удар по коррупционной деятельности чиновников. Ряду зарубежных государств удалось создать такие административно-правовые средства, которые позволили снизить коррупцию до уровня, не представляющего серьезной опасности для государства и общества. Необходимо отметить, что проблема предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы не нова, она актуальна для многих зарубежных стран. Для нас особый интерес представляет практика тех государств, где административные реформы, а также реформы государственной службы дали позитивные результаты и где вследствие реформ были созданы эффективные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также сформирована основа для эффективного социально-экономического развития. Несмотря на специфику системы государственной службы индустриально развитых государств зарубежный опыт реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции может и должен быть использован в ходе проводимых реформ, а также создания национального плана противодействия коррупции. Следует отметить, что для разработки действенных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ необходимы ретроспективный анализ отечественного опыта предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, выявление возможностей учета этого опыта в процессе совершенствования законодательства о государственной службе РФ.
2. Социальный аспект проблемы коррупции в системе государственной службы
Изучение социального аспекта коррупции позволяет объемнее исследовать данное явление в системе государственной службы, а также разработать административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению. Как отметил в свое время Президент РФ, «…в России под коррупцией в основном понимается взяточничество. Между тем как социальное явление коррупция гораздо более сложное образование, а ее последствия крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали» <5>. ——————————— <5> См.: Российская юстиция. 2004. N 1. С. 2.
Коррупция в системе государственной службы — это специфическая разновидность противоправного поведения, поэтому исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы есть объективная необходимость. Необходимость изучения социальной сущности коррупции в системе государственной службы обусловлена и тем, что институт государственной службы является комплексным правовым институтом. История развития государственной службы показывает, что она в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера связана с коррупцией. Это обстоятельство дает возможность анализировать социальную сущность коррупции в системе государственной службы. Такой подход помогает раскрыть содержание коррупции, а также обосновать положение о том, что коррупция является одной из самых сложных проблем в системе государственной службы. Без определения социальных аспектов коррупции крайне затруднительно разработать современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. Исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы должно опираться на социологические исследования причин коррупции. Согласно исследованию, которое было проведено Институтом социологии Российской академии наук в 2007 г., причины коррупции состоят: в жадности и аморальности чиновников и бизнесменов — 70,1%; в неэффективности государства и несовершенстве законов — 63,3%; низком уровне правовой культуры, а также правовом нигилизме значительного количества населения — 37,2%; классовости и семейственности в системе государственной службы — 33,9%; правовой неграмотности государственных служащих — 13,7%; 4,2% респондентов затруднились ответить, а 1,1% назвали иные причины, явным злом коррупцию считают лишь 2,5% граждан. Раскрытие социально-правового аспекта коррупции в системе государственной службы позволяет говорить о том, что коррупция существует при любом политическом и экономическом режиме. Следует отметить, что коррупция в системе государственной службы непосредственным образом связана с моральными и организационными проблемами, которые имеют место в сфере публичного управления. Коррупция как социальное явление в системе государственной службы дезорганизует административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы, а также разлагает ее кадровый состав. Коррупция в настоящее время создает реальную угрозу для безопасности личности, общества и государства. Поэтому с уверенностью можно утверждать, что государство, которое не осуществляет планомерной и системной борьбы с коррупцией, погибает.
3. Административно-деликтологическая характеристика коррупции в системе государственной службы
Коррупцию исследовали преимущественно специалисты в области уголовного права и криминологии. До 1917 г. должностным преступлениям коррупционной направленности были посвящены работы К. Анциферова, П. Берлина, Н. В. Неклюдова, Н. В. Муравьева, Н. С. Таганцева, А. Я. Эстрина. Такая важная и значимая проблема, как коррупция в системе государственной службы, не осталась без внимания и государствоведов. К ее исследованию обращались: И. Е. Андреевский, А. Д. Градовский, В. М. Грибовский, А. М. Добровольский, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин и др. Анализ правовой характеристики коррупции позволил прийти к выводу о том, что термин «коррупция», несмотря на его многозначность, в отечественном законодательстве конца XIX — начала XX в. не использовался. Нет конкретного определения коррупции и в действующем российском законодательстве. Однако, как уже отмечалось, без упоминания о коррупции не обходится практически ни один официальный документ, характеризующий положение дел в области борьбы с преступностью, а также ни один официальный документ, посвященный вопросам реформирования государственного аппарата. В советский период нашей истории существование такого явления, как коррупция в государственном аппарате, официально не признавалось. В работах советских ученых-административистов, которые занимались исследованием института государственной службы в 40 — 70-е годы XX в., такое явление, как коррупция в системе государственной службы, не рассматривалось. Впервые о коррупции как проблеме, реально угрожающей безопасности государства, заговорили в 80-е годы XX в., а в 1992 г. Президентом России был утвержден Указ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» <6>. ——————————— <6> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» должен был заложить и административно-правовые основы борьбы с коррупцией в системе государственной службы. Такой вывод вытекал из содержания данного документа, в котором отмечалось, что коррупция нарушает конституционные права граждан, подрывает демократические основы и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, изменяет принципы законности и содержание правоотношений, а также создает препятствия на пути проведения социально-экономических преобразований и т. п. Говоря о проблеме коррупции, необходимо сказать, что зачастую коррупцию отождествляют со взяточничеством в системе государственной службы. Кроме того, коррупцию в системе государственной службы рассматривают как форму злоупотребления служебным положением в личных или групповых интересах <7>. Некоторые исследователи в коррупции видят одну из форм проявления организованной преступности <8>. ——————————— <7> См.: Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 202. <8> См.: Гуров А. И. Организованная преступность — не миф, а реальность. М., 1992. С. 21; Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 3.
По нашему мнению, коррупцию в системе государственной службы можно определить как противоправное принятие государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами. В таком определении можно увидеть содержательный аспект коррупции в системе государственной службы РФ, что позволяет разработать административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению. Кроме того, коррупцию рассматривают как вид противоправного поведения государственных служащих. Коррупция — это правонарушение особого свойства. Оно, как правило, носит скрытый характер и является правонарушением естественного характера. К коррупционному правонарушению можно отнести составы административных правонарушений, предусмотренные ст. ст. 13.14, 15.21 КоАП РФ и др. Коррупция может проявлять себя в финансовых, экологических, трудовых, гражданских правоотношениях. Для признания того или иного правонарушения коррупционным необходимо, чтобы его субъект использовал предоставленные ему государством служебные (властные) полномочия в личных интересах (целях), в интересах третьих лиц или групп. Субъект коррупционного правонарушения, как правило, имеет прямую или косвенную, материальную (или иную) личную заинтересованность в использовании своего правового статуса. Последствия коррупции могут проявлять себя не сразу, но во всех случаях коррупция наносит серьезный вред обществу и государству. В настоящее время назрела необходимость законодательного определения, что понимается под коррупцией. Нормативно закрепленное определение коррупции поможет идентифицировать коррупционные правонарушения, а также подобрать адекватные административно-правовые средства ее предупреждения и пресечения в системе государственной службы. Кроме того, официально закрепленное определение коррупции поможет правоохранительным органам выявлять различные формы проявления коррупции в системе государственной службы. Для формирования основополагающих аспектов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ, по нашему мнению, было бы вполне целесообразно в Конституции России закрепить функцию государства в сфере борьбы с коррупцией. Развитие мирового конституционализма показывает, что подобного рода опыт имеет место за рубежом <9>. ——————————— <9> См.: Чиркин В. Е. Об объекте конституционного регулирования // Государство и право. 2005. N 4. С. 5.
Административно-правовой механизм реализации конституционных антикоррупционных стандартов должен содержаться в нормах всех отраслей права. Однако центральное место в этом механизме должно быть отведено нормам административного права. Это обстоятельство связано с тем, что именно нормами административного права преимущественно определяется режим публичного управления. Явление коррупции в системе государственной службы не изобретение современности — оно существовало и в древние времена, в этой связи есть смысл остановиться на некоторых исторических этапах развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.
4. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в период становления чиновничье-бюрократического аппарата
В Средневековье коррупция «служивых» людей проявлялась преимущественно в форме лихоимства и мздоимства. Для обозначения злоупотреблений служивых людей использовались такие термины, как: «почесть», «поминки», «посулы». Для раскрытия содержания административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы объективно необходимо обращение к исторической литературе. Необходимо сказать, что законодательство XIV — XVII вв. закрепляло такие категории, как «почесть» и «подношения за работу», которые разрешались. Либеральное отношение закона к подобной практике формировало ситуацию, которая именовалась «кормление от дел». Следует подчеркнуть, что «кормление чиновников от дел» в XIV — XVII вв. было составной частью государственной системы их содержания. «Кормление чиновников» было вызвано рядом объективных обстоятельств. Чиновники, выполняя государственные функции, не получали за это жалования. Служащие, которые хотя и получали жалование, но его размер был поставлен в зависимость от тех функций, которые выполнял чиновник. Чем больше у чиновника было обязанностей, тем меньше было его официальное жалование. Значительную часть своего содержания чиновник собирал с населения сам, используя различные формы коррупции. Государство, по сути, легализовало некоторые формы коррупции среди служивых людей, что самым негативным образом отражалось на уровне дисциплины и законности в государственном аппарате. Административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но несмотря на структурные преобразования и реформы института государственной службы уровень коррупции продолжал расти.
5. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи
Петр I провел кардинальную административную реформу, ввел службу за жалование. При Петре был принят ряд нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Но, несмотря на предпринимаемые меры, уровень коррупции в системе государственной службы принципиально снижен так и не был. Социально-экономические преобразования, имевшие место в XIX в., привели к тому, что аппарат государственной службы стал еще более коррумпированным. Высокий уровень коррупции в системе государственной службы повлек развитие административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. В частности, в 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества». Государство активно развивало административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Совершенствовался административно-правовой механизм привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих. Дисциплинарные наказания также являлись административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской империи. Важным этапом в развитии законодательства о государственной гражданской службе Российской империи явилось принятие Устава «О службе гражданской по определению от правительства» и Устава «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Так, Устав «О службе гражданской по определению от правительства» <10> содержал систему административных запретов, связанных с государственной службой, определял режим совместительства и др. ——————————— <10> См.: Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего сената и циркулярами министерств и Государственного контроля / Полянский А. 3-е изд. Т. 3. М.: Изд-во А. Ф. Скорова, 1900.
Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845) также внесло своей вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В XIX в. административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы развивались достаточно активно, тем не менее говорить о том, что был сформирован эффективный административно-правовой механизм предупреждения и пресечения коррупции в системе гражданской службы, нельзя. Уровень коррупции в системе государственной службы Российской империи неуклонно рос. Данное обстоятельство обусловливалось причинами как объективного, так и субъективного характера. Государство сформировало значительный корпус государственных служащих. На государственной службе к началу XX в. состояло около 600 тыс. гражданских чиновников, их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета <11>. ——————————— <11> См.: Яковлев П. С. Правовое регулирование государственной службы: сравнительный анализ современного российского и дореволюционного законодательства // Бюллетень Министерства юстиции России. 2005. N 12. С. 51.
Необходимо отметить, что государство создало большой управленческий аппарат, финансовых ресурсов, чтобы его достойно содержать, не имело. Государственные служащие получали мизерную зарплату, а некоторые чиновники попросту бедствовали. В связи с этим различные формы коррупции были единственным способом выживания государственных служащих. Недостаточное денежное содержание гражданских служащих являлось основной причиной административного произвола и коррупции в системе государственной службы Российской империи. С другой стороны, социально-экономическая ситуация во второй половине XIX в. создала питательную почву для коррупции в системе государственной службы. Капитализация экономики, низкое денежное содержание государственных служащих, отсутствие должного контроля за служебной деятельностью — все это способствовало снижению уровня законности и дисциплины и возрастанию уровню коррупции. Во второй половине XIX в. в системе государственной службы появляются новые формы коррупции, обусловленные вовлечением государственных служащих в хозяйственную деятельность. Для предупреждения и пресечения новых форм коррупции в системе государственной службы были созданы нормативные предписания, запрещающие государственным служащим совмещать государственную службу с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно участвовать в кредитных организациях. В конце XIX в. вводятся административно-правовые запреты, которые не позволяли государственным служащим совмещать службу с участием в предпринимательской деятельности. Однако административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, несмотря на свой правоохранительный потенциал, не носили абсолютного характера и содержали целый ряд исключений. Развитие финансово-кредитной и банковской системы в XIX в. создало ситуацию, когда государственные служащие, помимо официального жалования, стали получать и иные доходы. В частности, государственные служащие, активно включаясь в хозяйственный процесс, начали получать дивиденды по акциям, проценты по вкладам и др. Рост коррупции на государственной службе был обусловлен и тем, что на государственную службу стали поступать промышленники и предприниматели, которые лоббировали в государственном аппарате интересы своего бизнеса. Но несмотря на негативные последствия капитализации экономики имелись и положительные моменты, которые стимулировали исполнение государственной службы чиновниками. В XIX в. были сформированы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи, которые после 1917 г. были отменены и забыты. Необходимо сказать, что в Российской империи были созданы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не используются в современном законодательстве о государственной службе, а между тем с успехом реализуются в законодательстве о государственной службе целого ряда зарубежных государств. Несмотря на проблемы с коррупцией в Российской империи, все же необходимо сказать, что корпус государственных служащих в тот период был менее коррумпирован, чем нынешний.
6. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе советской государственной службы
Административно-правовое регулирование советской государственной службы началось с издания Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» <12>. Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Термин «коррупция» в официальных документах не использовался, он вошел в оборот лишь в середине 80-х годов XX в. Термин «коррупция» в научной литературе также не употреблялся. Использовались такие словосочетания, как «злоупотребление служебным положением», «должностные преступления» и т. п. Различные формы коррупции, которые проявляли себя в советском государственном аппарате, всячески скрывались. Подобное положение самым негативным образом отразилось на уровне законности и дисциплины, а также уровне коррупции уже в системе российской государственной службы. Изучение научной литературы, в которой исследовался институт советской государственной службы, а также нормативных правовых актов после октябрьских событий 1917 г., позволяет сделать вывод о том, что взяточничество захлестнуло советский государственный аппарат. ——————————— <12> См.: СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 31.
Правовая и организационная неразбериха в первые дни и годы советской власти способствовали росту коррупции. Поэтому не случайно, что советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «О взяточничестве» <13>, а также проведение целого ряда антикоррупционных мероприятий. ——————————— <13> См.: Собрание узаконений. 1918. N 35. Ст. 467.
В целях предупреждения и пресечения коррупции в советском государственном аппарате были осуществлены организационные мероприятия. В начале 20-х годов XX в. были образованы комиссии по борьбе со взяточничеством. Следует отметить, что термин «взяточничество» в директивных документах трактовался достаточно широко. Так, под взяточничеством понималось: участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности; получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подотчетных учреждений вознаграждения за консультации, составление смет, проектов, планов; использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение; сообщение цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; использование своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан и др. <14>. ——————————— <14> См.: Малыгин А. Я. Борьба с коррупцией в начале 20-х годов // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. С. 174.
Для предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате реализовывался ряд нормативных правовых актов, содержащих определенные административно-правовые средства. Весьма серьезны были предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях» <15>, Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. временные правила «О службе в государственных учреждениях, предпр иятиях» <16>. ——————————— <15> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1918. N 56. Ст. 615. <16> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 1. Ст. 8.
В 20 — 30-е годы XX в. большое внимание уделялось также укреплению дисциплины. Были приняты Постановление ВЦИК РСФСР от 7 июля 1923 г. «Положение о дисциплинарных судах» <17>, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности» <18>. Предписания этих и ряда иных актов в какой-то степени способствовали предупреждению и пресечению коррупции в советском государственном аппарате. Как уже отмечалось, за ряд дисциплинарных проступков коррупционной направленности предусматривались суровые меры уголовной ответственности, вплоть до применения высшей меры. Серьезные меры уголовной ответственности за нарушение административно-правовых запретов способствовали предупреждению и пресечению коррупции в системе советской государственной службы. ——————————— <17> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 54. Ст. 531. <18> См.: Собрание узаконений РСФСР. 1932. N 32. Ст. 152.
В 40 — 50-е годы XX в. говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за взяточничество» <19>, в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого. Кроме того, указывалось на то, что у государства имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества. Однако, как мы знаем, искоренить данное явление в советский период так и не удалось. Исследование показывает, что современное состояние коррупции в системе государственной службы в определенной степени обусловлено правовыми и организационными проблемами советской государственной службы. ——————————— <19> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. N 8. Ст. 85.
7. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы РФ
Аппарат управления России начала 90-х годов XX в. был далек от совершенства. Кардинальное кадровое обновление органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне самым негативным образом отразилось на качественном составе государственных служащих. Такая ситуация во многом способствовала масштабному распространению коррупции в системе государственной службы РФ. В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях дальнейшего строительства института государственной службы Президент утверждает Положение о федеральной государственной службе (1993). В 1995 г. принимается Закон «Об основах государственной службы РФ». Вышеназванные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. Это обстоятельство свидетельствует о том, что руководство страны понимало необходимость развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. Однако следует признать, что внедренные в свое время административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы не в полной мере решали поставленную перед ними задачу. В 90-е годы XX в. так и не был сформирован необходимый административно-правовой и организационный механизм реализации многих положений Указа «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», а также Закона «Об основах государственной службы РФ». Отчасти аналогичная ситуация имеет место и с современным законодательством о государственной гражданской службе РФ. В настоящее время Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <20> содержит ряд административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. В частности, Закон содержит запреты, связанные с государственной службой, определяет требования к служебному поведению гражданского государственного служащего. Следует отметить, что Закон «О государственной гражданской службе РФ» весьма фрагментарно определяет требование к государственному служащему «не совершать действия, которые могут быть расценены как использование должности государственной службы в личных целях» и еще более лаконично регламентирует процедуру разрешения «конфликта интересов» на государственной гражданской службе. ——————————— <20> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 2063.
В то же время обращает на себя внимание то, что Закон о государственной гражданской службе практически не изменил порядок предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего. Контроль за имущественным положением государственного служащего по-прежнему осуществляется в отношении самого служащего и не распространяется на его супруга и близких родственников. В связи с этим было бы вполне целесообразно распространить контроль за имущественным положением близких родственников лиц, которые замещают определенные должности в государственном аппарате. Круг этих должностей должен определяться указом Президента. Законодательство о государственной гражданской службе достаточно детально определяет процессуальный порядок проведения аттестации и квалификационного экзамена гражданского служащего. Однако институт аттестации как форма корпоративного контроля в системе государственной службы пока еще не является достаточно эффективным средством в деле предупреждения и пресечения коррупции. В настоящее время необходим концептуально новый подход к процессу оценки управленческих кадров. Следует отметить, что недостаточно последовательно определен и процессуальный порядок применения поощрений, а также порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий. Что же касается института поощрений и награждений государственного служащего, то он должен учитывать такие принципы, которые позволяли бы поощрять отличившихся и достойных государственных служащих, а также применять меры дисциплинарного воздействия к тем руководителям, которые поощряют не за деловые или профессиональные качества, а исходя из собственной корыстной заинтересованности. Институт поощрения также должен быть эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. В Законе о государственной гражданской службе учтен зарубежный опыт административно-правового регулирования государственно-служебных отношений. В частности, Закон определяет статус бывшего гражданского служащего. Например, он после увольнения с гражданской службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления этими организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. Служащий не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей. Для усиления антикоррупционной составляющей названных предписаний было бы верным, если бы аналогичные запреты распространились на супруга и близких родственников гражданина, покинувшего государственную гражданскую службу. Помимо этого, необходимо сформировать административно-правовой механизм ответственности и контроля за выполнением этих предписаний законодательства о государственной гражданской службе. Нами выдвигаются предложения о создании такой системы государственного контроля за деятельностью государственных служащих, которая минимизировала бы возможность налаживания коррупционных отношений. Целесообразно создать режим, когда взаимоотношения чиновника и гражданина будут невыгодными вследствие того, что принятые административные решения в результате коррупционного сговора будут отменены или пересмотрены, а гражданин или хозяйствующий субъект возвращен в исходное состояние, а также в установленном порядке привлечен к юридической ответственности. Для решения данной задачи необходимо усовершенствовать режим внутреннего и внешнего контроля, а также реализовать положение Конституции России относительно института административного судопроизводства. Административный контроль за государственными служащими является эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, но необходимо сказать, что контроль будет эффективным средством только тогда, когда он должным образом будет организован. Престиж государственной службы в России может быть отчасти восстановлен с увеличением денежного содержания государственных служащих. Однако лишь одним повышением денежного содержания государственных служащих проблему коррупции не решить. По нашему глубокому убеждению, здесь нужен целый комплекс административно-правовых, социальных, экономических и информационных мероприятий. Для формирования стабильного административно-правового статуса государственного служащего следует отказаться от практики выведения за штат государственных служащих и их последующего увольнения по оргштатным мероприятиям. Необходимо сказать, что совершенствованию административно-правового статуса государственного служащего может способствовать повышение его квалификации, формирование европейской системы пенсионного и медицинского обеспечения государственных служащих. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <21> не решает всех проблем, связанных с предупреждением и пресечением коррупции в системе данного вида государственной службы. Обусловлено это прежде всего тем, что ряд его норм, которые по своей сути должны быть направлены на предупреждение и пресечение коррупции, сформулированы не четко. Такие предписания закона вызывают сложности у правоприменителей. Кроме того, не все положения закона подкрепляются обеспечительным и охранительным механизмом. ——————————— <21> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 2063.
В настоящее время существует необходимость совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственного служащего. Для этого необходима разработка и принятие основ или кодекса дисциплинарной ответственности государственных служащих. На необходимость совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих указывают целый ряд ученых <22>. ——————————— <22> См.: Адушкин Ю. С. Реформирование законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения. Саратов, 2002. С. 67; Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. N 9. С. 57; и др.
Такой акт мог бы содержать общие нормы о дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также особенную часть, в которой следует определить перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за каждое дисциплинарное нарушение. Помимо этого, необходимо дополнить законодательство о государственной службе таким новым дисциплинарным взысканием, как дисциплинарный штраф. Указанное наказание должно применяться за умышленное создание ситуации «конфликта интересов», а также нарушение ряда запретов, связанных с режимом государственной службы. Представляется полезным и дифференцированный подход в вопросе применения к государственным служащим дисциплинарных взысканий. Обусловлено это тем, что применение таких взысканий зачастую лишено объективных критериев и, как следствие этого, зависит от субъективного усмотрения непосредственного руководителя. В третьей части такого акта следует сосредоточить нормы, регламентирующие производство по делам о дисциплинарных проступках, в четвертой части — нормы, определяющие порядок исполнения принятых решений. Закон (кодекс) «О дисциплинарной ответственности государственных служащих» способствовал бы укреплению режима дисциплины и ответственности государственных служащих. Кроме того, предлагаемый автором закон мог бы стать эффективным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Законодательство о государственной службе РФ не содержит в достаточном количестве норм права, закрепляющих этические требования к государственной службе. Данный пробел отчасти восполняет Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» <23>. Задача названного Указа Президента — обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, а также исключение злоупотреблений на государственной службе. В настоящее время разработка и принятие закона, который регламентировал бы соответствующие отношения, объективно необходимы. На необходимость разработки и принятия кодекса служебного (этического) поведения государственных служащих обращали внимание ученые: К. С. Бельский, В. Д. Попков, В. Л. Романов, В. М. Соколов, А. И. Турчинов и др. <24>. ——————————— <23> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 33. Ст. 3196. <24> См.: Соколов В. М. Свод этических правил государственного служащего // Ежегодник РАГС. 97. М., 1998. С. 23; Попков В. Д. Этика советской государственной службы. М., 1970. С. 122; и др.
Надо признать, что законодательство о государственной службе не содержит необходимого количества административно-правовых норм, которые бы закрепляли этические стандарты поведения на государственной службе. Известно, к сожалению, что общество достаточно терпимо относится к использованию государственным служащим своего служебного положения, особенно когда это происходит в скрытых формах. Отчасти такая ситуация возможна ввиду отсутствия специального законодательного акта — кодекса служебного поведения государственных и муниципальных служащих РФ. Предлагаемый законодательный акт мог бы внести свой вклад в дело предупреждения коррупции в системе государственной службы РФ. В настоящее время государство недооценивает необходимость административно-правового регулирования профилактики коррупции в системе государственной службы. Профилактика коррупции в системе государственной службы РФ способствовала бы созданию режима, который не допускал бы коррупцию в государственно-служебных отношениях.
8. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы РФ
Исторически военная служба имеет приоритет перед службой гражданской, и в этой связи предупреждение и пресечение коррупции в системе военной службы должны иметь приоритетное значение. Посредством военной службы обеспечивается оборона и безопасность государства, поэтому от уровня дисциплины и законности в упомянутом виде государственной службы зависит очень многое. Негативные процессы, которые происходят в обществе, самым неблагоприятным образом отражаются на уровне правопорядка в системе военной службы. По данным органов военного управления, коррупция в системе военной службы весьма велика. Поэтому необходимы современные административно-правовые средства, с помощью которых возможно было бы снизить уровень коррупции в рассматриваемом виде государственной службы. Запреты, обусловленные режимом военной службы, весьма жестко ограничивают гражданскую правоспособность военнослужащих. Из этого следует, что было бы вполне целесообразно пересмотреть установленные запреты, обусловленные режимом военной службы. Например, в ряде зарубежных государств военнослужащим разрешено в свободное от службы время подрабатывать несмотря на высокую оплату их труда. Конечно, этот вопрос требует специальной проработки. Одним из средств предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы является создание механизмов контроля за военной службой со стороны институтов гражданского общества. Еще одним субъектом предупреждения и пресечения коррупции в системе военной службы мог бы являться институт военной полиции. Военная полиция достаточно успешно функционирует в целом ряде зарубежных государств. Кроме того, военная полиция с успехом функционировала в армии Российской империи. Опыт работы военной полиции за рубежом, а также в нашей стране позволяет сделать вывод о том, что военная полиция может внести важный вклад в предупреждение и пресечение коррупции в системе военной службы <25>. ——————————— <25> См.: Карпов Н. Необходима ли нам военная полиция // Законность. 2005. N 9. С. 9.
9. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе правоохранительной службы РФ
Правоохранительная служба весьма разнообразна. В частности, в настоящее время необходимо совершенствовать антикоррупционные предписания, которые содержатся в Законе РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре РФ» <26>. Так, необходимо обратить внимание на то, что запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, целесообразно закрепить в Законе «О прокуратуре РФ». Служба в органах прокуратуры является правоохранительной службой, и распространять на прокурорских работников, режим службы которых принципиально отличается от режима службы гражданских служащих, административные запреты, обусловленные спецификой гражданской службы, не совсем правильно. ——————————— <26> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Таможенная служба является одной из самых коррумпированных видов государственной службы. Обусловлено это целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Кроме того, играет свою роль и недостаточная техническая и информационная обеспеченность таможенного дела, необоснованные кадровые перестановки, реорганизация системы таможни. Все эти и ряд других проблем обусловливают высокий уровень коррупции в системе таможенной службы. Должностные лица таможенной службы выполняют различные полномочия. Так, они осуществляют оперативно-розыскные мероприятия, уголовно-процессуальную и административно-юрисдикционную деятельность. В ходе своей деятельности служащие Федеральной таможенной службы взаимодействуют с коммерческими структурами и отдельными коммерсантами, которые ввозят на территорию нашей страны большие материальные ценности. Невысокая оплата труда служащих таможенной службы, постоянный контакт данных служащих с коммерческими структурами реально создают условия для коррупции. Нужно отметить, что Россия — одна из немногих стран, где таможенный терминал оборудует и содержит коммерческая структура, а работают в нем должностные лица таможенной службы — государственные служащие. Данная практика была раскритикована Президентом России, который еще в 2006 г. отметил, что бизнес и таможня «слились в экстазе», имея в виду таможенные терминалы. Коррупция в системе организации таможенного дела и таможенной службе представляет реальную угрозу экономической безопасности. В этой связи можно приветствовать появление Приказа ФТС России от 5 октября 2006 г. N 964 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007 — 2009 гг.». Данный нормативный правовой акт содержит целый комплекс административно-правовых средств предупреждения коррупции в системе таможенной службы. В этой связи для предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы необходим комплекс административно-правовых средств, которые минимизировали бы коррупционные угрозы во внешнеэкономической деятельности. Необходимо определять как внутренние, так и внешние факторы, создающие угрозу для коррупции. Помимо этого, необходимо минимизировать непосредственный контакт служащих таможенной службы с коммерческими структурами, целенаправленно проводить политику повышения материального обеспечения служащих таможенной службы, сформировать институт административных процедур взаимодействия служащих таможенной службы с участниками внешнеэкономической деятельности и закрепить эти процедуры на законодательном уровне. В современный период необходимо усилить значение Службы обеспечения собственной безопасности в данном виде государственной службы. В системе правоохранительных органов России органы внутренних дел являются самой многочисленной структурой. Из этого обстоятельства и следует необходимость создания и реализации современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел. В органах внутренних дел имеют место специфические формы коррупции, обусловленные правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. Исходя из этого предлагается сосредоточить внимание на режиме совместительства в органах внутренних дел. В настоящее время необходимо обдуманно подойти к вопросу, где сотрудники органов внутренних дел могут осуществлять совместительство. Также следует определить количество времени, которое необходимо для совместительства, механизмы контроля за совместительством, предусмотреть сферы экономики, где совместительство сотрудников органов внутренних дел невозможно вообще. Дифференцированный подход к вопросам совместительства в системе МВД России должен учитывать возраст сотрудника, срок его службы, уровень образования, стаж службы в занимаемой должности, личностные характеристики и др. Усовершенствовав механизм работы по совместительству в системе органов внутренних дел России, сделав его более либеральным и прозрачным, возможно, удастся предупредить многие коррупционные проявления в системе обеспечения правопорядка в нашей стране. Основным субъектом противодействия коррупции в органах внутренних дел являются службы собственной безопасности. От совершенствования форм и методов деятельности служб собственной безопасности во многом зависит успех предупреждения и пресечения коррупции в органах внутренних дел. Для стимулирования деятельности сотрудников милиции целесообразно предусмотреть механизмы внебюджетного финансирования, существенно повысить денежное содержание, а также пенсионное обеспечение сотрудников.
10. Формы проявления коррупции в системе государственной службы РФ
Каждое явление имеет свою форму. При характеристике форм проявления коррупции в системе государственной службы РФ применяется, в частности, методология философии. Содержание и форма исследуемого явления определяются как взаимосвязанные категории. Содержание является определяющей, составляющей целого, а форма есть способ существования и выражение содержания. Исследование форм проявления коррупции позволяет получить наиболее полное представление о данном явлении, а также оценить соответствующие административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. Помимо этого, анализ форм проявления коррупции позволяет дать дифференцированную оценку противоправного поведения государственных служащих. Проведенное исследование показывает, что формы коррупции в системе государственной службы находятся в тесной взаимосвязи с существующими социально-экономическими условиями и представляют собой способы достижения коррумпированными государственными служащими определенных целей, связанных с удовлетворением личных интересов, а также интересов третьих лиц или групп. Коррупционное поведение государственных служащих может фиксироваться при нарушении правовых норм различной отраслевой принадлежности. В этой связи неслучайно, что государственным служащим различных видов государственной службы запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы. Государственному служащему запрещалось выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам в государственном органе, в котором он состоит на службе. Кроме того, запрещается самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении хозяйствующими субъектами и др. Названные административные запреты направлены на предупреждение и пресечение различных форм коррупции в системе государственной службы. Необходимо согласиться с тем, что коррупция в современный период не сводится лишь к взяточничеству и иным служебным злоупотреблениям, наказания за которые определены УК РФ, коррупция многогранна, имеет различные формы своего проявления в системе государственной службы. Данный тезис основывается на том, что законом не предусмотрена ответственность за многие формы коррупционного поведения государственных служащих, борьба с которыми может вестись эффективно с помощью административно-правовых средств. Означенные обстоятельства говорят нам о том, что предупреждение и пресечение такого явления в системе государственной службы РФ, как протекционизм, невозможно посредством только норм права. Нормы права вносят свой вклад в дело искоренения протекционизма. В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел <27> обязанностью начальника органа внутренних дел в сфере поддержания служебной дисциплины является не допускать протекционизма в работе с личным составом. Согласно законодательству государственный служащий не может находиться в непосредственном подчинении должностных лиц, которые являются его близкими родственниками. ——————————— <27> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
Однако следует сказать, что выполнение названного предписания практически никак не обеспечивается. В этой связи целесообразно предусмотреть положение о том, что государственный служащий обязан в течение трех месяцев с момента обнаружения указанного нарушения устранить его. Если такое нарушение не устранено, то он (государственный служащий) подлежит переводу на другую должность государственной службы, исключающей такую подчиненность или подконтрольность, а при невозможности перевода один из этих служащих подлежит увольнению с государственной службы. Выдвинутое предложение свидетельствует о необходимости последовательного формирования административно-правовых средств, направленных на выявление различных форм коррупции в системе государственной службы, а также урегулирование конфликта интересов в системе государственной службы.
11. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ
В ряде актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза, СНГ и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы. Поэтому международное сообщество заинтересовано в реализации унифицированных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Коррупция в международно-правовых актах определяется как одна из глобальных проблем в сфере обеспечения международного правопорядка. Международное сообщество стремится к объединению усилий в деле предупреждения и пресечения коррупции. Как следует из содержания международно-правовых документов, для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимы эффективные национальные судебные и правоохранительные органы. В этой связи необходимо расширение международного сотрудничества в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Как отмечается в научной литературе, сотрудничество государств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является составной частью международных отношений <28>. ——————————— <28> См.: Пекарев В. Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. М., 2001. С. 123; Абашидзе А. Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции // Юрист-международник. 2007. N 2. С. 2.
Анализ международных документов показывает, что коррупция представляет угрозу режиму законности, правам и законным интересам физических и юридических лиц, подрывает систему публичного управления, ведет к монополизации в экономике, наносит серьезный урон моральным основам общества. Названные причины обусловливают необходимость разработки единых административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В настоящее время меры по предупреждению коррупции представлены в международных, в том числе европейских, антикоррупционных программах: Глобальной программе против коррупции ООН, Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, Конвенции ООН против коррупции и др. Комитет министров Совета Европы принял резолюцию, закрепившую «20 руководящих принципов» борьбы против коррупции. В рамках этой программы были подготовлены Конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» и Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию». Практически во всех международно-правовых актах по вопросам борьбы с коррупцией содержится значительное количество норм административного права, регламентирующих организационно-управленческие аспекты реализации этих соглашений. Необходимо отметить, что ряд международных, в том числе и европейских актов, направленных на борьбу с коррупцией, пока не ратифицирован РФ. Это обстоятельство не позволяет использовать их нормативный потенциал, отчасти затрудняя деятельность уполномоченных органов государства, призванных вести борьбу с коррупцией в системе государственной службы. В этой связи остро стоит вопрос о необходимости приведения национального законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами, действующими в сфере борьбы с коррупцией, а затем ратифицировать соответствующие международные и европейские акты. Первыми документами, ратифицированными РФ в области борьбы с коррупцией, являются Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы международным организациям (ООН, Совету Европы, СНГ, Интерполу и др.) было бы вполне целесообразно контролировать соблюдение принятых государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Следует согласиться с тем, что контроль за выполнением взятых на себя государствами обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы был бы гарантией того, что государства будут соблюдать взятые на себя обязательства в рассматриваемой сфере. В настоящее время необходимо формировать административно-правовые механизмы реализации Конвенции ООН против коррупции в части применения ее предписаний, касающихся незаконного обогащения государственных служащих. Согласно Конвенции, публичное должностное лицо, имеющее активы, превышающие его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать, признается виновным в коррупции. Международное сотрудничество должно помогать государствам разрабатывать унифицированные административно-правовые средства для выполнения взятых на себя обязательств в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В настоящее время как никогда необходима координация усилий различных государств, а также международных организаций в деле реализации международных документов, предписания которых направлены на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы.
12. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств
В документах, определяющих основные направления реформирования государственной службы, указывалось на необходимость использования зарубежного опыта развития государственной службы. Это обстоятельство обусловлено многими причинами. Одна из причин использования зарубежного опыта состоит в том, что индустриально развитые государства имеют эффективную государственную службу, а также должным образом работающие административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в ее системе. Изучение зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что многие государства сформировали идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной специфики. Содержание концепций предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств преимущественно сводится к детальному определению административно-правового положения государственного служащего. Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего с физическими и юридическими лицами урегулирован рядом административных процедур, которые сужают рамки необоснованного административного усмотрения со стороны государственного служащего. Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах. Следует отметить, что зарубежный опыт работы с кадрами начинает использоваться и в РФ. Так, в ходе конкурсных процедур предписано проводить индивидуальное собеседование, анкетирование, групповые дискуссии, написание рефератов, тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по вакантной должности гражданской службы, на замещение которой претендует кандидат. Во многих зарубежных государствах большое внимание уделяется нормам административной этики или этики служебного поведения государственных служащих. За рубежом имеют место как этические стандарты, закрепленные законом, так и корпоративные этические нормы, нарушение которых является серьезным должностным проступком. Этические стандарты играют важную роль в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Нужно признать, что назрела необходимость в принятии закона «О служебном поведении государственных и муниципальных служащих». Этические стандарты на государственной службе, должным образом организованный механизм отбора и подготовки кадров для государственной службы, административно-правовая защита государственных служащих являются важными средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы индустриально развитых зарубежных государств. В Великобритании порядок приема на государственную службу определяется Руководством по приему на государственную службу, административно-правовая защита обеспечивается нормами положения «О служебной защите государственных служащих». Но даже несмотря на высокую заработную плату, административно-правовую и социальную защищенность государственного служащего, время от времени в индустриально развитых государствах происходят скандалы, связанные с коррупцией на государственной службе. Такие прецеденты вызывают необходимость принимать специальные законы, направленные на борьбу с коррупцией. Говоря о практике предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Германии, необходимо отметить, что рост коррупции в этой стране обусловил принятие Закона «О борьбе с коррупцией» (1997). Согласно этому Закону весьма принципиально была ограничена возможность для государственных служащих заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов и подарков. Административно-правовое регулирование поведения государственных служащих обеспечивается с помощью контроля за их деятельностью, связанной с исполнением должностных обязанностей. О таком контроле знает как сам чиновник, так и общественность. Необходимо сказать, что администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с предупреждением и пресечением коррупции, определять наиболее реальные в коррупционном плане должности государственной службы, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Следует сказать, что набор на такие должности осуществляется целенаправленно, такие служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Таких служащих, как правило, через 5 лет меняют. Названная практика, по нашему мнению, заслуживает внедрения в механизм административно-правового регулирования государственно-служебных отношений РФ. Одним из действенных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы ведущих зарубежных государств является материальное обеспечение государственных служащих. Высокая заработная плата позволяет сохранять на службе профессиональные и честные кадры. В США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других государствах важная роль в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы отводится налоговой администрации. В ст. 31 НК РФ целесообразно вернуть положение о праве налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам, а также создать механизм реализации данного положения. Формирование механизмов налогового контроля за соответствием крупных расходов государственных служащих их доходам также может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы РФ. Генеральная прокуратура РФ лишний раз подтвердила тезис о том, что предписания закона о предоставлении сведений о доходах и имуществе в налоговые органы и обязательствах имущественного характера со стороны государственных служащих целого ряда федеральных органов исполнительной власти не исполняются. Для усиления механизмов финансового контроля за доходами и расходами государственного служащего целесообразно предусмотреть меры дисциплинарной ответственности за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего в виде увольнения либо дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью. В этом аспекте интересен опыт США. Законодательство этой страны требует, чтобы должностные лица представляли декларацию о доходах и имуществе своей супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи, и это обеспечивается соответствующим механизмом контроля <29>. ——————————— <29> См.: Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5. С. 88.
Отдельно следует сказать о запретах, связанных с режимом государственной службы. Запрет на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц достаточно часто не работает. В этой ситуации для усиления антикоррупционной составляющей законодательства о государственной службе целесообразно закрепить положение о том, что государственному служащему запрещается заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), с использованием подставных лиц. Данные сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными. Было бы вполне целесообразно учесть опыт Канады. Государственная служба Канады признается одной из самых коррупционно независимых. В этой связи не случайно, что принятый еще в 1985 г. Кодекс поведения государственных служащих Канады предоставил возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься определенными видами предпринимательской деятельности параллельно с государственной службой. Между тем законодательство о государственной службе Канады содержит комплекс административных запретов, связанных с совместительством на государственной службе. Запреты касаются тех аспектов совместительства, которые могут вызвать конфликт интересов на государственной службе <30>. ——————————— <30> См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28.
Опыт Канады в деле реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ заслуживает внимания, поскольку в этой стране сформирована достаточно эффективная государственная служба. Как отмечает А. В. Оболонский, в Канаде придается большое значение этическим стандартам на государственной службе, в этой связи с точки зрения коррупции государственная служба в этой стране является наиболее чистой. Кроме того, Канада по своему государственному устройству и традициям имеет с Россией гораздо больше общего, чем может показаться на первый взгляд <31>. ——————————— <31> См.: Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении. М., 2006. С. 110.
В завершение необходимо отметить, что опыт индустриально развитых зарубежных государств в деле реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы заслуживает самого внимательного изучения и частично может быть использован в законодательстве о государственной службе Российской Федерации.
13. Современные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ и пути их решения
Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ должны быть основаны на международных, в том числе и европейских стандартах, действующих в данной сфере. Этим тезисом подтверждается необходимость законодательного закрепления положения о взыскании с государственного служащего в доход государства незаконно полученного имущества в результате коррупции. Кроме того, необходимо реализовывать положения о том, что сделки, заключенные с совершением коррупционных правонарушений, в установленном процессуальном порядке должны признаваться ничтожными, а принятые в результате акта коррупции нормативные правовые акты — недействительными. Так, для формирования современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ целесообразно начать реализовывать права физических и юридических лиц на возмещение морального и материального вреда, причиненного коррупционным правонарушением. Помимо этого, необходимо сформировать административно-правовой механизм отмены нормативных и индивидуальных правовых актов органов исполнительной власти, принятых в результате коррупции. Целесообразно создать механизм юридической ответственности государственных служащих за непринятие мер по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы, а также ответственности лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупции государственного служащего. За заведомо ложную информацию о случаях коррупции, по нашему мнению, следует предусмотреть меры дисциплинарной ответственности. В частности, для государственного служащего наказанием может быть увольнение или иное освобождение от должности. Для граждан следует предусмотреть меры административной ответственности в виде штрафа или административного ареста сроком до 30 суток при условии, что их действия не содержат в себе уголовно наказуемого деяния. Названные меры могут служить гарантией от необоснованного обвинения государственного служащего в коррупции и защитой его авторитета. Важной составляющей административно-правового механизма предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должно стать принятие Закона «О противодействии коррупции». Основное место в этом законодательном акте должно быть отведено понятию «коррупция». Без данной дефиниции в действующем законодательстве достаточно сложно реализовывать административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. Определение коррупции должно быть максимально общим, включать в себя перечень признаков, которые позволяли бы идентифицировать коррупционное поведение в финансовых, гражданских, трудовых, административных правоотношениях. Такой подход позволит своевременно предупреждать и пресекать коррупцию в системе государственной службы РФ, различные формы ее проявления. Оценивая современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, необходимо сказать, что для их эффективной реализации необходимо определить, что понимается под коррупционным правонарушением. Коррупционное правонарушение должно также носить общий характер. Общее определение коррупционного правонарушения позволит комплексно воздействовать на коррупцию, а также может способствовать становлению принципа объединения административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы РФ. Нами поддерживается позиция о необходимости создания системы материальной поддержки тех органов и должностных лиц, работа которых наиболее эффективна в сфере предупреждения и пресечения коррупции. Кроме того, автором поддерживается точка зрения о необходимости установления мер дисциплинарной ответственности должностных лиц за непринятие мер в сфере борьбы с коррупцией в системе государственной службы <32>. ——————————— <32> См.: Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 154.
Для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ целесообразно осуществлять комплекс мероприятий информационного характера. Необходимо информировать граждан о средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также формировать административно-правовые средства охраны прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в исполнительно-распорядительную деятельность государственных служащих.
Библиографический список
1. Адушкин Ю. С. Реформирование законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения. Саратов, 2002. 2. Абашидзе А. Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции // Юрист-международник. 2007. N 2. 3. Гуров А. И. Организованная преступность — не миф, а реальность. М., 1992. 4. Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. N 9. 5. Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 6. Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. N 23. 7. Кузнецов А. Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. 8. Карпов Н. Необходима ли нам военная полиция // Законность. 2005. N 9. 9. Малыгин А. Я. Борьба с коррупцией в начале 20-х годов // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994. 10. Мальцев Г. В., Станкевич З. А. К новой системе государственной службы России // Научные доклады РАГС. М., 1999. 11. Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 12. Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5. 13. Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении. М., 2006. 14. Соколов В. М. Свод этических правил государственного служащего // Ежегодник РАГС. 97. М., 1998. 15. Попков В. Д. Этика советской государственной службы. М., 1970. 16. Пекарев В. Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. М., 2001. 17. Чиркин В. Е. Об объекте конституционного регулирования // Государство и право. 2005. N 4. 18. Яковлев П. С. Правовое регулирование государственной службы: сравнительный анализ современного российского и дореволюционного законодательства // Бюллетень Министерства юстиции России. 2005. N 12.
Статья выполнена при информационной поддержке «Компании КонсультантПлюс».
