(Бажанов С. В.) («Российский следователь», 2013, N 24)
ВЛИЯНИЕ СТРУКТУРЫ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА
С. В. БАЖАНОВ
Бажанов Станислав Васильевич, академик Петровской академии наук и искусств, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института государственного управления и права, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена анализу уголовно-процессуального законодательства на предмет определения наиболее оптимального способа регламентации правового положения органов (подразделений) дознания в уголовном процессе Российской Федерации.
Ключевые слова: орган дознания, подразделение (отдел) дознания, дознаватель, начальник подразделения дознания, полиция, подследственность.
Impact of the structure of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation on formation of the criminal-procedure conceptual framework S. V. Bazhanov
The article concerns analysis of criminal-procedure legislation with regard to determination of the most optimal means of regulation of the legal status of agencies (subdivisions) of inquiry in the criminal procedure of the Russian Federation.
Key words: agency of inquiry, subdivision (department) of inquiry, inquirer, head of the subdivision of inquiry, police, investigative jurisdiction.
В теории уголовно-процессуального права представлено мнение о необходимости различения понятий «организация» и «управление». На этом настаивает, в частности, Е. А. Ефремова, отмечающая, что организация (у нее: расследования преступлений — С. Б.) может рассматриваться в следующих значениях: во-первых, как некое образование, специально для этого созданное; во-вторых, как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия отдельных ее элементов или частей; и в-третьих, как деятельность, направленная на создание и (или) совершенствование уже существующего следственного органа и обеспечение его эффективного функционирования <1>. ——————————— <1> Ефремова Е. А. О соотношении понятий «управление» и «организация» в деятельности органов предварительного расследования // Российский следователь. 2011. N 16. С. 39.
Указанная методология в состоянии способствовать совершенствованию уголовно-процессуальной деятельности должностных лиц специализированных подразделений дознания, равно как и органов дознания, с поправкой на социально-экономическую ситуацию в стране, поскольку динамика роста преступлений, их качественные изменения самым непосредственным образом влияют на функциональную нагрузку всех без исключения сотрудников МВД Российской Федерации. В контексте изложенного, а может быть, и прежде всего, отдельные общественно опасные деяния, трактуемые в качестве таковых Уголовным кодексом Российской Федерации, для начала следовало бы подвергнуть элементарной декриминализации <2>. Вполне понятно, что сама по себе декриминализация не может рассматриваться в качестве самоцели, поскольку она, в свою очередь, предполагает одновременное усиление административных и гражданско-правовых санкций за соответствующие «правонарушения». Это содействовало бы: ——————————— <2> Бажанов С. В. О мерах принуждения в уголовно-процессуальном законодательстве // Законность. 1996. N 2. С. 32 — 34.
а) узаконению практики предварительного исследования полицией уголовных проступков вне традиционных уголовно-процессуальных правил и юридических последствий вроде судимости <3>; ——————————— <3> Рогова Е. В. Уголовный проступок в системе категоризации преступлений // Российский следователь. 2011. N 16. С. 28.
б) активизации в каждом отдельном случае деятельных инициатив со стороны основных участников уголовного процесса при выборе наиболее оптимальной (из нормативно определенных альтернатив) формы досудебного производства. Думается, что рассматриваемая стратегия имеет полное право на существование, поскольку предварительное исследование полицией уголовных проступков нивелирует наблюдаемое ныне подчинение дознавателей и оперативных (участковых) уполномоченных полиции, осуществляющих в условиях первоначальных проверок (строго говоря) следственно-судебную (оценочную) деятельность, субъектам административной власти, наделенным к тому же оперативно-розыскными функциями. Для определения органов исполнительной власти, которые, согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ, наделяются статусом органов дознания, целесообразно обратиться к Федеральному закону от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в ст. 13 которого указано, что на территории Российской Федерации право осуществления ОРД предоставляется (в т. ч.) оперативным подразделениям ОВД, полиции. По мнению ряда ученых, с которым трудно не согласиться, включение органов исполнительной власти в число органов дознания по признаку обладания ими полномочий на проведение ОРД представляется неудачным, поскольку уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная деятельность являются совершенно разными, хотя и взаимосвязанными, сферами государственного функционирования <4>. ——————————— <4> Безлепкин Б. Т. Уголовный процесс России: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Кнорус, 1998. С. 14.
Данную точку зрения отстаивает и У. А. Мусеибов, заявляющий, что орган дознания не является органом, осуществляющим ОРД. Это орган исполнительной власти, в структуре которого имеются подразделения, уполномоченные на производство ОРМ <5>. Буквальная расшифровка указанного тезиса приводит к каламбуру: орган дознания — орган… в структуре которого имеются подразделения, уполномоченные на производство ОРМ. Думается, что, аргументируя подобные умозаключения, их адепты (носители) должны четко отграничивать оперативно-розыскные полномочия ОВД (полиции) от функциональных возможностей органов дознания. Тем более что, помимо должностных лиц оперативных подразделений (уголовного розыска, БЭП), правом осуществления оперативно-розыскных мероприятий наделены еще и начальники ОВД, а также их заместители по оперативной работе. ——————————— <5> Мусеибов У. А. Понятие, признаки и система органов дознания // Научный портал МВД России. 2012. N 2. С. 18.
Что касается главного тезиса процитированного автора, то, логичное по форме, оно тем не менее вступает в прямое противоречие с действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, поскольку буквальное прочтение и толкование п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ позволяет прийти к правильному (с позиций законодателя), но неверному (по сути) выводу о том, что орган дознания есть орган, осуществляющий ОРД, т. е. оперативно-розыскной орган (ОРО). Видимо, поэтому выражение «органы дознания» в теории уголовно-процессуального права и предлагается исключить из отраслевого понятийного аппарата, а Т. В. Митюкова выступает за легализацию юридической формулы «органы, на которые возложено производство дознания», для которых функция расследования была бы побочной <6>. ——————————— <6> Митюкова М. А. Производство дознания по Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2002. N 1.
На взгляд автора настоящей статьи, подобные предложения избыточны, как избыточны и имеющиеся рекомендации о наименовании ОВД (полиции) органами дознания. Наиболее приемлемой здесь видится ситуация, когда подразделения (по терминологии законодателя) дознания в виде соответствующих специализированных отделов (отделений) будут входить в архитектонику (внутреннюю структуру) ОВД (полиции), поскольку орган дознания (как система) не может одновременно выступать в качестве ее же (системы) элемента. Надо заметить, что в ч. 1 ст. 40 УПК РФ законодатель использует выражения «органы дознания» и «органы внутренних дел», взаимно увязывая их во множественном числе. Из данной юридико-семантической конструкции логически вытекает, что орган внутренних дел (опять же) следует рассматривать в качестве органа дознания. Однако каждый конкретный орган внутренних дел (в зависимости от его административно-территориального расположения) именуется еще и управлением (отделом) МВД Российской Федерации (УМВД, ОМВД), в свою очередь находящимся в определенных субординационных отношениях с местной администрацией. Местная (областная, городская, районная, и проч.) администрация как «самостоятельное структурное (территориальное) подразделение» включает в себя собственные «органы» (администрации) <7>. ——————————— <7> Перечисленные термины активно культивируются в многочисленных нормативно-правовых актах, регулирующих типовую структуру администраций районов (городов), областей, округов и т. п.
С учетом изложенного содержание Приказа МВД Российской Федерации от 30 апреля 2011 г. N 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов внутренних дел» воспринимается с большим трудом, а его анализ позволяет сделать следующие предварительные замечания. Во-первых, в преамбуле рассматриваемого нормативного правового акта используется выражение «структуры территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации», что позволяет правомерно ставить вопрос о допустимости отнесения (собственно) федерального Министерства внутренних дел к разряду государственных органов (учреждений и организаций), обладающих (как и положено) всеми признаками юридического лица. Во-вторых, в п. 1.1 этой же преамбулы понятие «орган» и «подразделение» разводятся, поскольку говорится о перечне подразделений… в территориальных органах… В-третьих, в перечне подразделений полиции в территориальных органах МВД Российской Федерации упоминаются подразделения дознания (см. приложение N 1) <8>. ——————————— <8> В редакции Приказа МВД России от 28 мая 2013 г. N 293.
В-четвертых, в структуре МВД Российской Федерации выделяются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации, а в них, в свою очередь, центры, отряды, части, отделы (в т. ч. по муниципальным образованиям — ОМВД РФ), отделения, группы, пункты, направления и проч. В контексте изложенного разработка юридической формулы термина «орган дознания» и ее обоснование в приложении к системе МВД Российской Федерации, безусловно, осложняется. Тем более что даже при структурной трансформации органов дознания в отделы (отделения) дознания, проблема подчинения статутных должностных лиц, профессионально занимающихся «бюрократической разновидностью розыска», руководителям, обладающим широкими административными и оперативно-розыскными полномочиями, все равно остается. Принципиальное разрешение рассматриваемого вопроса актуализирует (и оправдывает) создание в Российской Федерации единого вневедомственного следственного аппарата (Следственного комитета) в его завершенном виде с одновременной ликвидацией дознания как самостоятельной формы расследования. К ведению же органов внутренних дел (полиции) можно было бы отнести лишь упоминавшееся уже исследование уголовных проступков вне установленных уголовно-процессуальных правил (процедур). Однако подобная стратегия может восприниматься более оптимистично при выходе Российской Федерации на принципиально новый уровень своего социально-экономического развития, а стало быть, при существенном повышении уровня жизни граждан и как следствие этого — резкого падения роста преступлений (и функциональной нагрузки сотрудников органов внутренних дел). Видимо, отчасти поэтому законодатель по-прежнему не идет на закрепление в УПК РФ правового положения начальника органа дознания — руководителя ОВД (полиции), что объясняется еще и тем, что неизбежным следствием подобного решения явится потребность определения пределов его компетенции в канве теории управления. Известно, что анализ отдельных свойств системы становится осмысленным только тогда, когда каждое свойство оценивается в контексте ее целостности («…все части системы должны быть эффективным образом объединены в единое целое…»). В то же время «…руководитель должен знать преимущества различных методов и рассматривать их в своей работе» <9>. ——————————— <9> Янг С. Системное управление организацией / Пер. с англ.; под ред. С. П. Никанорова, С. А. Батасова. М.: Совет. радио, 1972. С. 29, 30.
В силу изложенного начальник ОВД (полиции), формально являющийся (вышестоящим) руководителем для должностных лиц специализированного подразделения дознания, должен как минимум хорошо знать УПК РФ, т. е. быть компетентным в вопросах опосредованного (через начальника подразделения дознания) процессуального руководства (старшими) дознавателями. По складывающейся же ныне практике он, однако, вынужден совмещать (в одном должностном лице) и уголовно-процессуальные, и административные, и оперативно-розыскные функции, что концептуально плохо вписывается в современную доктрину российского уголовно-процессуального законодательства, а также в концепцию т. н. полицейского (и прокурорского) дознания. В пункте 17 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания определен как должностное лицо органа дознания, в т. ч. заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом. Думается, что при сохранении современной парадигмы уголовно-процессуального законодательства в части, касающейся рассматриваемого правового института (дознания), юридический статус указанного должностного лица следовало бы регламентировать в отдельной «именной» норме УПК РФ. «Наблюдение за работой организаций, — считает профессор С. Янг, — показывает, что каждая функция является особым видом деятельности, но обычно все они соединены последовательно» <10>. Рассматривая данный тезис применительно к органам внутренних дел (полиции), легко убедиться в том, что уголовно-процессуальные полномочия должностных лиц специализированных подразделений дознания далеко не всегда проистекают из оперативно-розыскных мероприятий, производимых сотрудниками отделений уголовного розыска (БЭП). Довольно часто они выполняются параллельно (и одновременно). При этом оперативные уполномоченные, помимо оперативно-розыскных (основных), принуждаются к выполнению еще и вспомогательных (процессуальных) функций, в то время как дознаватели специализированных отделов (отделений) дознания «побочными» (оперативно-розыскными) полномочиями не наделяются. Подобное «разделение труда» дискредитирует принцип узкой специализации, а стало быть, осложняет характер управления системой, которая должна быть самодействующей и самодостаточной по определению. ——————————— <10> Там же. С. 56.
Не менее важно и то, что привлечение оперативных сотрудников органов внутренних дел (полиции) к проведению первоначальных проверок и к выполнению неотложных следственных действий по уголовным делам, подследственным следователям, порождает грубое смешение уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных средств доказывания, ибо значительная доля учитываемых в органах внутренних дел преступлений раскрывается (в оперативно-розыскном смысле) именно на данном этапе досудебного производства. Документируя в условиях первоначальной проверки первичной информации о преступлении получаемые им сведения, оперативный уполномоченный уголовного розыска (ОБЭП), значительно реже — участковый уполномоченный полиции, просчитывая возможность и целесообразность последующего возбуждения уголовного дела и тем более судебную перспективу последнего, элементарно совмещает в одном должностном лице административную функцию, функцию по сбору оперативной информации и функцию по ее «объективной» оценке. Подобная практика и приводит к возникновению из ниоткуда установки «сработать на отказ», в ряде случаев обусловленной субъективными, вполне объяснимыми устремлениями пресловутого начальника органа дознания. Пункт 7 ст. 5 УПК РФ под термином «дознаватель» предлагает понимать должностное лицо органа дознания, правомочное или уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом. Статья 41 УПК РФ декларирует его права и обязанности. «1. Полномочия органа дознания, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 40 настоящего Кодекса, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем <11>. ——————————— <11> В редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (ред. от 29 дек. 2010 г.) // СПС «Гарант».
2. Не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия. 3. Дознаватель уполномочен: 1) самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с настоящим Кодексом на это требуется согласие начальника органа дознания, согласие прокурора и (или) судебное решение <12>; ——————————— <12> В редакции Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 28 дек. 2010 г.) // СПС «Гарант».
2) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом. 4. Указания прокурора и начальника органа дознания, данные в соответствии с настоящим Кодексом, обязательны для дознавателя. При этом дознаватель вправе обжаловать указания начальника органа дознания прокурору, а указания прокурора — вышестоящему прокурору. Обжалование данных указаний не приостанавливает их исполнения». Приведенная нормативная регламентация вызывает серьезные возражения. Во-первых, неясно, как это полномочия органа дознания (то есть ОВД, полиции — С. Б.), предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ, могут возлагаться на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем? Особенно если учесть, что никто из сотрудников ОВД (полиции) вплоть до настоящего времени не имеет четкого представления о том, кто же он все-таки такой — этот таинственный начальник органа дознания (и его заместитель — тем более). Видимо, поэтому в теории уголовно-процессуального права и продолжают высказываться мнения о необходимости совершенствования процессуального статуса рассматриваемого участника уголовного процесса <13>, который к тому же ограничен в своих полномочиях в сравнении со следователем <14>. ——————————— <13> Гаврилов Б. Я. О мерах по законодательному совершенствованию досудебного производства // Российский следователь. 2011. N 6. С. 12. <14> Малышева О. А. Теоретико-правовые основы процессуального статуса дознавателя // Российский следователь. 2011. N 16. С. 23.
В констатируемых ограничениях, однако, увидеть какую-либо крамолу непросто, поскольку механическое уравнивание дознавателя и следователя в правах продуцирует закономерный вопрос: зачем тогда среди субъектов уголовно-процессуальных правоотношений (и доказывания) надо будет выделять дознавателя? Во-вторых, занимаясь изучением рассматриваемой проблемы, беспристрастный исследователь не вправе игнорировать возможное делегирование полномочий (т. е. наделение правами и обязанностями) конкретных должностных лиц в сфере компетенции соответствующих управляющих. В этих случаях целесообразно исходить из устоявшихся принципов: а) диапазона контроля; б) фиксированной ответственности; в) соответствия прав и обязанностей; г) передачи ответственности за работу на возможно более низкий уровень; д) отчетности по отклонениям <15> и не забывать, что «вышестоящий орган управления» не имеет права давать своих распоряжений исполнителям, минуя их непосредственного начальника (здесь — начальник органа дознания (напрямую) — дознавателям, без согласования своих указаний с начальником подразделения дознания). Данный вопрос из сферы этики (культуры), причем не только юридической. ——————————— <15> Киллен К. Вопросы управления / Сокр. пер. с англ.; под ред. И. М. Верещагина. М.: Экономика, 1981. С. 58.
В-третьих, несмотря на то, что ч. 2 ст. 41 УПК РФ, строго говоря, исключает возможность осуществления оперативными уполномоченными уголовного розыска (ОБЭП) первоначальных проверок и неотложных следственных действий по уголовным делам, подследственным следователям, рассматриваемые (властные) участники досудебного производства в своей каждодневной практике умудряются «гармонично» сочетать предоставляемые им уголовно-процессуальные и оперативно-розыскные возможности. И не суть важно, по какому уголовному делу или материалу. Поэтому и не могут позитивно восприниматься предложения, озвученные в одном из законопроектов, касавшиеся упрощенного (суммарного) производства по уголовным делам, подследственным органам дознания, где предусматривалась возможность его осуществления не только дознавателями, но и другими должностными лицами органов дознания, включая участковых (оперативных) уполномоченных полиции <16>. ——————————— <16> Руновский А. В. К вопросу о создании сокращенного дознания // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. N 6. С. 123, 124.
Список литературы
1. Бажанов С. В. О мерах принуждения в уголовно-процессуальном законодательстве // Законность. 1996. N 2. С. 32 — 34. 2. Безлепкин Б. Т. Уголовный процесс России: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Кнорус, 1998. 3. Гаврилов Б. Я. О мерах по законодательному совершенствованию досудебного производства // Российский следователь. 2011. N 6. 4. Ефремова Е. А. О соотношении понятий «управление» и «организация» в деятельности органов предварительного расследования // Российский следователь. 2011. N 16. 5. Киллен К. Вопросы управления / Сокр. пер. с англ.; под ред. И. М. Верещагина. М.: Экономика, 1981. 6. Малышева О. А. Теоретико-правовые основы процессуального статуса дознавателя // Российский следователь. 2011. N 16. 7. Митюкова М. А. Производство дознания по Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2002. N 1. 8. Мусеибов У. А. Понятие, признаки и система органов дознания // Научный портал МВД России. 2012. N 2. 9. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 28 дек. 2010 г.) // СПС «Гарант». 10. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (ред. от 29 дек. 2010 г.) // СПС «Гарант». 11. Рогова Е. В. Уголовный проступок в системе категоризации преступлений // Российский следователь. 2011. N 16. 12. Руновский А. В. К вопросу о создании сокращенного дознания // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. N 6. 13. Янг С. Системное управление организацией / Пер. с англ.; под ред. С. П. Никанорова, С. А. Батасова. М.: Совет. радио, 1972.
